《民法典》背景下中国足协法人治理结构改革的反思与重构

郑志强，刘 兵，冯晓丽

(1.上海体育学院经济管理学院，上海 200438；2.山西师范大学体育学院，山西 太原 030000；3.上海大学体育学院，上海 200438)

《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)承接《民法通则》功能主义法人分类思路，最终将法人主要分为营利法人与非营利法人，据此二元分类的法人创设，呈现出鲜明的“法典编纂本土化意旨”[1]。 《民法典》对整合我国非营利法人的各种规范、改善非营利法人治理结构等均提出了新要求，对现行法中的非营利法人制度作了重要革新[2]。 法人治理是指组织内部结构的权力关系与制衡机制[3]，最早出现于公司治理层面[4]，它是在企业规模不断扩大的过程中，股东与负责经营管理的经理人分离而形成的由董事会和经理层组成的一种公司结构。随着法人治理向非营利性组织/社会组织的延伸，在分析这些主体的治理时，就只能翻译成“法人治理”[5]。 在现代法人中，所有权与经营权的分离等造成了法人内部各利益主体的利益争夺，由此产生了各利益相关者之间的“委托代理”问题。 法人治理结构正是解决“治理主体之间利益关系”的问题。通过构建高效的法人治理结构，增强组织经营决策自主权，进而确立决策、执行和监督三者制衡的体制，以体现会员(代表)大会、理事会、监事会和秘书处的权力和责任。

法人治理结构是单项体育协会治理活力“制造”的源泉，也是单项体育协会治理现代化发展生命力之所在。 中国足协作为推行实体化改革最早的单项体育协会之一，在体育改革中先行先试，发挥“突破口”和“试验田”的作用。 随着单项体育协会法人治理改革的不断深入，中国足协法人治理的理论研究也逐渐丰富起来:以管理学视角为主的研究文献内容涉及中国足协法人治理结构现状[6]、法人治理结构问题[7]、法人治理结构模式[8]、法人治理结构与治理绩效评价关系[9]；以法学视角为切入的研究文献内容包括协会法人治理的目标、愿景等，法人治理的地位、资质等[10]，协会内部软法治理体系建设的价值、功能、思路等[11]，协会法治与善治的关系[12]，协会自治与法治的融合策略[13]，法人治理的法治化评估[14]，协会法人治理结构的法治化路径[15]，协会法人治理的监管机制与法律框架体系构建[16]。 基于上述背景，对中国足协法人治理结构改革的逻辑、困境进行全面梳理和整体认知，明确中国足协法人治理结构改革的逻辑内涵和时代处境，探索符合本土化情境的中国足协法人治理结构建设路径，为中国足协法人治理结构改革提供参考，并助推全国性单项体育协会实体化改革的顺利进行。

1 中国足协法人治理结构改革的内在逻辑

1.1 逻辑起点:管理逻辑向治理逻辑的转变

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[17]党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，改革不适应实践发展要求的体制机制，使各方面制度更加科学和完善，实现党、国家和社会各项事物制度化、规范化、程序化[18]。 当前，我国体育治理结构正在实现从管理思维向治理理念转变。 在此转变过程中，体育治理主体由一元主体向多元主体治理转变，治理方式从人治管理方式向法治治理方式转变[19]。 以“强”政府为主要特征的“塔形”体育治理结构由于社会力量的缺失，存在着治理主体结构性分离的问题。 解决上述问题，必须在全面深化改革的背景下，通过由“管理”到“治理”的探索，推进我国体育治理结构改革，重新调整与建构各治理主体间的关系[20]。

建立和完善中国足协法人治理结构，是国家管理逻辑向国家治理逻辑转变这一历史进程在体育治理中的具体体现。 中国足协法人治理结构逻辑起点的确立需要从宏观和微观两个层面来准确把握。 从宏观层面上分析，国家和社会的“良性互动”关系为研究中国足协治理结构脉络提供了思路。 国家的放权，政府职能转移为足协赋权，体现了足协治理结构功能的分殊程度，也验证了国家体育治理现代化的水平。 其实，政府和足协的关系调整，并非单一的、割裂式的发展形态，而是相互形塑的过程，是一个让政府变得更加合理、让协会变得更加有效率的过程，从而理顺政府与足协复合治理的内在结构性关系。从微观层面分析，体育治理与体育管理模式的主要差异在于多元主体的引入，而且引入并非是单纯的参与，而是更为充分的真实角色扮演。 对于足协治理结构改革而言，需要改变以往科层制的纵向管理制度，减少“行政化”管理制度壁垒，规范协会内部各权力主体的权力边界，形成决策、执行、监督共同参与的制度安排。

1.2 逻辑依据:《民法典》中体育协会法人治理的法理逻辑

党的十九届四中全会提出，依法治国是完善和提高国家治理能力和治理体系现代化的本质要求和制度保障。 进一步推进依法治国、建设法治中国，在治理轨道上坚持和完善中国特色社会主义制度，提高依法治国、依法执政能力[21]。 2020 年5 月28 日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《民法典》的特色和亮点之一就是对我国的法人制度进行了最新的诠释。 《民法典》总则编第57 条对“法人”概念的界定是，“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”[22]18。 《民法典》第58 条规定，“法人应当依法成立”[22]18。 法人成立的具体条件和程序，依照法律、行政法规的规定。 《民法典》第59 条规定，法人的民事权利能力始于成立，终于消灭。 民法在塑造法人主体地位时，对法人权利能力给予一般规范[22]19。

《民法典》将法人分为营利法人、非营利法人、特别法人等，不同的法人其设立初衷不同，所享受的民事法律权利、承担的义务也有所不同[22]18。 《民法典》第87 条对非营利法人作出详细规定，“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。 非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”[22]25，可见《民法典》对法人的分类是以营利与非营利法人之分为主要变现形式的功能性分类，与以社团法人与财团法人之分为主要表现形式的结构性分类是相互兼容的符合体系[22]25。 法人依据法定的条件和程序取得法人资格，不同法人在法律人格上一律平等，但是不同法人权利能力却因章程规定的创设目的或其他条款的限定而千差万别。

体育协会作为体育社团组织的一种类型，具有典型的“非营利性”“互益性”“经济性”等特征。 其中，“互益性”与“经济性”是体育协会法人区别于其他体育社会组织法人的重要特征。 《民法典》第91条规定，设立社会团体法人应当依法制定法人章程。法人章程要依法设立会员代表大会、理事会、监事会等权力机构。 其中理事长或者会长等负责人按照法人章程的规定担任法定代表人[22]26。 由此可知，《民法典》总则编已对法人及治理行为作出规范综合考虑和体系化的解释[22]26。 对法人的概念、类型、权利能力，对法人按章程自治、法人治理结构体系构建等都作出正式的法律规定。

作为非营利社团法人，会员是体育协会法人治理的基础。 由会员组成的会员代表大会是其最高权力机构，依照法定权力可以变更社团章程，以适应外部环境的变化和挑战，从而实现社团法人的自治。优化协会章程、会议议事规则、纪律准则、道德准则等，为协会法人自治奠定软法优势[11]，从善治视角提升协会法人治理结构的“合法性”与“透明度”，从完善协会内部救济和外部监督机制等方面提升法人治理结构的有效性。

1.3 逻辑支撑:委托代理与利益相关者共同治理的理论逻辑

根据《中国足球改革发展总体方案》(以下简称《总体方案》)精神，当前中国足协法人治理结构改革的重点是政社关系调整和广泛吸纳社会力量参与。 因此，要从政府职能转移和吸纳社会力量参与两个视角对中国足协法人治理结构进行理论阐释。以政府职能转移为视角，政府与足协建立实体化的委托代理关系，避免科层制行政管理模式的“回流”。 提升中国足协的法人自主权，要求从“委托代理”的视角重新审视体育行政部门与足协的关系，将不清晰的委托代理关系真正实体化。 从社会参与视角来看，帕特南认为社团所具有的信任、规范和网络等特征“能够推动协调和调动各利益主体力量，达成集体行动，提高治理效率”[23]。 因此，需要通过吸纳社会各界力量积极参与，促进中国足协内部规范化治理。 从“利益相关者共同治理理论”的研究视角出发，对体育政府部门、足协管理层、内部成员、俱乐部、球迷、赞助商、社会公众等在足协治理中的角色定位，尊重各利益相关主体的利益差异，均衡各方利益诉求，有效协调利益博弈和冲突，保证协会治理的民主和透明。

2 中国足协法人治理结构改革的问题反思

2.1 制度改革缺乏创新举措，治理结构碎片化

经访谈发现，中国足协法人治理改革正经历着新旧体制的“生理排斥期”，在新旧交融下的管理体制与运行机制的夹缝中，过去足协内部条块分割、碎片化治理结构被打破，新的治理机制不健全，旧的制度仍然发挥着较大作用。 协会内部的各项权力没有得到完好的衔接，各项工作机制难以形成合力。 在完成脱钩后，两者之间关系出现结构性裂化，如果得不到有效的制度供给，足协内部治理会出现逻辑行政化、效果内卷化、行为短期化和体系碎片化等问题，各项制度之间出现了相互重叠、交叉、越位、缺位，甚至相互“打架”等现象。

2.2 权力中心主义根深蒂固，多元协同参与边缘化

受以往“中心+协会”事业单位科层级治理模式影响，足协治理结构呈现出足管中心“中心化”，协会权力结构主体“边缘化”特征。 在“中心-边缘”结构中，政府凭借其权力和资源在整个治理结构中处于中心位置，而其他主体则处于治理结构的“边缘”，市场主体和社会主体很少有机会参与到足协治理过程中。 在推行法人治理结构改革的实践中，足协通过“行政吸纳”或“政治动员”的方式，将部分社会足球精英或俱乐部代表吸纳到其治理结构中，以期实现社会协同或公民参与。 在这一转型过程中，足协内部的重大决策、人事任免和财务管理仍掌握在政府手中，其他权力主体很少有询问质疑的权力。因而这种参与终究不过是政府管理协会的手段，是政府试图通过规训、动员的方式克服治理体制缺陷，实现对足协管控“惯习”的延续，而并非像《总体方案》所指示的一样，形成一种政府主导、协会自治、社会力量参与的多元共治结构模式。

2.3 治理结构利益关系复杂，利益结构关系刚化和固化

足球行业治理利益主体较为多元化(政府、俱乐部、球迷、赞助商等)，利益关系错综复杂，利益结构较为紧张。 市场作为一只“看不见的手”，在自由竞争态势下与“集权”为特征的足协中心化治理结构权威有着天然的博弈。 在资本和权力的相互对抗和博弈状态下，足协追求的是在足球行业治理中的主导优势和话语权，但作为市场主体的职业俱乐部，所追求的是利用资本和技术优势，在足球市场上获得最大利润。 在双方不对称的利益关系结构中，前者追求的是治理的霸权和主导地位；后者追求的是管理技术和行业技术优势的垄断利润。 在现实治理情境中，市场有市场的权利、协会有协会的治理机制，标准化与专业化的治理技术遭遇非正式的社会过程，极易导致协会技术治理的异化现象[24]。 技术治理所设定的理性化程序并不符合复杂多变的市场环境，面对多元化的利益主体需求与单一的利益分配机制之间的矛盾，足协治理结构中的利益博弈治理目标模糊、多元利益主体之间形成多情境、多阶段的利益博弈。

2.4 激励机制偏弱，依靠“精英治理”效能低下

作为非营利性体育社团，中国足协对内部成员的激励不能像企业一样靠强物质激励来驱动员工的积极性，协会内部“选择性激励机制”缺乏，造成协会治理的“集体行动困境”。 经调查发现，部分负责人因属于兼职或借调身份，不能在协会获取报酬。多数外地进京协会部门负责人，也无法解决户口和子女上学问题。 另外，中国足协管理层主要由行业精英担任，行业精英凭借自身影响力、社会威望和人脉关系，一定程度上有助于协会社会资本积累和宣示效应。 但过度依赖精英治理，不利于协会可持续发展。 因为，精英所拥有的资源、关系和社会资本不具有可转移性，一旦出现有主席、副主席辞职或退休的情况，协会所拥有的资源和社会资本随之消失，协会其他成员很难复制和传承。

2.5 外部环境的适应性较差，“社会合法性”有待提升

组织与其所处的环境关系是揭示其组织制度转型、组织结构变迁的关键所在。 目前，我国足球社会环境功利主义盛行，社会价值迷失，足球精神文化缺失。 不懂足球的人对中国足球冷嘲热讽，真正爱足球的人在职业中找不到存在感，看不到足球的希望何在。 经访谈发现，足协内部工作氛围较为压抑，一碰到困难、失利的情况，协会的治理思路、方式就回到过去，折腾一通。 协会在各种批评和指责中因循守旧、裹足不前。 社会组织“合法性”强调组织维护行业“共同的利益”，并能够创造出具有社会共识的价值和惯例，与社会产生“良性的互动”[25]。 “合法性”的获得可以帮助社会组织产生强烈的“认同感”，从而为组织获得生存与发展的资源和经费。 反之，合法性缺失，认同度不高，社会信任缺失，社会公众对组织满意度不高，组织外部形象和资源吸纳能力就会下降[26]。 长期以来，中国足协的内部考核主要以国家队重大赛事成绩为量化指标，上行面对政府，下行面对少数运动员，方向指向比赛，目标瞄准运动成绩[27]。 遗憾的是，中国足球由于在重大赛事上屡战屡败，每次国家队在世界比赛失利后，社会各界把足球行业的所有矛盾指向中国足协，指责其管理不当、指挥决策失误导致比赛失利。 曾几何时，足球行业“假球、赌球、黑哨”等现象频发，社会各界对足协的批评一浪高过一浪，社会公众对足球长期持负面态度，协会“破窗效应”愈演愈烈[28]，导致足协形象和声誉毁誉参半。 社会形象较差、公信力不足，社会合法性缺失。

3 中国足协法人治理结构改革的重构

3.1 维度一:足协治理结构转型中的技术治理

足协治理结构改革实质上是要经历由“行政支配”到“技术治理”的转型。 中国足协治理体系结构、治理行为模式势必与市场机制发生紧密的联系。在面向市场的进程中，足协的行业规范职能、行业服务职能和行业协调职能需要进一步增强。 这要求中国足协以“科学”的标准化要求治理主体行为，以及相应的制度安排以法治化、规范化、技术化为标准，追求治理结构过程的精准性，推动足协内部治理结构转型，优化权力和资本结构，形成利益共同体和利益联盟，各利益主体的诉求得到满足，提升参与协会治理的积极性[29]。

3.1.1 吸纳社会多元主体共治，促进足协治理结构的集体行动 政府主导的协会治理结构内部权力配置和决策机制是不平衡的，没有给予其他利益相关主体应有的决策参与权力，这种精英治理的决策主导模式代替了协会与市场、社会公众之间的互动。新技术治理主张组织决策和技术政策决策的权力应该更加民主化。 关注不同利益主体的性质和结构性特征，实现由单一政府主导结构向政府-市场-社会结构模式转变。 吸纳社会多元主体参与，目的是打破互不相融的“碎片化”状态，增强协会治理的开放性和包容性。 中国足协要增加内部非会员单位数量比例，如鼓励职业俱乐部、球迷代表、基层足球、草根足球等自由入会，并增加这些社会足球力量相应的话语权，为社会力量参与足球治理提供制度化平台与渠道，从而实现政府力量与社会力量在足协治理结构中的良性互动。

3.1.2 紧密结合市场，优化利益主体的博弈结构和关系 职业足球市场经济“私益”特征比较明显，充斥着不同利益主体间的权力与利益的博弈。 明确协会与市场权力结构边界，避免过度使用行政手段来干预市场，压制市场力量(职业俱乐部)的治理空间。 足协要不断优化自身与市场主体的利益关系，通过技术性治理打破既有的“条”“块”结构，增加内部治理结构的开放性，为市场力量提供参与协会治理的空间，鼓励俱乐部自由入会，并赋予其参加足协治理活动的话语权和决策权。 面对复杂多变的市场环境，发挥中国足协作为足球市场治理的行业自律、行业监管、行业服务、行业协调等功能。 足协要从行业监管立法、技术规范、联盟缔造、反倾销机制等方面入手，促进足球产业的升级和技术突破。 通过项目制技术治理，参与各方在利益博弈过程中不断调整其利益行为，进而形成新的行为规范和博弈规则等，构建更为开放、包容、高效的法人治理结构。

3.1.3 借鉴国际经验，强化足协治理结构监管机制的法治化 在民主现代化思潮下，建立在分权制衡结构上的法人治理模式，迎合了民主政治、社会契约、多元利益主体行为的同时，也埋下了结构离散态势的隐患。 当面对外部环境、资源吸纳、市场竞争等复杂化和不确定情境时，就会出现如拉斯韦尔所言的“精英与民主对立”悖论[30]。 因此，对于体育组织到底是否完全独立于外界干预、内部执行独立自治的治理结构，存在较大争议。 事实表明，完全脱离于硬法审查机制下体育组织的“软法自治”是无源之水、无本之木。

外部司法监督有着体育组织内部软法治理不可比拟的优势。 国际足联法人治理结构改革就是一个典型案例。 作为全球最高级别的足球管理机构，国际足联一直对外宣称“依法独立自治”，不受任何国家政府和司法结构的干预，但2015 年国际足联“反腐案”的爆发恰恰验证了其“软法治理”的疲软无力。 “软法”缺乏相应的司法救济与法律约束，容易造成“集体掠夺”对组织治理透明度和可信度的侵害，为此，体育组织自治规范不能排除监督的完全“豁免”。 2015 年“反腐案”爆发后，受外部环境压力所迫，国际足联先后成立申诉委员会、纪律委员会和道德委员会3 个司法机构，且遵守西方司法独立精神。 3 个委员会机构性质相互独立于国际足联，且对国际足联内部任何成员和成员活动行为进行监督和惩罚。 这3 个司法机构可以对国际足联会员协会成员、理事会任何官员予以惩罚，甚至弹劾主席。“每个人都有着相同的操守规范，没有任何人可以高于司法机构之上。”[31]

中国足协内部治理结构改革也应明确内部司法机构的独立性质，充分赋予道德委员会、纪律委员会、仲裁委员会高度的司法自治权力，协会主席、副主席、秘书处不得干涉这3 个委员会的工作，道德委员会、纪律委员会、仲裁委员会利用章程、规则所赋予的权力，有权对足协内部信息、资源进行审查，并对足协官员行为进行监督。 此外，将国家足球协会纳入司法审查在国外早有先例，欧洲的一些足球发达国家(英国、德国)的国家足球协会也早已将章程、议事规则、会员成员行为纳入法院司法审查范围。 如英国足协在章程中明确规定协会自治要主动接受外部司法的审查，以此规范成员的日常活动行为。 德国《联邦行政法》第47 条规定，德国足协内部章程、治理结构、治理活动、成员治理的行为活动都要受到行政法院的审查[32]。 同样，我国也应积极探索体育行业协会治理结构规范的司法审查，在确保中国足协内部程序自治优先的情况下，给予国家司法介入的必要空间，实现中国足协治理结构内部自律和外部司法审查两个层面的协同监管。

3.2 维度二:利用技术性治理，提高治理效能

3.2.1 技术赋能，推动足协内部治理结构的智能化转型 党的十九届四中全会提出了“把制度优势更好转化为国家治理效能”的命题，这显示出效能是社会主义治理的题中之义。 技术赋能作为信息时代最有力的贡献，为社会各个领域带来前所未有的动力。足协法人治理结构建设要积极推进内部信息化改革，采用互联网、云计算、大数据等信息技术，将技术运用内化为协会治理效能提升的核心要素。 技术赋能推动协会治理结构智能化，突破足协内部治理结构“碎片化”的割裂状态，克服传统科层化政府治理条块状的缺陷。 利用大数据管理平台对各会员协会和各俱乐部进行统一管理和监督，通过移动互联网信息技术，“线下”人工管理和“线上”自助式管理相结合，推动技术发展与足协治理共生与进步的双向互动。

3.2.2 技术治理和社会力量相互构建，提升协会治理结构的透明度 公众参与是实现足协集体行动的必要条件，但仅有公众参与程序是不够的，更重要的是调整社会公众参与角度对协会治理结构影响的关键节点。 足协决策目标需要在获得公众意见信息的基础上，由决策机构发起公众参与活动，保障社会力量参与足协治理活动的高质量实施，保障公众意见能够纳入足协政策决策议程。 应对不同利益主体的多元化利益诉求，并对各种利益冲突和博弈作出精细分析，真正达到决策科学、对策精准的目的。 社会公众利用自媒体、网络、手机App 自下而上进行网络监督，要求实现各种利益诉求，呼吁协会治理变革。面对社会公众的提问和质疑，足协也及时进行信息反馈，充分利用媒体传递社会公众关注的信息，增加协会与社会的信息互动，充分传递或不隐瞒真实技术信息，提升协会治理结构的公开性和透明度。

3.2.3 利用信息技术，完善中国足协的媒介生态环境 媒介环境作为一个高级系统，与其下级构造组织之间的规范和约束关系能够产生大量的“社会性事实”，对组织内部治理产生较大影响[33]。 吉登斯认为批判社会学者在“社会结构与自主行动者”问题上的分裂，正是造成当前中国行业协会商会治理研究中缺乏整合和积累、微观和宏观研究分裂等问题的深层原因[34]。 从这个角度分析，虽然中国足协内部治理结构在一定程度上是“改革者”或“领导者”的自主行动，但其内部治理是国家宏观政策、政府行政法规、企业集体行动、社会媒介公众舆论和组织治理策略共同作用的结果。

中国足协内部治理结构的调整是其主动适应外部环境的表现。 中国足协应将环境因素融合到自身结构中，去自主适应和选择社会环境，在一定的社会规范、价值、信念和定义体系中，构建被认为是合适的、恰当的“合法性”行动结构，将足协的治理活动扩散到社会公众的“认知合法性”中。 利用媒介(书报、杂志、电视、网络)这一重要载体，形成正面积极的媒介舆论机制，通过媒介传播塑造足协行动的“社会性事实”[35]，引导社会公众接受和认可足协法人治理的“合法性”，提升足协的社会形象和美誉。

4 结语

在国家体育治理体系和治理能力现代化以及法治化背景下，以中国足球协会为首的全国性单项体育协会改革担负着体育改革的堡垒作用，是政府职能转变、实现体育管理体制“政社分离”的重要途径。 目前，中国足球协会已按照《总体方案》规定的“政社分开、权责分明、依法自治”12 字方针，积极探索构建协会自身的法人治理结构，但受传统“行政化”思维、制度依赖、协会内部治理机制残缺、外部环境压力所限制，中国足协内部法人治理结构改革尚存在诸多现实问题，未来的中国足协法人治理结构改革需要坚决贯彻《总体方案》精神要求，积极探索接轨国际足球治理规律的、符合中国足球发展国情的本土化法人治理结构。 通过实践的检验形成行之有效、可借鉴、可推广的全国性单项运动协会法人治理模式；并通过经验交流会或组织实地考察、分发推介资料等方式，及时向其他协会推广，以期整体性提升我国单项体育协会实体化的治理水平。