农村环境政策“空转”及其矫正——基于模糊—冲突的分析框架

何瓦特，唐家斌

[云南大学，昆明 650091]

一、问题的提出

2006年国务院提出重视农村环保工作，中央及各部委陆续召开农村生态环境治理专题会议，出台相应政策法规，我国农村生态环境治理由此受到越来越多的关注。但在实际的农村生态环境治理中，新时期的创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念没有得到较好的贯彻落实。随着经济的发展，农村环境不断遭到破坏，农民生活污染、生产污染以及工业“三废”污染等加剧了农村环境恶化的进程。(1)郭海娟：《浅析〈新环境保护法〉中对农村环境的保护》，《黑龙江粮食》2016年第3期。经过长时期的治理过程，农村生态环境治理仍然难以达到改善农村生态宜居，建设美丽乡村的目标。由政策落实不到位产生的“政策空转”现象日渐受到关注与讨论，丁煌总结政策执行阻滞的表现之一为政策执行表面化(2)丁煌：《我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析》，《政治学研究》2002年第1期。，陈振明则把这种政策执行走样形象概述为“软拖硬抗拒不执行”的象征性执行。(3)陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》(第二版)，北京：中国人民大学出版社，2003年，第276-277页。无论是表面化执行还是象征性执行都接近于政策“空转”，我们可以解释这种“政策空转”现象就是政策执行的走样、失真与形式化。针对这一现象，习近平总书记指出着力解决政策实施“最先一公里”的同时也要突破“中梗阻”，打通“最后一公里”。(4)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2019年，第127页。显然，应对“政策空转”，落实改革“最后一公里”已对当下的治理体系与治理现代化提出了新的要求。肖永添提出农村环境“政策空转”主要表现在地方政府没有积极地进行农村生态环境的治理(5)肖永添：《社会资本影响农村生态环境治理的机制与对策分析》，《理论探讨》2018年第1期。，各级政府尤其是地方政府把生态环境治理的重点都放在了城镇(6)荀志欣：《整体性治理视角下农村生态环境治理对策探析》，《农业经济》2017年第5期。，对农村环境治理的重视程度不足(7)萧子扬,刘清斌,桑萌：《社会工作参与乡村振兴:何以可能和何以可为?》，《农林经济管理学报》2019年第2期。，受经济发展目标的影响，经济优先论者搁置或替代了环境议题，强调生态文明建设是一个长久过程不可能一蹴而就，使得环境部门空转应付。(8)蔺雪春：《地方政府官员生态文明话语分析》，《兰州学刊》2015年第9期。为了应对“政策空转”中执行动力不足的问题，地方政府加强干部考核制等政治性激励，但采取的环境政策激励机制没能充分调动政策执行的积极性，反而对环境政策执行产生了消极作用(9)任丙强：《地方政府环境政策执行的激励机制研究:基于中央与地方关系的视角》，《中国行政管理》2018年第6期。，在地方政府政策监管不力之下，政策执行偏差行为大量存在(10)叶娟丽、韩瑞波、王亚茹：《我国环境治理政策的研究路径与演变规律分析——基于CNKI论文的文献计量分析》，《吉首大学学报(社会科学版)》2018年第5期。，为了应对压力型体制下环境治理目标，地方政府采取更多应付的策略悬空了环境政策。从以上学者的论述中，地方政府执行动力弱被指向了环境政策空转主要因素，针对提高执行动力的措施产生成效也不高。与此同时，还有众多学者提出政策执行有动力但是没有能力支撑，政策执行仍有极大可能出现“空转”。针对农村生态环境政策执行过程中“政策空转”问题，不仅需要考虑地方政府执行动力不足的影响因素，还要考虑区域间差异(11)曾云敏、赵细康：《环境保护政策执行中的分权和公众参与:以广东农村垃圾治理为例》，《广东社会科学》2018年第3期。、环境整体性与治理权力分割之间的矛盾(12)任丙强：《生态文明建设视角下的环境治理:问题、挑战与对策》，《政治学研究》2013年第5期。等因素对政策执行能力的考验，环境政策本身具有跨域性与复杂性的特征，环境政策执行能力与环境问题本身的物理属性(13)黄晗：《地方政府与中国环境政策执行困境分析》，《北京行政学院学报》2013年第4期。、政策主体和政策客体之间的利益分配(14)贾杨：《公共政策执行的效果分析及其困境化解——以环境政策为例》，《长白学刊》2015年第2期。等执行过程中多种影响因素造成的政策执行过程的协调困难。由此，从公共政策执行的角度综合分析造成“政策空转”的影响因素，梳理农村环境政策执行主体执行动力弱及执行过程协调困境，解释农村生态环境政策空转背后的影响因素，对提出针对农村环境政策有效执行对策具有重要意义。

二、农村环境政策执行中“政策空转”分析

近些年中央及地方环境治理相关部门密集出台相关的政策文件，已经建立起农村生态环境治理设计全方位的政策推进体系，从制度保障上确保农村生态环境有效治理，到十九大习近平总书记明确提出“绿水青山”生态文明建设，我国生态环境治理上升到国家战略层面，与自下而上的地方环境治理创新相结合，推进农村生态环境治理的治理。自2013年以来，我国每年中央一号文件，都明确提出农村发展要兼顾经济发展，同时要保护农村生态环境。从政策文件内容可以看出每年中央都在强调农村生态环境治理重要性，但是中央政策在地方的实际执行中情况不容乐观。地方的自主性发挥没有围绕生态环境治理的实践主线，没有真正落实既要金山银山，又要绿水青山的发展理念。在具体的政策执行中，生态未优先，环境治理自身的公共性与农村经济发展的迫切性产生了最根本的一对冲突，衍生或是加剧地方政府在农村环境政策执行中的复杂性与无力感。在权衡经济发展与生态保护利弊下，地方政府不同程度采取了象征性执行等多种表现形式的政策执行方式应付农村生态治理困境，在具体农村环境治理中，政策“空转”表现为文件性空转、文字性空转、不作为空转、无效率空转(15)王礼鹏、陈琳、周素丽：《“局部空转”：表现、根源与治理》，《国家治理》2020年第2期。。

(一)文件性空转：农村环境政策性与制度性空转

文件性空转是指中央、部门制定的政策文件在执行中没有落到实处，未产生预期的效果，政策文件的指导精神和价值停留在文件、会议等形式上。2019年11月，人民智库对全国范围内1103名党政干部、近百位专家学者以及各领域人士展开深入访谈，对问及是否存在制度、政策、改革上的“空转”现象时，56.4%受访干部认为“空转”现象存在，且非常严重；20.5%受访干部认为，“空转”现象一定程度上存在。(16)王礼鹏、陈琳、周素丽：《“局部空转”：表现、根源与治理》，《国家治理》2020年第2期。当“空转”现象的存在成为普遍现象，地方政府的治理实践就不能取得成效。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》指出“到2020年，中西部有较好基础、基本具备条件的地区实现卫生厕所普及率达到85%左右”。根据政策目标，各地出台相应的厕所革命的政策方案推进卫生厕所的兴建，但仅为了应付考核和检查，一些不符合卫生标准的厕所列为卫生厕所，改善农村人居环境的政策精神难以得到落实。文件只有得到执行和实施，文件的作用才能得到发挥，制度性经济学上提及的制度包括制度制定机制与制度实施机制，农村较多的制度性“空转”往往发生在一些基层弱治理的公共事务上。以农业为主的农村社会，化肥和农药的过量使用、废菜叶的堆积等因其隐蔽性、危害发生的滞后性和与经济发展要求的矛盾性，较难得到基层治理的关注，相应的治理实践停留在学习、宣传、会议、汇报上。2018年，贵阳市开展农用地土壤污染详査、农用地质量地球化学背景调查，全市16块被列为疑似污染地块。(17)胡鹤飞：《生态环境保护 土壤污染防治》，载刘本立主编：《贵阳年鉴》，《贵阳年鉴》编辑部,2019年，第87页。同年云南农业研究的多位学者通过对云南省个旧市50个农产品产地561份耕层土壤样品进行检测，评价了该区土壤污染程度和生态风险，提出整体表现为重度生态风险。(18)曾民、郭蓉、杨树明、张敦宇、王玲仙、殷富有、陈越、程在全、陈玲：《云南省个旧市农产品产地土壤重金属污染与生态风险评价》，《土壤与作物》2019年第1期。还有全国各省出现的“癌症村”，数量不断增加，危害不断扩大，类似弱治理的公共事务都表明了农村环境政策执行中出现了“空转”。

(二)文字性空转：农村环境政策材料性空转

文字性空转是指农村环境政策执行只停留在文字材料、表格等表面功夫上，为了应付考核和上级检查，将治理的中心放在了材料的包装和表格的填写上。赵树凯在《乡镇治理与政府制度化》一书中提及基层的许多工作是无法测量的，上级检查热衷于检查评比，为了获得上级对业绩的肯定，工作汇报性质发生重要改变，基层工作变得敷衍塞责，弄虚作假。农村环境一经巡查巡视后，基层干部不是及时开展整治工作，而是忙于写整改报告，向上一级表明整改的决心。在基层进行调研，较多基层干部反映“疲于应付乡镇会议和县级各种整改等会议，无论事情大小，总要发个通知，来个意见，事后还要补上汇报等各种文字性材料。” 2018 年8月28日，云南省政协召开民主监督协商会，围绕“推进农村生活垃圾和污水处理存在的问题与建议”深入协商建言，指出云南省农村“两污”治理还存在规划缺失、治理水平低和“重建轻管”等问题。面如诸如此类的问题，基层掀起了一波自查风波，面对上一级的考核检验，事关水污染治理要求完备水污染防治推进的会议纪要、自查报告、整改问题清单、整改报告、水污染防治开展情况报告、领导巡视报告等一系列的文字性材料，这些材料作为考核的依据，规范农村水污染治理同时却加剧了基层工作的压力，加深基层失望的程度，为了达到上级考察要求，基层不同程度采取了应付的“策略”。诸如此类在文字材料和表格上下的功夫并不能真正促进农村环境的改善，相反却不断地打击了基层治理工作人员的积极性，在文山会海和不断的整改督促下，环境治理本末倒置，环境治理效果不显著。

(三)不作为空转：农村环境政策执行主体治理意愿低

中央政策表明地方的生态环境保护部门、农业农村部、水利部门等都是涉及农村生态环境治理的重要主体，需要积极发挥治理能动性。地方政府也形成了以党委书记、各省市区长为第一负责人，相关生态资源部门、农业农村部门等相结合的政策执行权力系统。从农村生态环境政策执行的内容来看，农村生态环境治理内容复杂，相关主体积极发挥能动性，是有效落实政策要求的必要条件。从农村生态环境政策执行的特征来看，农村生态环境治理是一个“项目制”的运转逻辑，是一个依靠项目不断整改落实再整改的过程，较好地诠释了行政发包制的运转逻辑，作为代理方，地方政府集中部门力量提供政策资源支撑才能保障政策的治理可持续。但实际上农村生态环境政策执行以基层政府的“自利”为目标,表现为敷衍、曲解、断章取义或者附加条件等(19)汪小红、朱力：《转型期征地问题的三重逻辑》，《华南农业大学学报(社会科学版)》2018年第1期。。地方政府往往把自身的经济发展放在首位，将中央政府所提倡的环境公共利益放在次要位置(20)盛明科、李代明：《生态政绩考评失灵与环保督察——规制地方政府间“共谋”关系的制度改革逻辑》，《吉首大学学报(社会科学版)》2018年第4期。。基层政府精雕细刻，打造“盆景”工程，敷衍应付上级检查工作。按照政策文件要求，地方政府鼓励农村地区兴建水冲式厕所，相关的农业农村管理部门不关注实行水冲式厕所的改造目标，只关注完成基础设施建设的考核目标，造成越来越多投入资金兴建的厕所成为储物间、杂物间。在常规的治理模式下，地方官员长期习惯于环境政策的弱化现状而难以推动根本性的改变(21)任丙强：《地方政府环境政策执行的激励机制研究:基于中央与地方关系的视角》，《中国行政管理》2018年第6期。。在与基层生态环境部门工作人员访谈中得知，“农村生态环境多部门联合治理中，基本是哪个部门开展做就是哪个部门都得负责做完，像我们就是跟着去一转，也没哪样事。” (访谈记录: 生态环境局X县分局监察大队科职员ZH, 2019-12-13) 面对农村生态环境政策落实中敷衍，断章取义等做法，多部门联合治理没有成为相互协调、相互监督的制约机制，反而成为各部门推卸责任、掩饰政策执行不到位的保护伞，作为环境保护的职能部门，执行能力脆弱，采用了不同的方式敷衍、曲解环境政策目标。

(四)无效率空转：农村环境政策执行主体各行其是

环境政策执行就是多方利益趋向于公共利益，多元利益不断相互调和的过程。地方政府在落实中央政策时，生态问题的全局性、复杂性、长期性决定了地方政府生态职能必须具有高度的协调性和整合性，然而，这恰好是地方政府的“软肋”。(22)顾杰、张述怡：《我国地方政府的第五大职能——生态职能》，《中国行政管理》2015年第10期。农村生态环境治理政策主要由中央及各部委出台，政策要求治理相关部门之间打破部门壁垒，相互协调，避免政出多门，相互抵消。但某些地方政府在治理空间上长久以来囿于“行政区行政”思维，在治理主体上则形成各自为政、单打独斗的处事方式。(23)郭渐强、杨露：《跨域治理模式视角下地方政府环境政策执行困境与出路》，《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第4期。地方政府基于地方利益出台相应的农村生态环境治理规划或是方案，有关环境保护的内容依据部门的环境职能、优先性部门利益都不同程度地做了调整，面对同一环境治理问题，多头治理却治理不好。农村污水直排一直是困扰农村环境治理的问题，各地深受“垃圾水道”困扰，排水渠常年被建筑垃圾、生活垃圾挤占，“九龙治水”治理不好水，在离城区稍远的农村，部分不法村镇小作坊等隐藏在村庄中违规偷排污水，加上农村的污水收集网处理污水能力不足，生活生产污水直排河流，水污染日益严重。面对整体性的水污染治理困境，多部门各自采取的政策工具存在着效率低下、绩效不足和管理成本高等局限。(24)李伟伟：《中国环境政策的演变与政策工具分析》，《中国人口·资源与环境》2014年第12期。农业农村部门极力推进农村改厕等项目以达成农村发展的部门目标，未将厕所革命与水污染治理进行统筹考虑，通过行政命令的方式强力推行农村改厕，在拆除原有旱厕基础设施，建立新式水冲式厕所时，却不能突破污水治理中污水收集管网“最后一公里”瓶颈，导致改厕与污水治理衔接不够，化粪池出水口依旧直排；在水污染没有对生产或生活造成极大的经济损失的情况下，生态资源部门对污染企业监管松弛；同样的，水利部门主要从兴修水利等部门利益的角度出发，往往忽视水资源管理的部门环境职能，在水污染治理中能动性不足，部门之间协同治理的意愿低。

三、农村环境政策执行中的模糊—冲突分析

政府公共政策的执行是一个连续性与系统性的过程，是实现政策目标必不可少的环节，为了使政策更加科学有效的落实，学界总结了众多的政策执行分析模型，用于全面科学地分析政策执行过程。自20世纪70年代，普瑞斯曼、马兹曼尼安、萨巴蒂尔、马特兰德等众多学者建立了不同政策执行模型，一直在强调于1887年由伍德罗威尔逊提出的执行问题。(25)陈丽君、傅衍：《人才政策执行偏差现象及成因研究——以C地区产业集聚区创业创新政策执行为例》，《中国行政管理》2017年第12期。其中，马特兰德致力于穷尽政策执行的影响因素，提出政策执行的模糊—冲突分析框架，把政策执行看作一个受多种影响因素的调整过程。其核心观点在于不仅需要罗列出影响政策执行的变量，还需要找出那些促使变量成为影响因素的原因。(26)Richard E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation ，Journal of Public Administration Researth and Theory, 1995 (5): pp.153.通过对不同原因的组合分析，马特兰德提出政策执行表现为象征性执行、行政性执行、政治性执行和试验性执行，其中象征性执行原因主要在于较高的政策模糊性与较高的政策冲突性，地方政府掌握着可用的资源，在执行动力和协调能力上影响着政策的执行。(27)Richard E.Matland，Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation.国内学者曾运用模糊—冲突分析框架对我国政策执行情况进行研究，其中冉冉运用模糊—冲突分析框架对我国环境政策与执行的距离进行了深入的研究，综合概括了中国环境政策中的冲突性、模糊性与“象征主义”，为进行环境政策执行研究工作提供了理论指导。从模糊—冲突理论分析农村环境政策执行困境，主要的原因有：

(一)政策高模糊性：地方政府拥有更大的政策文本阐释空间

1.农村环境政策执行目标的模糊性

农村环境政策目标的模糊性表现在农村环境法律文本上语言表述的模糊性。在我国现有法律规范体系中尚缺乏一部综合性的农村生态环境保护基本法，针对农业面源污染防治、农村垃圾处理、恶臭污染防治、土壤污染防治、环境损害赔偿和环境监测等农村环境污染治理的主要方面，导致我国环境治理中长期缺乏专门的法律或行政法规。(28)何水：《农村生态文明法治建设的困境与出路》，《中州学刊》2018年第8期。基本法律的保障不足，造成了农村环境执法中相关执法部门依据不足的困境。中国环境法律中较多的是非常宽泛和类似文学性的语言，经常使用“应该”、“鼓励”这样的模糊性的语言，而不是“必须”这样强制性的语言。(29)W.P.Alford and Y.Shen,“Limits of the Law in Addressing China’s Environmental Dilemma”, in Michael McElroy et al.(Eds.),Energizing China, Reconciling Environmental Protection and Economic Growth， Cambridge， MA：Harvard University Press，1998.在法律文本上语言表述的模糊性加剧农村环境政策的行政部门职权行使的不确定与无力感。农村环境治理中污染事件发生一般经历了很长的潜伏期，在这段时间内污染主体已经对农村环境造成了不同程度的污染，但是在没有引发较大的环境污染事件之前，污染主体抱有“环境守法成本高，违法成本低”的侥幸心理，继续实施破坏环境的污染行为，这也是引发土壤污染与“癌症村”爆发的原因，没有明确的法律依据和政策文本的规范，相关执法部门较难采取强制性的行政手段，只能“动之以情，晓之以理”进行农村环境保护的动员工作，容易导致上层设计与下层操作“两张皮”，产生上下讨价还价的空间，导致治理成效低。

2.农村环境政策执行责任分工的模糊性

在农村地区主要以“问题型治理”的治理方式推动环境治理，环境问题的产生与处理往往涉及不同的政府部门，冉冉在其《中国环境政治：政策与执行之间的距离》一书中提出一个环境领域通常由很多不同的政府部门和政府层级负责，彼此缺乏必要的部门间、区域间和府际间的分工合作，导致政策执行过程中的权责不清和互相推诿。(30)冉冉：《中国地方环境政治:政策与执行之间的距离》,北京:中央编译出版社,2015年，第254页。农村环境治理涵盖的内容多，与基层民众接触的特殊性加剧了环境政策执行的复杂性与艰巨性。在治理农村水污染等环境问题上，生态资源部门、水利部门、农业农村部等部门都是相关的治理主体，每一个部门都被分配了不同的环境职能，但是在具体处理环境污染问题上，由哪一个部门履行主要的环境职能，履行程度如何等论题在政策文本上没有明确的规定，各个部门的职能边界是不清晰的，职责是不明晰的，需要各个部门协同的治理实践就不能调动部门之间的积极性，不能形成合力。政策文本中关于执行责任分工的模糊性为政策在具体的情境中提供了可以调适的选择性，但是同时也在一定程度上为地方政府执行农村环境政策造成了责任不清与相互推诿的困扰，导致地方政府相关部门政策执行迫切性不足和相互协调意愿低。

(二)政策高冲突性：地方政府执行主体之间协调冲突

1.《执行机构间与机构内部的层级整合冲突

农村环境政策在涉及跨区域、跨部门治理的情境下，政策执行机构间与机构内部的层级整合会极大地影响政策目标的实现情况。执行机构内部缺乏整合，导致执行主体个体理性与公共理性冲突，执行主体象征性执行政策。中央层面上环境治理工作主要由生态资源部门进行统一协调与管理，地方层面上，各级生态环境部门是主要的环境政策执行者，仅靠生态环境部门解决环境治理系统的工程是远远不足的，地方生态环境部门内部关于治理环境问题的资源、人员、财政不能有效整合中央与地方政府力量影响了环境政策执行的效果。有学者提出生态资源部门存在政策规划、实施及相关机构协调方面的权力不足。(31)阳东辰：《公共性控制:政府环境责任的省察与实现路径》，《现代法学》2011年第2期。在委托代理关系下，地方政府作为上一级政府的代理人，负责执行上一级的目标，同时作为同级生态资源部门政策执行的委托人，要发布环境政策指令。从环境职能履行来看，环境保护的政府责任分散在多个部门，其中以环境保护为部门主要利益的生态资源部门相反却没有足够的资源与权力进行农村环境治理。涉及农村环境治理中的水利部门、农业农村等主要以农村经济发展为主要利益的部门，相应的环境职能履行与部门优先性利益存在冲突，多部门既要接受自上而下环境政策的指标考核和绩效管制，又要统筹兼顾生态资源部门维持地方政府经济发展与社会发展的目标。在干部考核的政治激励模式下，部门逐渐形成了应对政策考核的多种策略主义，迫于选择性的履行地方政府的政策目标以维持地方发展，这在很大程度上“光明正大”的默许了农村环境政策“空转”的行为选择。

2：《地方政府政策工具选择的冲突

农村生态环境治理政策的政策过程至少持续十年及以上，其中囊括各种影响因素，导致政策执行具有逐级减弱的趋势，影响环境政策治理目标的达成。中央政府和地方政府在生态治理中的信息不对称，地方政府享有信息优势，由此使得中央政府监督管理难度增加，从而加剧了地方政府的机会主义倾向。(32)朱喜群：《生态治理的多元协同:太湖流域个案》，《改革》2017年第2期。中央政府对地方政府约束“空转”的机制不足，地方政府的机会主义倾向更加明显，具体表现在地方政府在落实中央农村环境政策要求时，采取制定部门环境治理方案和协议等政策工具，其中的冲突凝结在政策目标所追求的公共利益与部门所追求的部门利益上，即政策目标所追求的公共利益明确生态优先，走绿色发展的道路，但部门追求的利益局限在部门的绩效考核及部门的发展。农村环境政策执行中执行主体能动性难以调动或是部门之间合作成效差，主要在于执行的政策目标与部门优先性利益难以统一，以环境保护为部门优先性利益和主要环境职能的生态资源部门在政策目标上与农村环境政策目标保持了一致，但是在不能充分调动相关部门治理能动性的情况下，生态资源部门作用难以发挥，一是没有足够的治理权威，二是没有足够的治理资源，往往在农村环境治理中遭遇协同治理体系运转低效、相关部门各行其是的困境，最终导致的仍然是执行过程与农村环境政策追求的公共利益目标的背离，造成了地方政府由于政策工具选择的冲突而导致的政策执行的不理想。

四、农村环境政策执行中局部“政策空转”的矫正

(一)“顶层设计”政策内容模糊性的削减：合理优化政策目标和实施方案

农村环境政策的“空转”发生在上层设计与下层操作的不相符合上，如何让中央的环境政策目标经过基层政府落实到农村还能最大限度地保持初衷就在于为看似不服帖的政策方案抹上农村的底色，这意味着农村要基于保持中央政策的目标的角度，找到政策落地生根的执行方式。模糊性是政策固有的属性，在“应该”、“鼓励”的话语体系下，要优化农村环境政策的目标与方案，使其具有较强的可操作性与现实性。赋予地方更多的自主权，允许基层围绕中央顶层设计进行差别化的探索。(33)王礼鹏、陈琳、周素丽：《“局部空转”：表现、根源与治理》，《国家治理》2020年第2期。避免农村的环境治理停留在文件和会议上，通过自主权的发挥，将文件的内容进行灵活解读并开展落实。农村环境政策的出台一直扮演着解决城市环境治理一道背后防线的角色，直到农村环境问题开始影响到人们的正常生活，对振兴乡村产生阻力，各项社会条件均已逐渐成熟的情境下，农村生态环境难以治理的问题才得以备受关注。农村环境治理滞后于农村环境问题，在新时期生态文明建设的政策呼吁下，农村环境治理的实施方案就要破除脱离农村实际的制度设计，改变以城市思维设计农村的制度，加快制定农村环境治理中的法律规定，合理优化农村环境治理的目标，明确农村环境治理的执行的框架，以此减少农村环境政策的模糊性与不适用性。

(二)“下层操作”责任分工模糊性的削减：健全农村环境政策执行的考核机制

农村生态环境政策的弱治理，凸显了农村环境政策本身存在的滞后性、碎片化等局限，说明政府科层制体系下正式制度在治理农村环境问题过程中的不足和空缺。长期以来公共政策分析把“政策空转”的视角放到地方政府这一利益主体未履行职责上，却忽视了合理的考核机制在其中重要的调和作用。农村环境治理最终需要基层政府工作人员、村干部等主体落到实处，就需要分类制定更加合理完善的考核机制，激励推进农村环境政策执行的实干家，给予更多支持和鼓励，约束懈怠者的懒散行为，对相关工作进行督促和监督。针对结果考核，做到精准化与严格化，在精准化上，农村环境政策执行的效果不仅体现在会议、报表等文字性材料上，更应该注重实效，服务于最广泛的村民，切实把村民的反馈作为考核内容；在严格化上，要注重考核机制的科学严谨，不仅具有技术上的考核，同时关注农村人文环境的改变，加大责任的问责力度，加强农村基层党组织的建设，发挥基层党组织的引领作用，落实农村两委一岗双责的考核。农村社会广泛存在非正式治理的现象，具有非强制性、联结性强、影响深远的特点，农村环境政策的落实具有不确定性和复杂性，在农村基层环境弱治理的场域下，非正式与非制度的治理技术已经渗透到乡土社会过程中，在正式制度的考核机制无法约束这种行为的情况下，就需要规避非正式与非制度治理技术阻碍乡村规范化发展的弊端，引导非正式与规范、标准的治理技术相结合，提供相关治理主体调适的空间，规避责任不清与相互推诿的风险，在实际的治理中，积极的发挥农村非正式治理的作用，尤其是乡贤的作用，弥补农村环境治理中正式治理的不足，以此调动农村环境治理的主体，更好地达到政策目标实现的长效化与常态化。

(三)层级性冲突的减弱：整合上下级执行主体资源

农村环境政策执行的整体性要求整合上下级执行主体的力量，减少农村环境政策执行主体的冲突，实现上下级政府之间的综合治理。地方政府生态环境部门是农村环境政策执行的职能部门，中央的生态资源部进行统一协调与宏观调控，地方的生态资源部门进行具体的政策执行，为了减少政策执行效力逐级递减，要加强中央与地方政策执行主体资源的整合。农村环境治理是一个长期持续的过程，基于农村环境政策具有很明显的“问题推动”的属性，在政策执行中，农村环境影响因素阶段性的改变对政策执行就产生着明显的影响，下一级执行的情况直接影响着上一级制定的政策目标的效果。农村环境政策来源于农村生态现实问题需要及辅助城市发展需要，主要作为一种弥补型的角色，针对问题治理而出现，问题的针对性解决兼具了阶段性与区域性，在实际的执行上，要借助中央政府或是上一级地方政府统一协调与宏观调控的作用，从上而下统筹协调，同时依赖基层政府或是村干部对政策针对性解读的能力水平，从下而上不断进行政策执行反馈，只有自上而下的调控与自下而上的反馈形成良好的整体性治理机制，农村环境治理的制度体系才能更加完善，环境治理才能实现革命性的转型，打破传统根深蒂固的环境治理观念，奠定农村社会秩序稳定的根基，形成农村环境治理的强治理局面。

(四)协同性冲突的减弱：整合多元执行主体力量

农村环境政策执行难关键在于政策执行环境是在经济发展与生态文明建设都需要极大进步的农村社会，对于我国构建完整的环境保护体制，制定系统的环境治理政策，协同多元主体力量具有重要的意义。在这样的社会背景下，农村社会的发展并不是经济与生态哪一个优先发展的问题，也不是两者怎么相互协调的问题，而是当下乡村社会自身发展需求得到不断自我实现，自治水平提升的问题。在这个过程中，更需要整合相关的治理主体力量。在政府简政放权实行机构改革的基础上，明晰相关职能部门的边界，整合生态环境部门、农业农村部门等部门的力量，加强政府各部门之间的合作。农村环境政策在地方的执行涉及地方的生态环境、农业、发展等部门，减少执行部门之间合作的冲突，在现今振兴乡村的战略推动下，促进乡村生态文明建设，加强农村生态文明建设中相关政策执行权力、执行内容、执行方式的协调程度，加深合作深度，规避各部门个体理性与公共理性的冲突。农村生态环境政策中关于农村污水的处理是政策一大阻力，缺少污水收集管网、污水中心处理站等基础设施的建设，单一推行的改厕项目就不能与污水治理衔接起来，水冲式厕所建设自然不能较好落实，而一整套的污水治理系统包含污水收集主管网与延伸至农户的细管网的相互衔接，项目的建设牵扯乡村规划、土地资源占用、建设资金投入，项目建成使用评估等环节，仅生态环境部门是难以有效治理的，就需要在政策执行中构建多元利益主体参与政策执行的机制。

五、结 语

农村生态环境治理的相关政策体系是一项要经历十多年乃至几十年政策实践过程而成，在不断分解目标落实中，农村环境政策执行中执行客体的反馈是检验农村生态环境治理成效最重要的表现，模糊-冲突分析理论为我们分析农村环境政策“政策空转”提供了良好的分析框架。因政策文本的模糊性与执行主体的冲突性导致的执行主体动力不足与执行过程协调困难直接导致了农村环境政策客体反馈结果的不如意。在进一步应用马特兰德的模糊-冲突理论作为农村环境政策执行的分析框架中，围绕农村环境治理的政治特殊性，不仅需要考虑政策的执行意志，更需要围绕当下农村基层治理相适应的环境管理体制改革现状做出分析。马特兰德的政策执行分析理论是一个灵活适应政策执行环境，可对政策执行方式做出组合选择的分析理论。在中国生态治理的特殊情境下，农村环境政策执行不仅会出现象征性执行，也会可能在不同的情境下出现政治性执行抑或是试验性执行，但在具体分析农村环境政策执行中，无论是哪一种政策执行的表现方式，地方政府作为主要的治理主体，执行动力与执行能力的大小，都是政策执行关键的变量，都在不同程度地影响着政策执行的效果。执行动力不足，执行能力弱，在执行政策时不能充分调动可以利用的资源，不能打破地方政府之间的竞争局面进而协同合作，那么出现农村环境“政策空转”就是不可避免的。为了较好适应农村生态环境治理的需求，必须实现地方政府的职能履行方式的创新与发展，必要时，积极地发挥国家治理的政治势能，减少政府因执行不力导致政策目标初衷的扭曲，降低地方政府文件性、文字性、不作为、无效率等形式的“政策空转”的可能性。展望我国的生态文明建设，农村的生态治理任务艰巨而迫切，更需要重视农村生态环境治理中政策执行遇到的制度层面阻碍因素的解决，在传统文明的根基上保证现代文明下生态环境治理的可持续性。