AGIL模型视域下新建地方本科院校发展困境与转型

肖京林，肖 聪

(1.云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650504；2.重庆师范大学 教育科学学院，重庆 401331)

一、问题的缘起

新建地方本科院校是指由省级政府(自治区、直辖市)或以下地方政府投资举办和管理，承担本科及以上学历教育，以服务区域经济社会发展为主，举办时间在2000年以后的高等学校。新建地方本科院校是我国高等教育系统中不可或缺的组成部分，2021年我国共有本科院校1270所，其中教育部和其他部委直属大学117所，民办本科院校420所，地方公立大学733所，其中约1/3为新建地方本科院校(1)本文对新建地方本科院校的统计是基于“2021年全国高等学校名单”整理而得来。对新建地方本科院校的界定主要包括三点：办学层次——本科院校；行政隶属——地方政府(不包括各部委、中国社科院等部门)；办学时间——2000年以后建立的本科院校。。新建地方本科院校不仅是我国高等教育普及化进程的主要承担者，还是地方经济、社会发展的助推器。当前新建地方本科院校发展面临着内外部环境变化的挑战。从外部环境而言，“双一流大学建设”的冲击和同类型院校的激烈竞争。在组织内部环境中，新建地方本科院校面临着资源匮乏、办学定位趋同、办学特色模糊、办学质量不高、治理体系行政化等问题。因此，新建地方本科院校的发展与转型是组织发展的必然选择，是我国建设高等教育强国的应有之义。

二、理论基础：AGIL模型

根据美国社会学家塔尔科特·帕森斯的“AGIL”理论模型，社会行动是一个系统，包括四个子系统：行为有机体系统、人格系统、社会系统和文化系统。行为有机体系统涉及行动者生物学特征以及对环境的适应；人格系统包括行动者的动机、目标、意愿和行动抉择等；社会系统指由单个行动者通过制度联结而成的整体；文化系统包括价值观念、信仰、规范和文化体系等。帕森斯认为，任何行动系统都由这四个子系统构成。“人们可以根据这四个基本范畴描述任何行动系统，并分析其过程。”[1]帕森斯根据行动系统的四个方面，提出了相对应的四种功能，构建了“AGIL”模型理论，即适应功能(Adaption)、目标达成功能(Goal attainment)、整合功能(Integration)和模式维持功能(Latent Pattern Maintenance)。他认为，行动系统中四个子系统对应着四种不同的功能。其中，行为有机体系统对应着“适应功能”(A)，即任何系统都是一个开放的系统，需要与外界环境进行能量、资源的汲取以保证系统的有效运行。人格系统与“目标达成功能”(G)相对应，指的是任何系统都是目标导向的，在获得外部资源的条件下，将根据系统发展的目标进行次序排列，并分配资源以实现系统目标。社会系统与“整合功能”(I)对应，即任何系统内部都由多个子系统构成，通过将各子系统协调与整合，进而形成一个整体。最后，文化系统与“模式维持功能”(L)相匹配，即根据一定的文化体系、价值理念等符号系统，确保系统的连续性；或是当系统出现中断时，通过建立此种符号系统确保行动系统的可持续性。在帕森斯“AGIL”模型中，其核心是不同系统、功能之间的“平衡”，“任何社会系统过程都服从于四个功能的必要条件。如果要取得均衡和维持这个系统继续存在，它们必须得到充分满足”[2]。根据AGIL模型理论，新建地方本科院校作为一个完整的系统，受到“适应”“目标达成”“整合”与“模式维持”功能的影响。

三、AGIL模型视域下我国新建地方本科院校发展的困境

(一)功能性适应困境：资源汲取能力弱

图1 AGIL理论模型

第一，经济资源来源单一。我国公立大学根据行政隶属关系划分为：副部级大学、厅级大学等，所有的公立大学编入到国家的科层等级链条中，形成了“金字塔式”的等级体系。不同的行政隶属关系和行政级别，决定着大学的资源配置。行政级别越高的大学，资金来源更为充裕与多元。处于我国高等教育系统底部的新建地方本科院校其经费主要来源于财政拨款和学生学费。从高等教育财政拨款来看，主要采取“综合定额加专项补助”的拨款方式。综合定额，即拨款机构根据地方大学的办学层次、学生规模确定财政拨款。根据《财政部教育部关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》(财教[2010]567号)，“2012年各地地方高校生均拨款水平不低于12000元”。地方政府的财政能力、地方经济发展水平直接决定着新建地方本科院校的资源状况(见表1)。从学生学费收入来看，新建地方本科院校学费收费标准多年来一直处于稳定状态，并未有所提高。从其他收入来看，新建地方本科院校社会资金筹措能力较弱，自我创业意识较差，产学研一体化较薄弱。因此，新建地方本科院校严重依赖于国家或地方的财政拨款、专项拨款与学费收入，资金来源单一，制约着组织的发展。

第二，人力资源的匮乏。首先，地理区位的劣势导致人才匮乏。大部分新建地方本科院校位于省会城市以外的三四线城市，地理位置的限制、区域经济发展的落后，学校一方面难以吸引高层次人才，另一方面地理区位的限制导致就职于新建地方本科院校的教师往往以继续发展、追求更高经济待遇等为由流向经济发达地区、省会城市。其次，新建地方本科院校的内部发展问题导致人才流失。新建地方本科院校的高层次人才多为高学历、高职称的教师，这些教师多接受了研究型大学的博士教育。“功利化”的教师评价与激励制度、组织治理体系的行政化、组织文化的碎片化等导致这些教师难以形成稳定的制度认同与组织认同，致使高层次人才流失问题凸显。最后，高等教育系统的激烈竞争加剧了新建地方本科院校人才的流失。“双一流”建设、同类型高校的转型发展都需要大量的高层次人才，这些院校多以高额的人才引进费、丰厚的福利待遇和良好的发展平台等吸引高层次人才，这无疑冲击着本已脆弱的新建地方本科院校师资队伍。

表1 2019年地区生均教育经费支出(地方普通高等本科院校) 单位：元

(二)功能性目标达成困境：目标定位的模糊性

第一，办学定位模糊性。办学定位在大学制度设计中处于核心地位，也被誉为大学制度建设的“顶层设计”部分[4]。当前新建地方本科院校办学定位出现着模糊性。从办学定位来看，大部分新建地方本科院校将自身定位为教学型、应用技术型大学，旨在培养应用型、复合型人才。由于管理体制与利益相关者的复杂性，导致新建地方本科院校受制于多重逻辑，且这些逻辑并不都是相互契合的，由此导致其办学定位的模糊。新建地方本科院校生存于高职高专与精英型研究型大学的夹缝之中。基于市场的逻辑，新建地方本科院校不得不向高职高专一样以就业为导向进行人才培养的改革，以服务社会为己任，以满足市场与消费者的需求为根本目的。基于学术的逻辑，地方大学又不得不向研究型大学看齐，追求办学层次的升格，强调科学研究等。新建地方本科院校深切感受到行走于计划与市场之间的尴尬[5]，学校定位在技术型与研究型之间的迷茫，培养于学术型与应用型之间的断裂。使得其办学定位出现着“上不顶天，下不立地”的尴尬局面。

第二，办学目标的趋同化。从新建地方本科院校发展愿景来看，大部分的院校办学目标几乎是一种宣传口号，与同类型院校并无二致，都要求向“综合型”“研究型”大学而奋斗。从学科发展目标来看，新建地方本科院校希冀建立“大而全”的学科专业体系。新建地方本科院校为了实现综合化的目标，盲目地申报新专业、热门专业，导致学校师资力量、教学条件等难以满足发展的需要。从学校办学层次目标来看，新建地方本科院校在成功办好本科的基础上，没有停止过“升格”的脚步，学校为更高的办学层次目标努力。争取“硕士”或“博士”学位授予单位成为新建地方本科院校当前的首要目标。新建本科院校集全校之资源，举全校之力为“升格”而努力，盲目地攀高导致学校出现着“本科根基不牢”、办学功利化等问题。从学校的培养目标来看，新建地方本科院校人才培养目标的模式化、标准化和职业化。从学校的科研目标来看，新建地方本科院校为了获取更多的资源与提高学校排名，出现着科研管理“量化”的特点，即以“数字化”为评价标准，以“目标管理”为激励机制。失去对自身传统的思考、办学意义的思索，盲目地扩结构、上规模、提层次等，导致新建地方本科院校办学特色的遮蔽，办学目标的趋同性。

(三)功能性整合困境：组织整合功能低效

第一，组织制度建设的非完善性。高等学校制度是指高等学校按照一定程序依法制定的、要求其成员共同遵守的规程[6]。新建地方本科院校由于办学历史较短、办学经验欠缺等导致组织内部规章制度的非完善性，表现为：决策制度的集权化、执行制度的分散化和监督制度的仪式化。决策制度决定着组织内部权力的运行范围以及组织内部各项事务的处理。由于我国长期的“官本位”思想与集中式的高等教育管理体制，使得新建地方本科院校在决策制度方面出现着集权化的特征。新建地方本科院校决策权集中于校长办公会和党委会两个权力机构。同时由于制度的非完善性，在决策过程中出现着教师参与机制的阻塞、信息反馈机制的非畅通性等，致使决策民主性不高。在决策执行方面，校-院-系三级管理体制使得决策执行等级化，明确的分工体制使得决策执行分散化，信息沟通机制的阻塞使得决策执行出现滞后性，执行合作机制的缺失致使决策执行“部门主义”盛行、“学科壁垒”严重等，由此导致新建地方本科院校决策执行的低效。当前新建本科院校出现着监督乏力、监督不到位、监督形式化等问题，制约着组织的整合功能的有效发挥。

第二，内部治理体系的行政化。新建地方本科院校内部治理结构由政治权力、行政权力、学术权力和民主权力构成。大学的行政化指的是“以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用”[7]，它表现为行政权力(政治权力)的强势、学术权力的式微以及民主权力的形式化。在行政权力(政治权力)方面，长期以来我国高等学校实行着党委领导下的校长负责制，行政权力(政治权力)处于决策权力的核心地位，拥有对学校的决策权、领导权、资源配置权与人事管理权等。反观学术权力，我国新建地方本科院校都成立了以学术委员会为代表的学术权力机构，根据《高等学校学术委员会规程》的规定，“学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”在实践中，学术委员会无论是成员组成、任命，还是机构管理与运行，都出现着行政化的特点。教职工代表大会是高等学校教职工行使民主权力，参与民主管理、民主决策和民主监督的组织形式与制度体系。由于民主参与意识的淡薄、民主权力形式制度的非健全性，使得当前新建本科院校民主权力运行形式化。

(四)功能性模式维持困境：组织文化的碎片化

第一，核心价值理念的缺失。在“功利性”理念的影响下，新建地方本科院校出现着传统与当代文化的断裂、物质与精神文化失衡的现象。首先，传统文化与当代文化的断裂。新建地方本科院校缺乏文化自信。地理位置的劣势使得新建地方本科院校往往忽视自身的地域文化特色，盲目地追求外来的新兴文化等，不假思索地“拿来主义”，盲目追求“时髦”、“国际化”，遮蔽了自身的历史传统和文化特色。其次，物质与精神文化的失衡。沙因认为，组织文化可以分为人工制品(artifacts)、认同的价值观(espoused values)、元潜在假设(basic underlying assumptions)三个层次[8]。其中，人工制品是指外显于精神的物质文化，包括组织的建筑、学校标识(校徽、校旗)、校园环境等器物式文化。精神文化指的是组织共享的价值观念、信仰体系，其中组织的价值观是精神文化的核心，具有激励、指引与规范组织成员行为的作用。在物质文化方面，新建地方本科院校动辄花费巨资兴建气派的大楼、校门等，以彰显学校的办学实力。在精神文化建设方面，新建地方本科院校却缺乏对自身历史积淀、地域特色、办学使命等的理性思考，导致组织核心价值观模糊，表现为办学定位的迷茫、办学特色的缺失。核心价值观的迷茫使得组织成员缺乏共同的信仰、组织认同感较低。

第二，组织文化的分化。组织文化是一种内生性规范信念[9]，是组织运行的润滑剂、是协调组织内部群体关系的粘合剂，继而产生强有力的向心力与凝聚力。然而，当前由于新建地方本科院校缺乏一套共享的价值观念、信念体系等，导致组织内部群体文化的分化。在学术文化与行政文化方面，长期以来学术文化与行政文化在运行方式、价值理念、行为模式等方面存在着极大的差异，同时新建地方本科院校内部治理体系的行政化，导致组织内部行政文化对学术文化的僭越，学术文化对行政文化的猜疑等。在教师文化与学生文化方面，长期以来“重科研轻教学”的教师考核文化，使得教师文化与学生文化存在着巨大的鸿沟，导致教师与学生之间的疏离。最后，各学科专业本身存在着各异的概念体系、理念框架和思维模式等，由此存在着多元化的学科专业文化。然而，量化的考核评价体系、竞争式的学科专业文化、科层式的管理体制等，导致“学科专业壁垒”、“合作困境”的产生。

四、AGIL模型视角下我国新建地方本科院校转型路径

(一)利益共同：提高资源汲取能力

第一，探索多元化的资金筹措机制。首先，加强政校长效合作机制。新建地方本科院校应加强与地方政府的合作，做好地方政府的智囊团，积极参与政府的咨询、报告、调研等。地方政府应加强对新建地方本科院校的支持与资金投入，充分发挥高校的优势，建立长效的投入与合作机制。其次，加强校企合作与加快“产学研一体化”进程，建立服务社会的长效机制。在校企合作方面，新建地方本科院校应走出“象牙塔”，积极参与当地企业的科技研发、项目咨询、人员培训等。同时，新建地方本科院校应树立创业精神，充分利用科研优势，探索科研成果应用机制、知识自我增殖机制等。复次，探索社会捐赠机制。新建地方本科院校在募集社会捐赠、利用校友资源方面较弱。由此，加大学校的宣传，积极争取社会捐赠，建立健全校友联系与捐赠制度，多渠道筹措资金。最后，加强资源优化配置，提高资源利用效率。新建地方本科院校应加强经营意识，提高效率观念、成本意识，优化资源配置效率。

第二，提高人力资源。首先，不断拓展优质师资。教师是大学组织的核心资源，是大学得以运行的关键要素，“事实上教师就是学校”[10]。为了实现优质师资的突破，新建地方本科院校应加大引进力度，重视内部人才的培养。其次，建立健全教师激励机制。在教师薪酬分配方面，改善教师的薪酬待遇，坚持“按劳分配”，实现以“绩效”“能力”等获致性因素为分配标准的绩效工资制度，实现“多劳多得”“优劳优酬”。另外，完善社会保障体系，重视对教师的关怀是构建科学的报酬体系的关键。最后，搭建教师职后发展平台。完善教师在职培训的长效机制，鼓励教师进行对外学术交流。完善组织成员的晋升制度。在职务晋升方面，建立健全科学、公平、公开的领导选拔、委任与评价制度。在职称晋升方面，构建合理的、透明的职称评审标准，建立职称晋升的常态机制，完善组织内部激励机制。

(二)目标共同：合理定位，明确目标

第一，办学定位的清晰。首先，国家应建立健全高等教育系统的分层分类体系，在宏观上进行调控、规划与管理。当前，我国高等教育系统中新建地方本科院校“趋同化”“攀高”等问题，部分原因是高等教育系统中“重学轻术”“重研究型轻应用型”的分层标准有关。同时，国家的资源配置又与高等学校分层分类有着重要的联系，加剧着新建地方本科院校的同质化现象。因此，国家应致力于推进高等教育系统分层分类体系的建立，完善高等教育系统结构。制定科学合理的高校分类标准，引导高等学校差异化、个性化发展。转变重科研的评价标准，完善我国高校分类拨款制度，使得每一层次学校都由办学质量所决定，而非行政级别、规模等外在标准，鼓励不同层次的大学办出“一流”。其次，新建地方本科院校应科学合理定位。在服务定位方面，新建地方本科院校地处地方、管理体制隶属于地方、生源来源于地方等，因此，学校应汲取地方文化特色，加强服务地方的意识，提高服务地方的能力，在服务地方中明晰自身的定位。在人才培养方面，新建地方本科院校应科学分析学情、校情，致力于培养应用型、复合型人才。在办学类型定位方面，在清晰地认识自身在高等教育系统中的位置与功能中科学定位，走应用型、服务型道路。

第二，办学目标的明确。首先，制定科学的战略规划。在办学规模方面，逐步由“外延式”发展向“内涵式”发展转型，以提高办学质量、改善办学条件、完善师资队伍等为主要目标。在学科专业结构方面，根据学校的办学传统、学科专业优势以及地方经济社会发展的需求等，建立以传统优势学科专业带动新兴专业的学科专业结构，充分发挥自身的办学优势，科学合理地调整学科专业结构；摒弃一味地追求热门专业、新兴专业，而不顾自身办学实际的学科专业发展目标。在人才培养目标方面，摈弃一味追求“考研”或“升学”的精英型培养目标，抑或是“就业”的功利性培养目标，转变人才培养理念，注重应用性与理论性的结合，实现人的全面地发展。最后，凝练办学特色。

(三)制度共同：建立现代大学制度，完善内部治理体系

第一，建立现代大学制度。首先，建立科学的大学章程。新建地方本科院校应以大学章程的建设为抓手，完善大学章程，转变治理理念，清晰界定各权力主体的范围与运行机制，建立民主参与、民主管理与民主监督的长效机制等，使得权力的运行规范化、制度化。其次，建立科学决策的制度。新建地方本科院校在决策制度方面存在着决策的集中化、决策缺乏科学论证、决策的民主参与较低等问题。因此，建立循证的决策制度，构建决策的智库咨询机构，完善决策公开制度，提高组织决策的能力与水平。复次，完善决策的执行制度。由于科层式的等级链条、各部门利益的差异等，导致决策在执行中出现信息沟通不畅、执行偏差、部门主义等现象。畅通信息沟通渠道、建立信息反馈机制，整合多元的价值观念，完善利益协调与分配机制。最后，建立决策监督的长效机制。建立健全多元监督主体、多种监督形式、多层级监督结构的监督机制是决策执行有序开展的保障。公开决策执行活动信息，强化专门监督机构的职能，加强监督的力度，保证监督的独立性。

第二，构建科学的组织内部治理体系。首先，协调政治权力与行政权力的关系。新建地方本科院校应完善党委领导下的校长负责制度建设，坚持以党委领导，合理划分行政权力与政治权力的范围与运行机制，做到权力运行的有法可依、有章可循。其次，构建制衡式的行政权力与学术权力。构建科学的大学内部治理体系的内在要求，学术事务的专业性，要求行政权力与学术权力的平衡。因此，还权于学术权力，明晰行政权力与学术权力的行使范围，规范两种权力的运行模式，完善学术权力机构建设，构建教授治学的制度体系，完善校院两级管理制度，给予学术权力机构、院校等充分的自主权，建立学术决策制度的保障体系，构建扁平化的治理结构，确保学术权力的行使。最后，民主权力的复归。建立民主权力运行保障机制，构建民主参与、民主管理与民主监督的制度体系，提高教职工的民主参与与主人翁意识，完善民主权力管理制度，创新民主权力行使的听证制度、信息公开制度与提案制度等，推动新建地方本科院校治理体系现代化建设。

(四)文化共同：加强文化建设，构建命运共同体

第一，继承与超越：树立文化自觉。新建地方本科院校应在本土化与国际化之间、在历史与发展中找寻自身的文化特色。首先，在地域文化中发掘文化独特性。新建地方本科院校应转变观念，在地域文化中发掘自身的特色，在地域文化中打造学校品牌，在地域文化中创新组织文化。其次，在开放中进行文化融合。新建地方本科院校在向国际交流与开放中，应吸取西方大学文化的精华，摒弃“拿来主义”的盲目思想，实现文化的融合。最后，在继承中实现文化的创新。大学文化是一个历史的概念，它是大学在长期办学实践中的基础上逐步形成的，是大学人为主体积淀和创造的[11]。大学文化又是一个发展中的概念，它随着学校的发展而创新。因此，新建地方本科院校要尊重自身的历史、充分挖掘历史文化特色，从历史中生长出独特的组织文化。正如伯顿·克拉克所言，任何一所大学都有自己的组织神话与故事[12]，它可能是筚路蓝缕的艰苦创业、可以是举全校之力的转型，可以是具有人格魅力的校长、还可以是严谨治学的教授等。

第二，提炼与整合：提高文化自信，构建命运共同体。新建地方本科院校应重视学校精神文化建设，凝练学校办学理念；大力宣传学校历史传统，充分利用学校举办的各类仪式、活动，以课程、学科专业的建设为抓手，营造良好的校风，打造学校文化品牌，提高组织文化自信。其次，提炼组织核心价值观。新建地方本科院校在核心价值观的凝练方面，既要坚守传统大学的内在精神，又要具备社会组织的担当，更要弘扬自身独特的文化。作为大学的新建地方本科院校，育人为本、知识创新、文化传承是大学组织内在的基因。作为社会组织的新建地方本科院校，维护、推动我国政治、经济和社会的发展是其不可推卸的责任。最后，文化整合，构建命运共同体。大学是一个松散耦合的组织，它由不同的学科专业组建而成，每一个学科专业就成为一个“学术部落”，由不同的职能群体组成，形成多元的文化体系。只有通过共享价值和信念系统，多元的文化体系才能得以形成整体。因此，实现组织内部群体、学科专业的尊重，构建组织内部信任机制；搭建组织成员沟通与对话平台，建立组织文化内化的长效机制；以组织核心价值观为抓手，以文化为整合机制，提高组织成员认同，构建命运共同体。