三箭齐发 补齐预售资金监管短板

文／宋秀梅

商品房预售资金监管相关概念简述

商品房预售资金主要是指房地产开发企业出售其开发的竣工验收备案前的商品房，由预购人按照合同约定所支付的房价款（含按揭贷款）、定金、预付款以及保证金等。商品房预售资金监管则是相关部门对房地产开发商商品房预售资金的使用范围、收支、用途以及使用程序等所制定和实施的一系列监管措施的统称。

进行商品房预售资金监管的目标主要是为商品房预售交易的顺利进行提供保证，同时保障商品房预售资金法定用途的实现，确保商品房市场的安全。

商品房预售资金监管模式分析

我国目前对商品房预售资金的监管主要有三种模式，具体分析如下：

政府机构监管模式主要指在商品房预售资金监管中，政府的房地产交易管理部门或其所授权的机构作为预售资金的监管主体对商品房预售资金实施监管。该模式的优势主要表现在：一是政府部门是公权力的代表，其与被监管对象之间从形式和利益上是基本独立的，由其行使监管权力更具有公正性；二是政府机构的专业部门对于房地产相关法律法规、开发程序以及日常运营等十分熟悉，同时也会通过多种途径获取房地产市场的第一手信息，更利于发挥监管职能；三是政府机构以国家强制力为基础，一旦房地产开发商在预售资金使用方面存在问题，则具备相应的权力实施行政处罚。

政府机构监管模式的劣势则表现在：一方面是政府机构以国家强制力为基础对预售资金进行监管，在无形中扩大了政府机构在此方面的权力，由此可能会产生新的权力寻租行为；另一方面是政府机构对预售资金进行监管势必会采取多样化的监管手段，而这些监管手段的运用同样需要投入人财物成本，地方财政支出也会增多。

目前，我国以北京、南京、杭州、成都四个城市为代表确立了商品房预售资金的商业银行监管模式。商业银行监管模式的主要优势在于其对于预售款的拨付、流转具有实际的控制权，同时能充分掌握资金流向信息，可及时发现房地产开发商在资金使用方面的问题，同时也可帮助政府机构来说降低其监管风险和成本，减少权力寻租的可能性。该模式的劣势主要表现在：一方面商业银行作为房地产开发商取得贷款的核心渠道之一，与其存在着较高的关联度，同时在实务中监管银行的确立也由开发商自行委托，这弱化了其独立性，易引发监管不力等等问题；另一方面，作为金融机构的商业银行在房地产行业方面的专业性欠缺，因此在预售款使用监管方面可能无法进行深度分析和认定，监管或存在形式化方面的隐忧。

我国实行第三方中介结构监管模式的城市以重庆和济南为代表。这一监管模式的主要优势在于监管主体能够保持较高的实质独立性，同时还因监理机构具有的专业房地产行业方面的知识而提升了监管的准确性和效率。缺陷是其抵抗风险的能力偏弱，可能会无法承担因监管不力所带来的的潜在风险。

商品房预售资金监管机制存在的主要问题

如上文所述，每种监管模式都具有不同的优劣势，由此也造成了我国商品房预售资金监管机制在实施过程中出现了一些问题。具体体现在：

我国较为常用的预售资金监管模式主要以政府机构和商业银行监管模式为主，在实施监管过程中则是以单一的监管模式为主，这也在无形中放大了每种模式潜在的劣势。尤其是由于政府机构和商业银行监管模式中监管主体的独立性和客观性存在瑕疵，更是降低了监管的有效性。

当下，商品房项目烂尾现象层出不穷，究其原因，是因为预售资金监管制度在实务中无法发挥实效。主要表现在：一方面对于部分资金链紧张的房地产开发企业，监管主体只能采用限期整改或约谈等行政手段监管，不能采用暂停网签或其他强制手段，因为这样只会延迟房地产开发企业的资金回笼，而这种方式也弱化了监管职能的发挥。另一方面则是预售资金的入账率低，这也影响了资金监管制度的实效。按照监管制度的要求，所有的预售资金必须进入监管账户进行封闭式监管，但预售资金进入监管账户大多存在滞后性，导致监管部门容易错过发现资金问题的最佳时机。此外，入账率也无法完全达到监管制度的要求。

商品房预售资金的监管机制主要涉及监管银行、房地产主管部门和监理单位三方。因此预售资金监管机制要想要发挥作用，上述三方实现信息沟通共享是关键。

但在实务中却存在以下问题：监管银行不能实时获取房地产开发企业的商品房销售情况，因此无法有效掌控监管账户的资金的使用和余额情况；房地产主管部门无法及时掌握商品房开发项目的真实建造情况和监管账户的资金动态；监理单位无法保障房地产开发企业的预售资金是否全部投入到了项目建设。三方信息的沟通障碍也弱化了监管机制作用的充分发挥。

完善商品房预售资金监管机制的具体思路

要规避单一预售资金监管模式可能带来的弊端，建立多维度监管主体的预售资金监管体系就显得十分必要，这样能够将政府机构、商业银行和第三方中介机构各自的监管职能进行整合，充分发挥不同模式下监管主体的主要监管优势，并弥补缺陷。

监管制度之所以缺乏实效，主要是由于具体法规的不健全及信息公开制度的缺失。因此可从以下两个角度进行完善：一是通过禁止、价格和数量限制，制定标准以及信息提供等角度进行法律法规的健全，并依据上述具体法律法规加大对房地产开发企业违规使用预售资金的查处力度，确保监管的刚性，同时对监管主体的相关工作人员实行失职渎职行为的责任追究，为监管的刚性提供制度保障。另一方面可依托大数据和信息共享技术，建立商品房预售资金监管的信息化平台，形成商业银行、政府机构和第三方中介联合的信息收集共享机制，克服因信息不对称引起的监管力度弱化等问题，同时结合信息化平台所收集整合的监管信息建立定期公开制度，接受公众的监督。

建立预售资金监管风险预警机制的主要目的在于将监管职能前移，突出事前防控作用。在实务中，可从微观和宏观两个角度来考量预警机制的建立。在微观视角下要把房地产企业的信用风险、预售资金的进账和出账风险纳入预警考量指标体系，在宏观视角下则可结合房地产市场周期发展规律对监管预警标准进行适度调节，以确保风险预警机制与实际情况相适应。

结语

本文以商品房预售资金的监管工作为研究对象，分别围绕商品房预售资金监管的主要模式、预售资金监管存在的主要问题及完善监管机制的具体思路三个方面展开论述，旨在为商品房预售资金监管机制职能的充分发挥提供有益参考。