“博洛尼亚进程”启动以来英国高等教育国际化的发展研究

王义坤 （华东理工大学法学院）

在全球化与知识经济的发展形势下，大学成为获取和传播知识的关键枢纽，高等教育国际化也成为增强本国竞争力，培养高素质人才的重要举措。为了回应全球化挑战，英国等29个欧洲国家、国际机构在1999年共同签署“博洛尼亚宣言”，开启了以欧洲区域整合为特征的“博洛尼亚进程”。目前，博洛尼亚进程中的“欧洲2020策略（2010-2020）”正在延续“里斯本策略（2000-2010）”，打造世界上最具竞争力的“知识经济体”。博洛尼亚改革旨在打造“全球知识社群模式”的预期目标，与英国高等教育的国际化目标高度契合。尽管英国于2016年启动了脱欧程序，但是至今尚未有退出博洛尼亚进程的政策安排。

近二十年间，英国高等教育体制在博洛尼亚进程的影响下经历了多次重大改革，在跨国学生流动、课程与学术研究的国际化等方面初见成效，高等教育国际化的建设经验成为欧洲乃至全世界的典范。英国国际教育协会主席博思伦（Burslem）指出，国际化教育对英国高等教育的现在与未来具有重要意义，改革有助于强化英国与他国的伙伴合作关系，加强政策对话与教育资格互认，提高教育的国际竞争力。然而受到课程设置、教育质量内外部认证与评价、高等教育本质、移民紧缩政策等争议的影响，高等教育国际化的过程也存在着波折。学术界、实务界对很多改革问题远未达成共识，冲突焦点主要是改革策略如何与英国的教育传统、实际国情相适应的问题。

一、博洛尼亚进程中的英国高等教育国际化发展概况

根据经济合作与发展组织（OECD）的研究，教育的国际化发展一般可归纳为四种模式：[1]一是“相互理解模式”（Mutual Understanding Approach），即旨在倡导知识与文化的交流，促进不同文化之间的相互理解与合作共处。二是“创造收益模式”（Revenue Generating Approach），即旨在增加教育经费或者国民接受高等教育的机会。三是“技术移民模式”（skilled migratingApproach），即旨在吸引紧缺专业的人才学成留居，缓解高龄少子化社会带来的劳动力短缺问题。四是“能力培养模式”（Capacity BuildingApproach），即鼓励国民出国留学，或者鼓励外国教育机构为本国公民在本国设置分校和提供授课，借此提高本国教育的竞争力。从实际来看，英国的高等教育国际化主要属于两种模式：一是“相互理解模式”，强化国家之间政治、文化、学术认同，促进相互沟通。最典型的例子是，英国为欧盟学生提供的学费标准和奖助学金几乎等同于本地学生。二是“创造收益模式”，英国在高等教育“准市场化”的背景下将高等教育作为重要的服务产业，尤其是来自非欧盟学生的收费已经成为英国高等教育的重要财源。

根据高等教育全球竞合理论，高等教育的区域合作是源于全球化竞争与合作的要求，解决国际竞争力不足的问题。[2]在全球化、自由化的教育市场中，很多国家利用历史发展、社会文化、地理环境等方面的共通性，通过资源整合与交流合作形成具有“特色优势”的区域联合体。自博洛尼亚进程启动以来，高等教育在深化欧洲区域开放合作、提高各国教育竞争力方面扮演了重要角色。从伊拉斯谟计划、苏格拉底计划、 坦普斯计划到终身学习计划，无不围绕着实施大学教育改革、重视高等教育国际化、鼓励面向社会的终身学习，凝聚知识共同体共识的问题展开，逐步树立起欧洲高等教育的品牌特色。英国高等教育国际化的核心目的就在于，在博洛尼亚宣言的行动路线下对高等教育体制与结构进行深刻调整，更好地实现高等教育的区域合作与全球化要求。研究发现，加入博洛尼亚进程后英国的高等教育国际化面貌发生了很大改变，高等教育体制的前瞻性与开放性都有显著提升，高等教育在全球范围内的吸引力也有很大提高。

（一）学生的跨境交流规模不断扩大

促进学生的跨境交流是博洛尼亚进程的主要目标，也是英国最重视的高等教育国际化指标。英国自1999年开始实施《首相行动计划》（PMI），旨在扩充招收国际学生，“走向国际并对全球学生宣传英国教育”。“大英国协”通过外交政策、奖助学金计划积极拓展60多个英联邦成员国之间的教育合作，以此增进文化、政治、经贸联系。截至2016年，英国已经成为全球教育输出的第二大国和教育输入的第四大国。英国在2015—2016学年招收的高等教育国际学生已达43.8万人，占全球市场份额的15%，占英国大学生人数的17%。[3]其中，在英国攻读研究生学位的学生有46%是国际学生。国际学生中有30%来自德国、法国、意大利等欧盟国家，70%来自中国、马来西亚、美国、印度等非欧盟国家。超过60%的英国高校具有海外分校或者教学分支机构，有超过20%的英国学术机构是跨国性组织。

（二）高等教育经营的“准市场化”战略

自1989年高等教育改革后，“准市场化”成为英国教育制度改革的必然趋势。英国通过市场化经营的特色，解决高等教育大众化带来的财政短缺问题，将市场需求作为人才培养的依据，并提高高等教育的质量。在机制改革方面，政府逐渐退出主导角色，赋予大学更大的自主空间。同时，在高等教育经营中积极引入市场竞争机制，具体形成两种模式：一是“向外移转”模式，吸引各类国际民间公益机构与非政府组织，参与教育事务的管理与服务。二是“向下移转”模式，高校日益朝向追求绩效的企业型大学转型，在治理方式、财务管理、教学研究等方面具有自主性。[4]在提供服务方面，高失业率下的高等教育向消费者主义靠拢，注重以消费者为中心，采取缩短学习时间、提供弹性多元的课程选择等方式。在准市场化经营策略的运作下，英国高等教育整合了大学、社会与政府的力量，成为在全球教育市场具有显著优势的特色品牌。

（三）国家教育标准与欧洲教育标准相对接

统一的教育标准是跨国高等教育互认与合作的基础。博洛尼亚改革重视人才培养与市场需求的衔接，各种学位制度、课程设置不仅需要满足学术要求，更要“以学习者为中心”满足国际学生与雇主的要求。因此，英国积极促进跨国的学分转换与课程互认，以便适应欧洲教育标准。[5]第一，引入欧盟学分积累与转换系统（ECTS），促进不同高校的学分互认，扩大学生接受国际化教育的机会。这种做法是以标准化的程序说明毕业生的课程性质、内容与学习成果，方便各国教育机构对学生的学习成果、学习履历进行评价和比较。第二，教学内容一体化与套餐化。为了给全欧洲统一的学分制提供配套，学士、硕士阶段的课程设置采用模块化组合方式。课程切割成独立、平行的学习单位，满足培养不同就业能力的需要。课程安排紧凑条理、规格统一，有利于消除各国课程制度的差异性。

（四）终身教育和职业教育融入高等教育国际化体系

传统的高等教育属于侧重学术研究的博雅教育，缺乏对终身教育和职业教育的规划、培训。在博洛尼亚改革强调“终身教育”（Life Long Learning）理念的背景下，英国也相应将发展终身教育纳入高等教育国际化的发展目标，并且鼓励符合职业发展需求的职业教育、开放教育，因而深受市场欢迎。英国2003年《高等教育的未来白皮书》提出要遵循博洛尼亚改革的要求，建立弹性的学习路径与终身学习模式，构建与社会相衔接的多元化高等教育体系。英国不断扩大成人接受高等教育的机会，实施课程多元化、学习方式弹性化、学制灵活化，并引入里斯本会议确立的欧洲职业教育转换体系（ECVET）、欧洲学业成绩与学历认证等。[6]终身教育和职业教育的普及化有助于提升劳动者的素质，为参与国际化高等教育竞争增加了重要的资本。

（五）开展有效的招生宣传与服务策略

为了吸纳国际学生，英国在“首相计划二期”等项目中采取了卓有成效的招生宣传与服务策略。首先，扩充远程国际留学信息服务。2011年英国国际学生协会（UKCISA）已在210个国家和地区推出在线开放服务，为国际学生提供生活费预算、打工信息、生活保险等生活服务咨询。南汉普顿大学还在208个国家和地区推出信息服务网络，帮助学生在赴英之前了解大学学习的模式和内容，提前做好心理调适。其次，加大资助、奖励计划的支持力度。由政府在多所高校设立资助项目，支持国际学生的“入学前引导计划方案”，内容涵盖：新生培训的创新方法；社会志愿工作计划；实习工作计划与技能培训；学生辅助教学改革的方案等。再次，促进学生组织的国际合作。自2009年起推行“学生会国际化”计划，加强部门协同与跨部门培训，支持四十多所大学的学生会对外发展全球校友网络，积极参加国际交流，充分挖掘国际上英国大学的校友网络资源优势，推动国际学生招生。

二、英国在博洛尼亚进程中存在的高等教育国际化争议

英国交流协会2015年“关于实施博洛尼亚进程”的调研显示，存在着一些对现行高等教育国际化举措的不满，问题集中在课程设置难以保障较高的学习质量、模组化课程的同质化损害高校的办学特色、不同国家的高等教育内外部认证与评价机制不衔接、教育的功利化倾向危及学术自由、移民紧缩政策与高等教育国际化产生冲突等方面。反对者认为，注重融入欧洲的博洛尼亚改革会损害英国传统高等教育的严谨性、高效率和学术威信。[7]

（一）课程设置难以保障较高的学习质量

首先，学位课程压缩导致教学面临困难。学位课程时间缩短导致学生的学业负担过重，或者某些重要课程被忽视。英国学位系统在博洛尼亚进程中需要引入美国式的学分制，压缩学位课程，如将学士课程从3年减至2年，硕士课程则减至1年。有学者指出，当前的学分制与学位系统虽然可以“速成”培养大学生满足市场需求，但是却忽视了人才培养质量。有的学校为了使学生顺利毕业，不得不违背职业道德规范，给实际上并不达标的学生授予毕业证书。

（二）模组化课程的同质化损害高校的办学特色

博洛尼亚改革过程中的大学课程被按照模块进行分割，内容趋于同质化，很多大学因此失去了课程与学科方面的特色。高等教育的学术机制被企业式的经营所取代，传统的学术自由受到影响。[8]其实大学作为地方特色文化的象征，在国际化大潮中应当保持其自身的教育特色，维护欧洲的多元文化氛围。

（三）不同国家的高等教育内外部认证与评价机制不衔接

不同国家之间的高等教育内外部认证与评价机制固然有助于促进国际化教育，但是目前各国乃至各高校对高等教育质量的评价标准存在差异，有的国家并未达到《柏林公报》关于“欧洲高等教育评价体系”（ENQA）的要求。如据英国高等教育质量保障机构（QAA）研究，东欧国家的内外部认证与评价机制与英国存在着显著差距。有人担心，英国在此情况下如果采取承认其他国家学分、课程的“认证机制”，就会拉低高等教育的整体质量。

（四）教育的功利化倾向危及学术公平

根据博洛尼亚宣言的要求，英国高等教育从实用性角度出发，重视服务作为消费者的国际学生，并以高等教育和经济效益产出的关联性作为考虑因素。在高等教育国际化的质量评估中，也往往将服务与学术研究、教学一并作为衡量内容。然而有批评者指出，如果教育部门和高校过分看重国际学生带来的高收益，就会引起教育的功利化倾向，影响高校的教学科研和高品质学术跨境交流，不利于维护大学的学术公平。传统的大学教育较为公平，学校愿意招收具有学术潜力的贫寒学生。然而目前，一些高校宁愿录取成绩较差的国际学生，也不愿录取贫穷却有学术潜力的本地学生。据英国大学联盟的调查，目前英国高等教育就读的本地学生人数仅为法定数量的下限。[9]有报告指出：“人数无限制的大学生交流确实增加国际合作与流动性，但是在客观上却会危及成员国的国家教育系统。”

（五）反欧盟思潮与移民紧缩政策影响高等教育国际化

反欧盟思潮与移民紧缩政策是影响高等教育国际化的重要因素。近年来，英国高等教育国际学生的招收增幅放缓，从2007—2010年间的年均6.3%下降到2014—2016年的1.5%左右。国际学生的入学申请数从2015年起连续三年呈现降幅。国际学生招生增长的放缓与英国反欧盟思潮下的移民紧缩政策不无联系。近几年，留居英国的外国人口大增，间接造成英国民众对高失业率与国家安全的不满，反欧盟与疑欧主义的声浪日高，并最终导致2016年的公投脱欧。受到政治经济形势的影响，英国社会认为国际学生的招收与留居会对英国带来冲击。因此政府也以签证移民政策改革为基础，对高等教育国际化的发展进行限缩。[10]

具体限制举措包括：一是入学的语言门槛提高，从2012年起将国际学生入学前的英语口语能力从原先的B1级提高到B2级。二是压缩海外学生就读预科课程的时间，规定其最长不得超过两年。三是居留工作权的限制，如规定大学学生到校外的工作时间不得超过每周20小时；职业高等教育的学生不得兼职打工；就读于学院（College）、持有T4学生签证的非欧盟留学生在签证期内不得兼职打工。四是通过限制学生签证来缩短学生居留英国的期限，将国际大学学生的签证从原先的无时间改为3—5年，职业高等教育的学生签证从3年改为2年；就读于学院的学生不得续签学生签证或者转成工作签证。五是取消“计点积分制”签证体系中的“毕业后学生签证”（PSW签证），限制学生在毕业后两年内通过该签证找工作的机会。

2011年罗素大学集团(The Russell Group)的报告显示，有超过一半的国内外受访者认为英国有“不欢迎国际学生”“拒绝教育交流”的态度。[11]英国大学联盟的调查结果认为，政府为了降低移民数量而限制国际学生，有可能对经济发展和教育国际化声誉造成损害。英国国际学生协会（UKCISA）则建议将紧缩移民政策予以适当放宽，如允许国际学生携带家属入学，简化申请手续、减少申请费用等。[12]有人还运用他国的经验证明应当采取更公平、正向的态度对待国际学生。如澳大利亚在2009年到2010年为防止学生利用低端职业教育进行移民，减少了20%的国际学生签证，结果损害教育国际化的声誉与发展，最终不得不在2010年12月消除工种限制方式和延长毕业后工作时间。在教育机构、社会团体的要求下，英国政府部门正在考虑将国际学生数量排除出移民统计清单。[13]

三、英国高等教育国际化博洛尼亚改革的发展趋势

如上所述，英国实施博洛尼亚进程近二十年，高等教育国际化的发展效果显著，但是也引起了一些问题与争议。通过对英国《卓越教育发展纲要》《高等教育法案》以及英国高等教育协会（Guild HE）的《高等教育成就报告》（HEAR）等研究成果进行深入剖析，可以将英国在博洛尼亚框架下实施高等教育国际化的发展趋势归纳如下：

（一）高等教育的教学和管理体制进一步完善

博洛尼亚进程倡导的“欧洲教育区”是教育国际化背景下的阶段目标，即先行在欧洲区域整合，然后再扩展到全球交流。因此，英国的高等教育改革不断顺应博洛尼亚进程的要求，在教学管理和文化交流机制方面进行创新完善。例如发展多元、开放的高等教育国际化架构，满足不同学生的不同层次需求。一方面保持具有学术传统的普通大学学位教育，并实现与欧洲整体教育体系的顺利对接，消除跨国学位衔接的障碍；另一方面提供全欧洲认证的职业教育、终身教育学历，为不同需求的学生提供多元选择。[14]又如，高等教育机构不断完善以学生为核心的课程设计方案，实现教学内容套餐化、教学选择多元化、学习形式灵活化，在学校内部管理上逐步走向多元共治，增进与市场雇主的交流，强化课程学习的就业力、竞争力培养导向。再如，推进“互联网+”行动计划，开设慕课（MOOC）、私播课（SPOC）、大众开放在线研究课（MOOR）、大众开放在线实验室（MOOL）等各种在线教育模式，借此提高本国高等教育质量、增强对国外学生的吸引力。

（二）加强政府监管与顶层设计，强化教育质量保障

在高等教育质量保障方面，英国在移植欧洲高等教育质量保障体系（ENQA）的基础上，对本国的教育质量评价制度（QAA）进行调整。主要内容包括：（1）明确高校在保障和提高国际化教育质量中的责任，并将绩效评价结果与财政拨款、研究生奖学金与补助发放挂钩。（2）通过2014年“卓越研究架构”机制（REF）建立质量保障标准体系，详细制定了内部和外部质量保障的措施，推出由国际化、大学治理和教学改革等三大模块组成的通用指标和适用特定对象的个性化指标。（3）在2007年伦敦会议上发起设立欧洲教育质量保障注册机构（EQAR），整合包括高等教育在内的各级教育评估资源，推进区域高等教育内外部认证与评价机制的衔接与统一。（4）积极引入社会第三方评价机制，在信息透明公开的基础上开展评价活动，吸纳专家、教师、国际学生、雇主代表、就业指导部门相关人员等参与教育质量评价。

（三）在高等教育国际化与移民签证政策之间寻求合理平衡

自2012年以来，日益严格的签证与移民紧缩政策极大地影响到英国高等教育国际化的发展。基于国家政治经济利益和教育发展的需要，英国社会各界开始采取积极的对策措施。2014年《英国移民法》修正案在英国积分制签证体系第五等级中，新增国际学生实习计划（ISIS），国际学生在毕业后可从Tier 4学生签证转成为期一年的实习工作签证。这项改革弥补了PSW签证取消后，国际学生难以获得海外工作经验的缺失。2017年，英国内政部门澄清了将国际学生签证数量削减三分之二，仅保留每年10万名额的谣传，强调国际学生的招收上不封顶。[15]但是，英国决定严格管控就读低质量课程的国际学生，把签证与移民政策与学校及课程的质量评估进行挂钩。教育部门要求大学“开发一种不依赖国际学生学费，具有可持续性融资模式的招生政策”。在严格管理低质量学校的同时，英国政府却对优质生源与高校释放更多利好。例如2016年7月，英国内政部规定剑桥大学、牛津大学、伦敦帝国理工学院、巴斯大学的硕士研究生，毕业后可以申请将签证时间延长6个月。

（四）高等教育的一体化与维护高校办学特色并重

高等教育的一体化并不等同于同质化，即以一种强势的高等教育模式取代其他，而是为了促进高等教育的开放与交流，方便各国、各高校之间的理解认同、取长补短、共同发展。欧洲各高校在研究传统、教学内容等方面的多元差异，为博洛尼亚改革提供了借鉴模板和创新源泉。英国学者认为，国际化的目标不应是将英国高校变成欧洲、美国高校的复制品，而是合作借鉴和取长补短，同时也要坚守高校的传统特色优势。当前的教育国际化受到美国为代表的新自由主义影响，过度注重市场化与视听效果，对优质课程与优质教育的界定单一化。实际上，高等教育国际化需要实现“去中心化的统一”，注意保留高校的办学风格或优良特点。[16]以基础研究为例，很多大学坚守自己在专业科研、基础教学领域的优势，并不一味地追求研究性和综合性。如诺森比亚大学提出，要在2020年建成职业与专业教学领域的世界性大学。卡迪夫大学突出在生命科学等基础领域的研究优势，并主动删减一些不符合学科特点且层次较低的国际课程。

英国高等教育国际化在博洛尼亚进程中取得的成果与经验，对我国的教育国际合作与创新开放也深具借鉴意义。首先，高等教育国际化在定位上要高屋建瓴，不仅是简单地认为国际化就是增加留学生数量或者参与国际活动，更重要的是要为我国高等教育改革与发展，为提高教育体系的国际竞争力和话语权引入教育理念、教育内容和教学方法，引发高校改革发展的“连锁反应”。其次，高等教育国际化在内涵上是“和而不同”而非“一味趋同”。[17]英国的经验表明，高等教育国际化不等于大学文化的同质化。大学既要放眼世界，对标和学习世界一流的办学理念、课程教学和科研体系，也要立足于本土明确定位，形成符合国情实际的办学特色，如此才不至于在国际化的浪潮中迷失方向。再次，人才培养需要重视跨文化理解的目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出要“培养大批具有国际视野、通晓国际规则，能够参与国际事务和国际竞争的国际化人才”。我国的高等教育国际化需要以建立“相互理解模式”为核心，着重培养学生多元文化沟通、交流和理解能力，并将此渗透到教育教学的全过程，营造多元化的文化生态。