交通运输行政执法档案管理研究

文/周信泉

概述

为了进一步规范交通运输行政执法行为，2021年交通运输部修订了《交通运输行政执法程序规定》，明确了执法的管辖、回避、送达及执法检查、调查取证、证据收集等相关规定，这些规定的具体落实，也为规范交通行政执法档案收集、整理、归档和分类提供了有力支持。交通行政执法档案（以下简称“执法档案”），是交通行政执法部门在处理交通行政执法案件过程中产生的，反映案件处理过程及结果、具有保存价值的文字、图标、声像、电子文件等不同形式和载体的历史记录。

原始记录性是执法档案的本质属性。执法档案形成于执法过程，其中，主体是交通行政执法各类文书。因此，执法档案的显著特点便是形式的规范性统一性、内容的合法性价值性，以及制作的时效性强制性。随着交通执法体制的改革，路政、运政及地方海事相关的执法业务统一整合由交通行政政法部门行使。执法档案的数量、种类和规模都呈现出较大增长态势。为了进一步做好交通运输执法档案的规范管理，四川、广东、湖南、江苏等交通运输执法部门相继出台了本省的交通行政执法档案管理办法，山东省则专门出台了《山东省行政执法案卷管理办法》等相关规定，这些规定的陆续出台为本地交通行政执法部门做好执法档案管理提供了制度遵循和根本保证。

1 交通运输行政执法档案类别特点

1.1 概念

综合各地出台的关于交通行政执法档案管理办法的规定，以及交通运输行政执法的特点和工作实际。交通运输行政执法档案是指交通运输主管部门及交通运输综合行政执法机构依照法定程序，在行政执法过程中直接形成的，反映行政执法案件真实情况、体现行政执法过程、具有保存价值的各类文字、图表、声像、电子文件等形式和载体的历史记录。

1.2 类别

交通运输行政执法档案作为一种专门档案，根据行政执法的内容不同，可将其档案分为道路运政执法类、公路路政执法类、高速路政执法类、水路运政执法类、航道行政执法类、港口行政执法类、执法巡查类、行政复议及诉讼类等。

1.3 特点

交通运输行政执法档案与其他专业档案相比，有其自身的特点，从内容上看，主要由各类执法文书构成，突出表现其合法性；从制作上看，主要是在执法过程中形成的各类执法资料，具有很强的时效性；从效力上看，行政执法对双方都具有法定的强制性，需要严格依法执行；从形式上看，行政执法档案的主体为其业务档案，规范、统一；从价值上看，交通运输行政执法档案具有法律性、凭证性、知识性、社会性等特点。

2 交通运输行政执法档案整理规则

根据《档案法》 《归档文件整理规则》，以及交通运输行政执法档案的特点和规律，执法档案的整理规则应坚持科学分类，确保文件间的有机联系；查阅简便，推进信息化；保存完整，确保文件应归档尽归；安全第一，便于保管利用等。

2.1 注重科学分类

交通运输行政执法档案分类应包含的事项。例如，应将现场笔录、询问笔录、检查笔录、勘验笔录、证据登记保存清单、抽样取证凭证、鉴定意见书等归入到案件证据材料范畴；案件处理意见书、陈述申辩材料、听证材料及文书、违法行为通知书等应归入到案件处理过程材料范畴；行政强制执行决定书、执行笔录、执行申请书、执行票据、罚没物品记录等归入案件执行材料范畴；车辆船舶类则包括车船资料和所有人基本信息。总之，执法档案分类时应明确分类中所包含的事项。

2.2 注重“件”的构成

“件”是执法档案管理最基本单位，整理时应注重“件”的构成。执法档案整理应重点把握格式、顺序、数量等。其中，格式要规范统一、归档有序、数量精简。例如，路政许可类资料整理，按归档顺序应分别为：许可申请书/申请受理（不予受理）/现场勘验笔录/涉路施工通知单/许可证等为序。文书格式顺序应为：实施许可单位+许字+年度+序列号。

2.3 注重规范排列

执法档案卷内材料排列应做到一案卷，且每一卷内的案件材料排列以时间为序。通常，按照时间排列，一般是结论、决定及结案等相应的处理性文件在前，处理的相关依据材料在后；正件在前，附件在后；批复件在前，请示件在后；印件在前，定稿在后。按照事件为序，一般是按照结论材料/立案依据/证据材料/处罚过程/执行过程/文书送达证明及案件相关材料/结案/行政复议、诉讼等顺序排列，等等。执法档案排列时应按照事件或时间顺序进行排列。

3 交通运输行政执法档案管理存在问题分析

3.1 思想重视不足

从交通运输行政执法档案管理的现实情况来看，具体从事行政执法人员由于档案意识不强，重行政执法轻档案管理的现象不同程度地存在，这一点，从交通运输行政执法机构的人员配备来看就表现的十分突出。由于机构人员编制数量的限制，以及档案管理工作重要性认识不足，配备专门从事执法档案管理人员匮乏。每年，用于执法档案的经费投入较少，档案管理设备老化，更新不及时。由于思想认识不到位，重传统档案资料的收集，而忽视了执法人员在执法过程中档案形成的大量影音材料的收集，导致后期执法档案资料收集不及时、不完整，影响了执法档案管理质量。

3.2 专业素养不强

交通运输行政执法档案专业性强，不仅涉及档案专业知识，还需要熟悉相应的行政执法领域专业知识，以及交通运输领域的专业知识。但从具体从事交通运输行政执法机构档案从业者的专业、年龄及工作经历来看，主要表现在缺少拥有档案学专业知识的人才，年龄偏大，一些执法机构从办公室等综合岗位调剂人员从事档案管理，不仅思想陈旧，行政执法档案中的视音频档案的存储、分类、编目，以及档案信息化管理等能力不足。掌握交通运输、行政执法及档案学、信息技术的复合型人才更是凤毛麟角。

3.3 资料收集不全

档案资料收集是做好档案管理工作的前提和基础。交通运输行政执法档案内容丰富、种类多样、载体多元，涉及到交通运输行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法的各个过程，要求及时、完整地做好行政执法档案资料的收集，并通过整理、编目、分类等，使资料之间形成有机联系的统一。但从实际情况来看，突出表现在行政执法业务档案与文书档案分别管理，二者之间缺少具体的统一管理体制，从而造成行政执法业务档案与文书档案管理脱节。执法部门重视业务资料的收集、移交，文书类，以及声像类档案资料归档不及时，很多重要的执法档案资料未做到应归档尽归档。

3.4 利用效果不好

档案价值在于其利用。具体到交通运输行政执法档案领域而言，就是要借助馆藏的执法档案资源，总结执法工作的规律和特点，用以指导当前的行政执法档案工作。或者，在执法过程中执法双方就执法行为、过程产生纠纷时，可借助执法档案来解决双方的纠纷矛盾。但从现实来看，执法档案资源数据利用效果还有待进一步提升，突出表现在大量执法档案数据资源分析不够，执法档案信息处于“沉睡”状态。

4 交通运输行政执法档案管理对策

4.1 思想上重视，加大投入力度

交通运输行政执法档案的重要性不言而喻，为此，要从三个方面提高对执法档案的重视程度。一是执法部门。将行政执法档案工作提升重要议事日程，从做好执法档案短、中、长期发展规划，与行政执法业务工作同部署、同落实、同检查、同考核，实行明确的奖惩机制。每年中、年底要听取执法档案工作的情况汇报。年底将行政执法档案所需经费纳入部门预算，给予保障。二是部门领导。执法部门领导要带头在思想上认可、重视执法档案工作的现实意义和重要价值，尤其是分管档案工作的领导，要定期调研、了解行政执法档案管理过程中存在的困难和问题，牵头解决。三是工作人员。无论是执法人员还是档案人员都要在思想上高度重视档案管理工作，作为执法人员要规范执法，及时将应归档的资料移交至档案管理部门；作为档案管理人员要严格遵守《档案法》 《交通行政执法档案管理办法》等法律法规和部门规章，按照要求做好档案收集、整理、归档、编目、分类、利用、统计等工作。

4.2 素质上提升，加强教育培训

人才队伍素质高低会直接影响着档案管理水平。新时代，交通运输行政执法档案规划化、标准化、智能化管理离不开一支专业化、高素质的档案管理人才队伍来参与、实施，从而在根本上提升执法档案管理质量和水平。为此，需要从三个方面来提升档案人才队伍的素质能力。一是理论培训。定期邀请档案业务骨干、执法岗位标兵或专家学者授课，重点讲授日常行政执法档案资料的收集、整理、检索、利用、年限及类别划分，以及数字化、智能化、电子化信息科技业务知识的培训。尤其是新近颁布的关于档案标准、规范，法律法规等基础理论知识的学习。二是实践锻炼。行政执法档案涉及档案、执法、交通运输等多领域知识，除了做好日常的理论知识学习教育培训外，还要注重实践锻炼。具体来说，就是通过举办业务竞赛、岗位练兵等形式，突出实践操作。尤其是新的档案管理软件、管理平台的投入使用，要在第一时间里组织档案人员进行档案管理业务训练。三是搭建平台。交通运输行政执法部门要为档案工作者积极搭建学习、交流平台，如与高校合作，每年组织人员进行短期理论学习；或者到先进地区参观学习。同时，要解决好参学、参训人员时间、经费等保障。

4.3 基础上夯实，重视资料归档

交通运输行政执法档案资料的收集是一项十分重要的基础性工作，为此，可以从三个方面来夯实执法档案收集归档工作基础。一是收集。具体就是要针对行政执法的不同属性，做好相应资料的收集。例如，交通运输行政许可类资料，要重点收集行政许可/不予许可，以及变更/延续行政许可的书面申请、决定、通知书，专家评审意见、听证记录、行政复议或诉讼，等等；行政处罚类资料，则需要重点收集行政处罚决定书、结案报告、立案报告、证据材料、处罚告知书、陈述申辩材料、送达回执，等等；行政强制资料则重点收集强制执行决定书、强制措施批准文件、查封/扣押清单、陈述申辩记录、法院裁定书等等。二是整理。重点做好交通运输行政执法档案分类、立卷及资料排列等整理工作。例如立卷，应按照一案一卷进行组卷；组卷按行政执法程序；执法检查以检查活动为一案归档；涉及商业秘密或个人隐私的行政执法档案，立正副卷，正卷一般不公开，副卷作为结论性材料，可对外公开。三是归档。具体来说，就要从案卷封面制作、目录设置、正文收集等三个方面做好收集资料的归档工作。

4.4 效果上提升，注重档案利用

执法档案价值在于其利用，要切实利用信息技术、大数据、云计算等手段，加强交通运输行政执法档案数据分析，切实发挥档案管理的经济效益和社会效益。一是加快档案数字化进程。既要做好增量执法档案的数字化，也要将馆藏的档案资源进行数字化，并将档案信息及时传输至数据库。二是加大档案编研力度。档案管理者根据交通运输行政执法以及交通运输事业的发展需要，合理选择档案编研题目、领域，丰富执法档案编研成果，积极拓展档案价值。三是加强利用平台搭建。利用互联网技术，搭建执法档案信息查询平台，加强平台宣传，畅通查询渠道，提升查询效果。