预算管理一体化系统研究

张国庆

（辽宁科技大学 财务处，辽宁 鞍山 114051）

0 引言

为全面推进国家治理体系和治理能力现代化，从2019 年下半年开始，预算管理一体化建设工作全面展开，目的是通过建立现代预算管理一体化系统，将制度规范与信息系统建设有机结合，提高预算对公共资源的统筹能力，用系统化思维构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理体制和机制，切实提高财政资源利用效率。考虑到当前减税降费政策带来的影响，借助预算管理一体化系统建设强化预算管理对提升预算资金使用效益来说十分必要。系统应用以来，以信息化促进财政管理现代化取得了显著成效，但其中也确实存在一些亟须解决的问题，迫切需要加以改进优化，从而推动预算管理工作更好地开展。

1 推进预算管理一体化系统建设的重要意义

党的十九大提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。预算管理一体化系统建设是落实此项任务的重大举措，是建立健全现代预算制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。在当前的世界大环境下，经济形势错综复杂，随着我国经济发展进入新常态，经济发展过程中不稳定性、不确定性因素依然较多，同时资源利用率低、财政支出结构固化、进出口贸易逆差等问题逐步凸显。要想解决上述问题，就需要全面增强国家宏观调控能力，促进财政政策更加完善，这需要强有力的技术平台和预算管理一体化系统作支撑，因为过去单一的预算管理方式已经无法满足改革发展的要求，也难以实现资金效用的良好发挥。只有进一步深化预算制度改革，建立标准科学、规范透明的现代预算管理系统，切实强化预算约束，提升对数据的管理能力，才能更好地促使财政部门担负起财政预算管理职责。基于此，实施预算管理一体化系统建设意义重大，必将为科学预测经济形势、精准实施宏观调控政策奠定坚实的基础，也将为推动经济高质量发展提供有力保障。

2 当前预算管理一体化系统存在的主要问题

2.1 尚未实现与财务核算系统数据的互联互通

一是财政预算管理一体化系统安全性要求较高，导致系统封闭性较强，系统未开放接口让预算执行单位的核算系统与其进行对接，两个系统之间无法进行数据交换。预算执行单位在财政预算管理一体化系统中进行款项支付后，需要根据已经生成的支付数据和经济科目信息通过人工再次录入财务核算系统，无法通过支付信息直接生成会计凭证。二是由于两个系统相互独立，在年底申报决算时，需要对预算管理一体化系统中的支付数据、指标结余等信息与财务核算系统反复对账，以确保没有重复记账和错误记账的情况，这增加了处理时间与对账难度，工作效率受到很大影响。三是两个系统信息不对称导致账表、账实不符的问题。《政府会计制度》规定支出科目要分为支出功能分类科目、政府预算支出经济分类科目和部门预算支出经济分类科目，不允许对政府预算“类”级和“款”级科目进行调剂，部门预算支出经济分类科目必须与政府预算支出经济分类科目保持严格的对应关系，不同预算科目资金不允许调剂使用。但实际工作中，由于缺乏严格的审核机制，财务核算系统中的入账信息与预算管理一体化系统中的实际支出信息不一致的情况时有发生。

2.2 系统监控预警作用无法有效发挥

一是预算执行单位在具体经费支付过程中，如果出现违规支付行为，系统会根据已经嵌入的公式进行自动预警提醒，但预警系统误报情况也会出现。比如，预算执行单位向本单位同名账户支付资金时，系统会预警阻止，以防止资金套现，但有时由于单位的离退休费、劳务费发放等不在系统规定的银行发放，需要转至单位开立的其他银行账户进行批量代发，这时就需要提交情况说明，如此系统才不会发出预警提醒。二是目前财政部门主要是通过动态监控模式中的预警提示信息，督促预算执行单位进行整改。在预算执行过程中，由于缺乏与审计监察部门联动的机制，监控预警信息未能在一体化平台得到有效的反馈和应用，预算执行单位存在的变相转移资金、滥用财政指标等问题未能得到及时处理，造成违规成本较低，以及明知故犯、屡改屡犯的情况增多，导致系统动态监控的警示、纠偏作用未能充分发挥。

2.3 系统项目库编制流程有待优化，缺乏强有力的监督考核

预算管理一体化系统的实施完善了以项目库为源头的预算管理机制，所有基本支出和项目支出都要以预算项目的形式纳入项目库管理。在具体预算执行过程中，部分单位资金量庞大，尤其是对高校而言，少则几亿多则几十亿甚至上百亿的资金都要以项目的形式申报入库，项目库数量较多，过于庞杂，填报过程中问题层出不穷，且系统并未嵌入关键节点的提示说明，对于刚接触此项工作的会计人员而言，难免工作效率较低，而且数据一旦上报，就无法修改。会计人员如果发现填报错误，需要层层申请退回，导致项目申报过程重复步骤多，每年预算申报在此环节耽误的时间最长，极大降低了整体预算的上报效率。流程越烦琐，出现问题的概率就越高，很多问题还需要财政部门借助专业的软件公司进行后台紧急处理，工作效率大大降低。因此，财政部门有必要对系统项目库操作流程进行优化，有效提高申报效率。

另外，目前的预算管理一体化系统更加注重项目事前管理，也就是申报阶段的管理，并未将项目执行阶段的最终绩效完成情况的考核指标嵌入系统。在后期绩效评价时，大部分还停留在单位自查自评阶段，系统每年只是要求单位填报数据，对数据来源的佐证材料没有强制要求上传，从而对资金执行是否到位、产出成果是否真实等情况缺乏强有力的监督考核，未实现预算管理和绩效管理的有效衔接。

3 预算管理一体化系统的优化策略

3.1 扩展系统功能，将预算管理与财务核算功能有效整合

随着科学技术的不断发展，财政部门应该在充分调查研究的基础上集思广益，综合各预算执行单位财务核算系统的特点，将会计核算模块功能嵌入预算管理一体化系统中，扩展系统功能，加强数据的衔接和共享。完成此项工作后，财政部门需要在保证系统安全性的同时，增强预算管理一体化系统的开放性。建立标准科学的财务核算管理模块，将财务核算功能融入系统，会计人员可以利用预算管理一体化系统中的信息数据自动完成会计核算工作，自动生成财务决算报表，减少人工重复录入的工作量，这样无论是对审计工作，还是对绩效考核，都具有重大的现实意义，同时还可最大限度避免出现差错，提高工作效率及其准确性。系统功能扩展后，会计核算工作受系统控制，不仅控制资金额度,还可根据不同经费项目的资金性质控制所属会计科目的使用范围。每年的预算批复额度在系统中直接体现，各预算执行单位根据预算批复指标在系统中按照资金支出的类、款、项、目进行会计支出核算，准确反映预算批复、分解、下达、调整、调剂、执行和结转结余等预算变动和执行情况，强化了预算指标分类、记录、控制和反映功能。同时，年底系统可以自动生成财务决算数据，由财政部门直接抽取使用，这样既节省了人力物力，也强化了对预算执行的约束，降低了人为挪用经费的可能性。

3.2 提高系统预警监控效果

一是运用技术手段将制度和流程模块化，并将其嵌入系统运行的各个节点，为预算管理一体化系统动态监控工作的有效开展提供支持。二是在系统内部要建立预警惩戒措施的应用机制。目前监控预警主要是单位提交支付申请，系统根据内嵌的监控规则判断是否违规，并将违规信息推送给财政部门，再进行人工审核。优化后的系统预警模块需要进一步强化数据分析功能，不断完善细节设计，加强分析统计，根据日常监控结果，定期汇总生成月度、季度、年度监控报告，单位将一定期限内的违规情况予以总结和对比分析，查找原因，调整工作部署或方式。如果一个单位频繁出现违规操作，系统就可以根据违规事项的严重程度和出现频次自动采取停止资金申请和支付、将违规信息推送至审计部门予以督查等强有力的措施，提高违规行为处理效率，确保各单位合理合法使用资金。三是系统监控要形成监管合力。预算执行单位触发监控预警后，系统应当及时对口推送相应的信息。比如，对于涉及政府采购的各类支付预警信息，系统不仅要推送给国库管理部门，还要推送给政府采购管理部门，由相关领域专业人员综合判断该业务事项的违规程度，并将处理结果通过系统予以反馈，形成下一步处理意见，从而使动态监控工作真正嵌入预算管理全链条。

3.3 优化项目库操作流程和系统绩效考核模块

优化系统项目库操作流程可以从清除、简化、整合、自动化4 个方面进行考虑。清除就是尽可能减少无效的操作，项目库填报各项流程之间尽可能实现单点接触，避免重复环节，减少不必要的步骤，降低沟通成本，缩短等待时间。比如，在操作过程中，系统可以提高数据的共享程度，一个模块填报完的数据在其他模块可以自动生成，减少重复录入。简化就是要简单、规范、明确。对于一些正常业务，可以变复杂为简单；对于一些特殊事项，就要变复杂为规范。比如，对于常规类项目，如设备采购、房屋维修等可简而化之，没必要将流程设置得太复杂。而对于大型基建等重大资金投入项目，就要严格规范，各项指标尽可能详细明确。整合就是要将模块和流程进行整合，使操作更加灵活、高效，更加符合工作实际。比如，在项目库退回修改环节，在最终上报时间截止之前，完全可以由单位自行退回修改，没有必要设置层层申请、层层退回的限制；再如项目库申报时，可以将项目基本情况、项目必要性分析、项目实施内容及绩效等不同的模块内容进行整合，尽可能减少子表的数量。自动化就是以信息单点输入、共享使用为原则，努力消除“信息孤岛”现象，减少信息共享障碍，全面提高信息共享的质量和水平。

在优化系统绩效考核模块方面，要将着力点放在系统指标设置上。绩效评价要围绕绩效目标进行，事前设定目标，事中跟踪目标实现进程，事后评价目标完成情况。各个阶段都要嵌入相应的目标任务要求，要以绩效为导向，将绩效管理贯穿于项目管理全过程、各环节，实现资金运行和管理效益最大化。财政部门应探究科学、规范、合理的资金绩效评价体系和程序，以预算管理一体化系统为支撑，提高绩效管理质量，全面加强和完善项目库的全生命周期监管，提高资金管理的科学化和现代化水平。

4 结语

预算管理一体化系统的实施实现了财政数据由“各自为战”到“集成集约”的转变，从技术层面为实现规范科学、高效统一的业务管理提供了强有力支撑。随着预算改革的不断深入和信息技术的迅猛发展，借助区块链及人工智能技术，预算管理一体化系统的功能将愈加强大，其必将在预算编制、预算执行、预算监管、风险防控以及决策评价等方面发挥更大的作用，为推动实现国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。