国家监察委员会立法权的法治建构

王圭宇

( 郑州大学 党内法规研究中心，河南 郑州450001)

2018 年12 月13 日，习近平总书记针对如何“完善纪检监察体制机制”提出了五项要求，其中第四项是“配套法规要跟上”，强调“要制定同监察法配套的法律法规，将监察法中原则性、概括性的规定具体化”，“形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”［1］。这就为国家监察体制改革的进一步推进明确了思路，为国家监察委员会提供“配套法规”“将监察法中原则性、概括性的规定具体化”指明了方向。这些监察立法工作的完成，都指向了国家监察委员会的立法权问题。在国家监察体制改革的背景下，2018 年修改后的《中华人民共和国宪法》( 以下简称《宪法》) 以专节( 第七节) 规定了“监察委员会”，并规定国家监察委员会是“最高监察机关”，“领导地方各级监察委员会的工作”。作为《宪法》上新增设的一个国家机关，国家监察委员会基于自身的宪法地位享有独立的立法权，以便通过立法活动回应监察工作实践中具体应用《中华人民共和国监察法》( 以下简称《监察法》) 的现实需要，并满足国家监察体制改革所需要的“配套法规”。但遗憾的是，《宪法》和《中华人民共和国立法法》( 以下简称《立法法》) 均未明确规定国家监察委员会的立法权。面对国家监察改革实践的迫切需求，2019 年10月全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》( 以下简称《决定》) ，明确规定国家监察委员会有权“根据宪法和法律，制定监察法规”［2］。但与此同时，《决定》也引发了一系列亟待回应的难题:国家监察委员会通过《决定》获得的监察法规制定权是何种性质的立法权? 国家监察委员会除了享有监察法规制定权之外，是否有权对监察法规进行解释、修改和废止? 是否享有一定程度的立法监督权? 国家监察委员会是否享有类似于国务院、中央军事委员会等国家机关的法律提案权? 是否享有审查要求权? 如果进一步追问:国家监察委员会制定的监察法规具有何种法律位阶? 监察法规的制定程序如何? 等等。要破解以上难题，不仅需要从理论上证成国家监察委员会立法权的正当性及其法律性质，还要反思国家监察委员会通过《决定》获得立法权后在规范层面上存在哪些缺失，进而在宪法和法律的框架下对国家监察委员会的立法权进行法治建构，以保障国家监察体制改革的顺利推进。

一、国家监察委员会立法权的理论证成

从立法学上而言，立法权有广义和狭义之分。狭义上的立法权，在我国通常指的是全国人大及其常委会行使的制定、认可、修改、补充、解释和废止法律( 狭义上的) 的权力。例如，全国人民代表大会制定《立法法》时行使的“立法权”，就是狭义上的立法权。而广义上的立法权则是指立法主体( 享有立法权的国家机关，包括但不限于全国人大及其常委会) 行使的制定、认可、修改、补充、解释和废止法律规范的国家权力［3］。例如，国务院制定行政法规时行使的“立法权”，就是广义上的立法权。具体到我国而言，无论是从《立法法》的规定来看，还是从我国立法实践来看，我国采纳的都是广义上的立法权概念。

从立法权的内容来看，立法权具有综合性，表现为既是由一系列实体性子权力( 包括制定权、修改权、废止权、解释权、批准权、认可权、变更权、撤销权、裁定权和否决权等) 所构成的权力综合体，也是由一系列程序性子权力所构成的权力综合体，以议会立法为例，至少包括立法提案权、审议权、表决权和公布权等四种程序性子权力［4］。还有学者从立法权的分类角度，根据立法权的内容和标准，将立法权分为实体立法权和程序立法权。其中实体立法权是指立法的实质内容，包括法的制定权、法的认可权、法的修改权、法的补充权、法的解释权、法的废止权、法的撤销权等;程序立法权是指立法必须经过的法定程序，包括立法提案权、立法审议权、立法听证权、立法表决权、立法公布权、立法公决权等内容［5］。由此可见，无论是狭义上的立法权，还是广义上的立法权，它都是蕴含了实体性子权力和程序性子权力的权力综合体，可以说既是一种实体意义上的权力，又是一种程序意义上的权力。以国务院的立法权为例，从《宪法》《立法法》和《国务院组织法》的规定来看，它就不仅包括了行政法规的制定权、解释权、修改权、废止权和一定程度的立法监督权( 改变或者撤销规章的权力) 等实体性权力，还包括了立法提案权( 提出法律案) 、审查要求权( 提请特定国家机关对某项法律规范进行审查的权力) 等程序性权力。当然，对于特定的立法主体来说，其日常立法活动主要体现为法律规范的制定权、修改权和解释权这三项实体性权力，但与之相伴的程序性权力亦不可或缺，它们是立法权的“一枚硬币的两个方面”。需要指出的是，立法主体享有的立法权在内容上既包括实体性权力，也包括程序性权力;但其在实际上究竟享有多大范围内的立法权，则取决于本国的立法体制和实际情况。

在2018 年修宪时，《宪法》增设专节规定了“监察委员会”，规定“国家监察委员会是最高监察机关”，宣布了国家监察委员会在监察机关体系当中的“最高”地位。这种最高地位，不仅体现在国家监察委员会管辖最重要的监察事务上，还主要体现在领导整个监察机关体系的工作上。基于这样的宪法定位，国家监察委员会为履行宪法职责和监察职能，就内在地需要享有独立的立法权。2019 年10 月全国人大常委会通过的《决定》明确了国家监察委员会享有监察法规制定权，但这项权力并非来自于全国人大常委会的授予( 授权) ;相反，全国人大常委会通过的《决定》只是对国家监察委员会基于自身宪法地位而原本享有的立法权的一个明示( 证明) 。换句话说，《决定》只是起到了一个“证据”的作用，而不是一个授权立法决定。其理由在于以下两点。一是，《决定》的全称是《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，这明显不同于以往全国人大常委会通过的授权决定，因为该《决定》在名称和内容上均未显示“授权”字眼(1)以往全国人大常委会对相关国家机关作出的授权决定，循惯例都会在名称中使用“授权”一词，以此明示授权关系，形成了《全国人大常委会关于授权×××( 被授权机构名称) ×××( 授权事项) 的决定》这一专属于授权决定的命名范式。例如，《全国人大常委会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》( 2018 年2 月24 日第十二届全国人大常委会第三十三次会议通过) 、《全国人大常委会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》( 2019 年10 月26 日第十三届全国人大常委会第十四次会议通过) 。诸如此类，不再予以赘述。。不仅如此，《决定》在内容方面也并不符合《立法法》关于授权决定的各项要求。因此，笔者以为，《决定》应当被视为全国人大常委会关于国家监察委员会享有监察法规制定权的一种明示或者确证。二是，我国是统一的多民族的单一制国家，在长期的立法实践中形成了“统一而又多层次的立法体制”［6］。换句话说，全国人大及其常委会并不独揽立法权，其他国家机关同样分享相应的立法权。例如，国务院有权制定行政法规，省级和设区的市级人大及其常委会有权制定地方性法规。因此，国家监察委员会享有独立的立法权，不仅符合我国现行的立法体制，也符合我国的立法实践。

有人从法律实证主义的角度提出，无论是《宪法》还是2015 年修正后的《立法法》，均未明确规定国家监察委员会享有立法权，从而据此认为国家监察委员会不应当享有相应的立法权。这种观点混淆了“事实”与“价值”、“存在( 实然) ”与“当为( 应然) ”之间的关系，进而从我国现行法律没有规定国家监察委员会享有立法权( 事实层面上) 而错误地推演出国家监察委员会不应该享有相应的立法权( 价值层面上)(2)关于“事实”与“价值”、“存在”与“当为”之间关系的澄清与探讨，可参见林来梵《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001 年版，第9－16 页。。事实上，《宪法》和《立法法》目前没有规定国家监察委员会的立法权，这是实然层面上的问题;在应然层面上，国家监察委员会是否应当享有立法权，则是另外一个问题。国家监察委员会是否应当享有相应的立法权，不仅需要从理论上进行分析，还要基于国家监察委员会的宪法和法律地位进行讨论，甚至还需要结合国家监察工作的现实需要进行探讨，而不能从我国现行法律的规定出发去证伪国家监察委员会的立法权，进而否定国家监察委员会享有立法权的正当性。事实上，2019 年10 月全国人大常委会通过的《决定》，明确规定国家监察委员会有权“根据宪法和法律，制定监察法规”，就是对这种否定国家监察委员会享有立法权的观点的有力否定。

其实，国家监察委员会和包括国务院、中央军委在内的国家机关一样，具有独立的宪法地位。而国家监察委员会是否享有独立的立法权，也应当从它的宪法地位来考察。关于包括国家监察委员会在内的监察机关的性质定位，目前已经取得共识性的认识，即认为监察机关是行使国家监察职能的“专责机关”，既非行政机关，也非司法机关［7］。首先，作为“最高监察机关”，国家监察委员会和地方各级监察委员会一道组成“国家的监察机关”(3)《中华人民共和国宪法》( 2018 年修正) 第一百二十三条、第一百二十四条规定，“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”，“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”。，位列《宪法》第三章“国家机构”之中，是《宪法》明确规定的一种“国家机关”，具有独立的宪法地位。其次，国家监察委员会还是《监察法》第三条规定的“行使国家监察职能的专责机关”。既然要履行国家监察职能，国家监察委员会就既可以通过具体的行为来行使监察权，也可以通过制定监察法规的形式对地方各级监察委员会的工作进行领导、规范和监督。最后，国家监察委员会还是具体贯彻实施《监察法》的执行机关，尤其是在如何具体化《监察法》的规定方面发挥着牵引和协调的作用。如果国家监察委员会不享有立法权，就无法对《监察法》的原则性、抽象性规定进行具体化、明晰化，可能会造成《监察法》在实践中的理解偏差和适用混乱，不利于形成“系统完备、科学规范、运行有效的”监察法律体系，也不利于国家法治的统一。总之，从宪法和法律地位上来看，国家监察委员会是“国家机关”“专责机关”，其享有独立的立法权具有坚实的正当性与合法性。

从宪法结构上来看，国家监察委员会基于自身的宪法地位也应当享有独立的立法权。在“监察委员会”( 第七节) 入宪之后，它在宪法结构上位列“国务院”( 第三节) 、“中央军事委员会”( 第四节) 之后，“人民法院和人民检察院”( 第八节) 之前，处于相对居中的位置。诚如有学者指出的，新设立的国家监察委员会是与“一府两院”平行的国家机关，其地位与“一府两院”相同，但低于全国人大及其常委会［8］。但从《宪法》和《立法法》的规定来看，在目前“一府两委两院”的国家机构体系中，全国人大及其常委会有权制定法律，国务院有权制定行政法规，中央军事委员会有权制定军事法规，最高人民法院、最高人民检察院( 通常所谓的“两高”) 有权制定相应的司法解释(4)“两高”制定司法解释的行为，本质上属于一种立法行为; 其制定出来的抽象性的司法解释文件，本质上就是一种“法规范”。例如，2021 年2 月最高人民法院公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》。该司法解释全文共计655 条，在刑事司法实践中被反复适用，在司法审判中与《刑事诉讼法》一并被作为裁判案件的法律依据，在本质上就是一种法律规范。;唯独国家监察委员会的立法权没有在《宪法》或《立法法》当中明确规定。这不符合《宪法》关于国家立法权的配置原则，也不符合我国的立法体制和立法实践。在宪法结构上，既然位列全国人大及其常委会、国务院、中央军事委员会之后、“两高”之前，国家监察委员会享有独立的宪法地位，那就应当享有独立的立法权。从《宪法》第一百二十五条的规范含义来看，国家监察委员会是“最高监察机关”，这里的“最高”不仅仅意味着国家监察委员会管辖监察工作领域最重大的问题，自然包括作为监察机关系统的“大脑和中枢”能够统摄监察工作领域的全部事务，也内在地要求国家监察委员会通过制定监察法规的方式对监察工作领域的问题作出决定和解释。不仅如此，“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作”，这里的“领导”绝不仅仅限于通过具体的个案行为或指令来实现，必然包括通过制定监察法规的方式来指导、要求和监督地方各级监察委员会的工作。事实上，2019 年10 月全国人大常委会通过《决定》明确国家监察委员会有权“制定监察法规”，正是在其对下级监察委员会实施领导的过程中回应实践难题的内在需求。因此，如果国家监察委员会不享有独立的立法权，国家监察委员会就无法制定“配套法规”，无法对《监察法》中原则性、抽象性和模糊性的规定予以具体化、明晰化，就无法有效地发挥对地方各级监察委员会的“领导”作用，也无法适应国家监察体制改革的现实需要。还需指出的是，2019 年10 月全国人大宪法和法律委员会在《关于〈决定( 草案) 〉审议结果的报告》中也认为: “国家监察委员会是最高监察机关，制定监察法规是国家监察委员会履行宪法法律职责所需要的职权。”［9］这即是说，“制定监察法规”是国家监察委员会的“职权”，而这个“职权”则是它“履行宪法法律职责所需要的”。换句话说，基于自身的宪法地位，国家监察委员会为履行宪法和法律所赋予的职责，内在地要求它享有制定监察法规的权力( 职权) ，而并非来自于《决定》的授权。

综上所述，国家监察委员会享有独立的立法权，是由其宪法地位所决定的。

二、国家监察委员会立法权的规范缺失

2019 年10 月全国人大常委会的《决定》明确了国家监察委员会享有监察法规制定权，实则是出于调和立法效率迟滞和现实需求急迫之间矛盾的考虑。正如全国人大常委会法工委主任沈春耀所指出的，修改《立法法》涉及面较广( 将涉及立法的指导思想、宪法和法律委员会的职责、授权立法等规定) ，且近期尚未提上立法工作议程［10］。在这个意义上，通过《决定》明确国家监察委员会享有立法权的做法，实际上是一种不得已而为之的“权宜之计”。应当说，国家监察委员会在获得监察法规制定权之后，在短期内能够通过制定相应的监察法规为监察体制改革供给“配套法规”，适应监察工作实践的需要;但从长远来看，国家监察委员会的立法权仍面临多方面的规范缺失。

( 一) 国家监察委员会立法权的性质亟待明确

国家监察委员会通过《决定》获得的立法权( 监察法规制定权) ，属于什么性质的立法权? 换言之，国家监察委员会享有的立法权，究竟是基于自身宪法地位而享有的“法定立法权”，还是经由全国人大常委会的《决定》所赋予的“授权立法权”(5)根据立法权的性质不同，即依据立法权的权源不同可以将立法权分为“法定立法权”和“授权立法权”。参见徐向华《立法学教程》( 第二版) ，北京大学出版社2017 年版，第112 页。在此需要指出的是，也有不少学者将“法定立法权”称为“职权立法权”。“法定立法权”是由相应的立法主体基于自身的宪法地位而享有独立的立法权，该立法权通常由宪法、立法法和组织法予以明确规定。? 在立法学理论上，这两种立法权具有不同的意义。如果是“法定立法权”，那么国家监察委员会在不违背法律保留原则的前提下，不仅可以在监察工作领域进行“执行性立法”“授权性立法”，而且还可以基于自身的宪法地位进行“自主性立法”，有自己立法创新的法治空间。而如果是“授权立法权”的话，那么国家监察委员会在行使立法权的时候就需要严格按照《立法法》的规定，仅仅在授权范围内进行“授权性立法”，在立法活动中处于被动地位。如前所述，笔者认为，《决定》仅仅是对国家监察委员会基于自身宪法地位而享有的立法权的一种宣示或证明，而并不是一个立法授权决定。在这个意义上，国家监察委员会享有“法定立法权”。但这个结论毕竟是从立法学理论上进行分析而得出的，还需要在实定法上予以明确。目前，由于《宪法》和《立法法》均未对国家监察委员会的立法权作出明确规定，所以认为国家监察委员会应该享有“法定立法权”的观点又缺乏规范层面上的依据。

( 二) 国家监察委员会立法权的内容亟待释明

如前所述，广义上的立法权不仅包括实体意义上的法律规范的制定权、修改权、解释权和一定程度的监督权等内容，而且还包括程序意义上的法律提案权、审查要求权等内容。在这个意义上，广义上的立法权实际上是一个综合性的“权力束”，包含着不同的权力内容。但是，《决定》仅仅明确了国家监察委员会可以“根据宪法和法律，制定监察法规”，即国家监察委员会享有监察法规制定权，但是却并未明确国家监察委员会是否享有其他各项权力内容。

当然，我们可以广义地解释《决定》中的“制定”概念，认为其涵盖了修改权、解释权等权力内容，但这种解释方案实际上经不起学理上的推敲。其理由在于以下三点。一是，从公法学原理来看，对于国家机关享有的公权力，应当从“控权”的立场去解释公权力设定和运行的规范依据，遵循“法无明文规定不可为”的要求。而对“制定”的广义解释方案则与之相悖，解释的结果反而是从“授权”的立场扩大了国家监察委员会立法权的内容。二是，我们通常是把法律规范的制定和修改、解释、废止等相提并论的，也就是通常所谓的“立改废释并举”，而把“制定”行为解释为涵盖“立改废释”等各种行为的解释方案显然不符合人们通常的认识惯例。因为《决定》毕竟仅仅明确使用了“制定”的概念，未曾提及其他。三是，即便对“制定”作了扩大解释，其内涵也都是针对实体意义上的权力内容而言的，仍然无法容纳程序意义上的法律提案权、审查要求权等权力内容。因此，国家监察委员会立法权的内容仍然需要释明。

作为“最高国家监察机关”，国家监察委员会位于整个监察机关体系的“顶端”，理应发挥牵引性作用。在这种情况下，国家监察委员会能否像国务院、中央军事委员会、“两高”等国家机关那样有权向全国人大及其常委会提出法律案? 这里所谓的法律提案权，即国家监察委员会有权拟订监察工作领域的法律草案并提请全国人大及其常委会审议并通过的程序性权力。不仅如此，国家监察委员会是否享有一定程度的立法监督权? 能否像国务院、中央军事委员会、“两高”和省级人大常委会等国家机关那样享有针对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查要求权? 等等。以上这些立法权的内容，同样属于国家监察委员会立法权的范畴，也需要在规范层面上予以明确。

( 三) “监察法规”的法律位阶亟待厘定

在《决定》明确国家监察委员会享有监察法规制定权的背景下，国家监察委员会便可以据此制定监察法规。但是，从法律位阶理论来看，国家监察委员会制定的“监察法规”在中国特色社会主义法律体系当中究竟处于何种地位并不明确。在中国特色社会主义法律体系当中，既有国务院制定的“行政法规”，还有省级和设区的市级的人大及其常委会制定的“地方性法规”，现在又多出来了一类“监察法规”，它们之间的法律位阶如何厘定? 更重要的是，当在实践中不同的法规类型发生冲突的时候，该适用何种效力规则来解决冲突? 如果效力规则难以解决，该由谁来负责裁决? 这些问题也亟待从规范上予以回应。

( 四) “监察法规”的制定程序付之阙如

国家监察委员会享有监察法规制定权，但一项监察法规的制定还需要通过一个完整的立法程序来完成。目前，对于如何通过行使立法权来制定监察法规的问题，仍然没有相应的程序性规范。尽管在实然层面上，国家监察委员会在实践当中探索出了一套立法操作程序，但既没有公开，也未将其上升到法律规范的层面:既没有在《立法法》当中予以规定，也没有制定类似于《行政法规制定程序条例》这样的程序性规范文件。当然，从行政监察职权由国务院转归国家监察委员会的角度来说，既然国务院曾经于2004 年9 月根据《中华人民共和国行政监察法》制定了《中华人民共和国行政监察法实施条例》，那么国家监察委员会自然也可以循例通过行使监察法规制定权来制定一部监察法实施条例。但目前，这样的监察法规制定程序规范付之阙如。换句话说，尽管国家监察委员会在实体上享有监察法规制定权，但却缺乏制定相应的监察法规的程序性规范。这样的尴尬局面，既不符合“依法立法”［11］的立法原则，也不利于国家监察委员会监察法规制定工作的法治化。

综上所述，全国人大常委会通过《决定》明示国家监察委员会享有监察法规制定权，实际上是一种解决国家监察体制改革立法供给不足的“权宜之计”，这也是进入新时代之后“重大改革于法有据”的内在要求。但与此同时，《决定》的公布施行，也暴露出国家监察委员会立法权在规范层面上的缺失。这使得监察立法制度存在较大缺憾，并导致实践中监察立法活动面临诸多困境。

三、国家监察委员会立法权的实践困境

前面已经论及，立法权是一种实体性权力与程序性权力相结合的综合性权力，国家监察委员会享有的立法权同样如此。但目前，《决定》仅明确了国家监察委员会的监察法规制定权，并未在规范层面上确认其他诸如修改权、解释权、废止权和一定程度的监督权等实体性权力，也未在规范层面上规定相应的程序性权力，如法律提案权、提出审查要求权等内容。国家监察委会立法权在规范层面上的缺失，导致了诸多亟待破解的监察立法实践难题。

( 一) 不利于满足监察立法活动的现实需要

从国家监察工作实践的角度来看，自2018 年3 月《监察法》颁布实施以来，针对《监察法》实施中遭遇的问题，国家监察委员会已经从事了一些立法性质的活动，制定了一些立法性质的规范性文件。例如，2018 年4 月中央纪律检查委员会、国家监察委员会印发了《国家监察委员会管辖规定( 试行) 》，对监察机关的管辖问题进行了具体规定。2018 年11 月中央纪律检查委员会、国家监察委员会印发了《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定( 试行) 》，对立案相关工作程序进行了规定。又如，为了在监察工作实践中实现“法法衔接”，2018 年4 月国家监察委员会和最高人民检察院牵头研究制定了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(6)需要说明的是，国家监察委员会和最高人民检察院联合研究制定的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》，最终是以中央中央纪委办公厅、国家监察委员会办公厅、最高人民检察院办公厅的名义印发的，但该规范性文件的文号为:国监办发〔2018〕1 号。。当然，最典型的要数2019 年中央纪律检查委员会和国家监察委员会联合制定的《监察机关监督执法工作规定》和《公职人员政务处分暂行规定》。由此可见，在《决定》通过之前，国家监察委员会实际上已经参与制定了不少诸如此类的规范性文件;但由于没有明确是否享有监察法规制定权，国家监察委员会尽管直接或者参与制定了以上规范性文件，但它们在性质上难以进行准确定位，充其量称其为“规范性文件”，无法纳入到国家法律( 广义上的) 的范畴。在《决定》明确了国家监察委员会享有监察法规制定权之后，有的规范性文件其实就是所谓的“监察法规”。今后，面临的更大困境在于:国家监察委员会能否根据监察工作实践的需要，对业已制定出来的监察法规进行修改、补充或者废止? 如果回答是肯定的话，那么国家监察委员会就必须享有监察法规的修改权( 内涵上包含了补充权) 或者废止权。显然，《决定》并未明确国家监察委员会是否享有监察法规修改权与废止权。

在此需要强调的是，国家监察委员会已然从事的一些立法性质的活动，恰恰从另外一个侧面彰显出尽快明确国家监察委员会享有广义上的立法权的紧迫性与必要性，这不仅是国家监察工作的内在需要，也是监察工作实践向纵深推进的必然要求。事实上，监察改革实践早已走到了监察立法的前面。在这种背景下，即便不明确国家监察委员会的立法权，它为了履行监察职责、开展监察工作，也必然会制定一些立法性质的规范性文件。与其遮遮掩掩地回避问题，不如勇敢地面对事实。在这个意义上，《决定》的通过就是在正视监察体制改革实践需要的前提下，进而采取的加强监察立法供给的重要举措。

( 二) 不利于解决监察法具体适用中的窘境

作为一部反腐败领域的“基本法律”［12］，《监察法》是“一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”［13］，它不可能也没有必要对所有的监察事项都作出详尽无遗的规定。这就需要进一步制定一系列同《监察法》相配套的监察法规。事实上，《监察法》只有69 条，里面的许多规定具有原则性、抽象性和模糊性，这就为《监察法》在实践中的理解和适用带来了实际困难。不仅如此，《监察法》作为创新之法，在实施过程中必然会出现一些理解或适用中的模糊与困惑之处，也需要有权机关作出统一的权威性解释，明确某些条文的具体含义，增强其可操作性。特别是伴随着国家监察体制改革的深入推进，如何在实践中精准地理解和适用《监察法》已成当务之急，迫切需要作为“最高监察机关”的国家监察委员会对《监察法》的原则性、抽象性和模糊性规定予以具体化、明晰化，对监察工作实践中遇到的问题作出权威性解释。事实上，在业已公布施行的规范性文件中，就明确设定了国家监察委员会的法定解释义务(7)例如，2019 年7 月中央纪委、国家监委印发的《监察机关监督执法工作规定》第九十四条明确规定:“本规定由国家监委负责解释。”。而这需要明确国家监察委员会的监察解释权，不仅包括制定有关实施监察工作领域相关法律的抽象性解释文件，还包括作出属于监察工作实践中具体应用监察法律的解释。国家监察委员会通过行使监察解释权，能够统一相关部门的理解和认识，有利于维护国家法治统一和权威性，保证《监察法》的统一、正确和精准实施。

( 三) 不利于形成系统完备的监察法律体系

目前，《决定》仅明确了国家监察委员会享有监察法规的制定权，但却没有明确它的法律提案权，这不利于发挥其作为“最高监察机关”在国家监察体制改革中的牵引性作用，也不利于形成以《监察法》为主干的监察法律体系。以《中华人民共和国公职人员政务处分法》( 以下简称《公职人员政务处分法》) 的制定为例。鉴于之前国家监察委会主导制定了《公职人员政务处分暂行规定》，所以这项立法工作也一直由国家监察委员会牵头进行。但是，由于国家监察委员会不享有法律提案权，因此待《公职人员政务处分法( 草案) 》最终形成后，只能交由全国人大监察和司法委员会提请审议。因为全国人大监察和司法委员会作为全国人大的专门委员会，是享有法律提案权的法定主体之一。由国家监察委员会牵头的立法活动，最后却只能辗转交由其他享有法律提案权的国家机关提请审议，不仅有悖于立法效率原则，在某种意义上还浪费了宝贵的立法资源。事实上，2021 年8 月全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国监察官法》遭遇了同样的窘境。如果国家监察委员会享有法律提案权，它便可以直接向全国人大及其常委会提出有关监察工作领域的法律案，在提高立法效率和节约立法资源的同时，还能够保障相关法律案的立法质量。更重要的是，国家监察委员会最熟悉国家监察体制改革领域的立法需求，能够通过法律提案权，根据监察工作的实际需要及时启动相应的立法程序，推动监察工作领域的国家法律的制定，适时推动将有关的监察法规上升为国家法律，从而逐步形成一个系统完备的监察法律体系。相反，在目前仅享有监察法规制定权的背景下，国家监察委员会充其量能够制定一些急需的监察法规以及监察规范性文件，但却在全国人大及其常委会制定有关监察工作领域的国家法律方面显得极为被动。而且，国家监察委员会制定的监察法规以及监察规范性文件，在效力位阶上也较低。这不利于形成一套系统完备、科学规范、运行有效的监察法律体系，也不利于保障国家监察体制改革的有效推进。

( 四) 不利于系统性监察体制改革实践的推进

国家监察体制改革是一项系统性工程，是“事关全局的重大政治体制改革”［14］，涉及政治权力、政治体制、政治关系的重大调整，可谓“牵一发而动全身”。作为“最高监察机关”，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，但这种领导地位有赖于严密的监察法律规范体系的保障。伴随着《监察法》的公布施行，未来将会涉及国家监察体制改革领域内一些新的国家法律的制定，也会涉及包括《立法法》《中华人民共和国国家赔偿法》等一批相关国家法律的修改。这些都迫切需要国家监察委员会在处理以上各类关系中发挥牵引和协调的作用，以保障国家监察体制改革的顺利推进。例如，当发现下级监察委员会制定的监察规范性文件与监察法规相冲突时，国家监察委员会是否有权基于上下级之间的领导关系行使一定程度的立法监督权，改变或者撤销下级监察委员会制定的有关监察工作的规范性文件? 又例如，当发现相关的规范性文件与监察法规等上位法相冲突时，国家监察委员会是否有权向全国人大常委会提出审查要求? 等等。这些权力有的是实体性权力，有的是程序性权力，但从广义上依然可以归入国家监察委员会立法权的范畴。如果监察委员会不享有这些权力，就很难保证监察法律规范体系的内部价值和谐统一，难以适应系统性监察体制改革实践的需要。

综上所述，尽管《决定》明示了国家监察委员会享有监察法规制定权，但由于该立法权存在规范层面上的缺失，致使国家监察委员会基于自身宪法地位而享有的立法权受到极大的限制，难以回应监察立法活动中遭遇的实践难题。而要破解国家监察委员会立法权在规范层面上的缺失与不足，回应监察工作实践中面临的难题与困境，就必须通过修改《立法法》对国家监察委员会的立法权予以法治建构，充实国家监察委员会立法权的内容，并在此基础上完善我国的监察立法体制，以保障国家监察体制改革实践顺利向纵深发展。

四、国家监察委员会立法权的法治完善

经由前面的分析可知，国家监察委员会基于自身的宪法地位而享有独立的立法权，但目前在规范层面上却存在诸多缺失，并由此导致在监察工作实践中遭遇了诸多难题。解决这些问题的核心就是通过修改《立法法》对国家监察委员会的立法权作出明确规定，充实国家监察委员会立法权的内容。目前，应当结合国家监察体制改革的实践需要，坚持问题导向，坚持系统思维和法治思维，遵循循序渐进的改进策略，在宪法和法律的框架下对国家监察委员会的立法权进行规范建构，从而助推国家监察体制改革在法治轨道上良性发展。

( 一) 通过修改《立法法》明确规定监察法规制定权

2015 年《立法法》修改时，由于无法预见到随后的国家监察体制改革，也就不可能作出关于国家监察委员会立法权方面的规定。在目前国家监察体制改革深入推进的背景下，为了供给配套的“监察法规”，《立法法》的修改势在必然。2019 年10 月全国人大宪法和法律委员会在《关于〈决定( 草案) 〉审议结果的报告》中也指出，“建议对立法法的修改抓紧研究，对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定”［15］。从立法学角度而言，“立法法是对我国的立法体制、立法权限和立法程序作出系统规定的基本法律”［16］，“对监察法规作出明确规定，较为理想的解决方式是修改立法法”［17］，只是当时不具备条件而已。当然，《决定》在明确国家监察委员会享有监察法规制定权的同时，也存在诸多规范层面上的缺失，而问题的最终解决只能通过修改《立法法》来完成。

在此需要指出的是，在2018 年修宪时，《宪法》并未规定国家监察委员会享有立法权。在这种情况下，直接通过修改《立法法》规定国家监察委员会享有立法权是否可行? 回答显然是肯定的。《立法法》是我国立法领域的“基本法”，在其中明确规定国家监察委员会享有立法权，只不过是对《宪法》内容的一个补充或确认。事实上，在我国立法实践中，这个情况也是常见的。例如，《宪法》并未规定中央军事委员会的职权，仅仅在《宪法》第三章“国家机构”中确立了中央军事委员会的宪法地位( 第四节) ;至于中央军事委员会的立法权问题，则是由《立法法》第一百零三条进行了概括性规定，而关于中央军事委员会制定“军事法规”和“军事规章”的内容则通过《军事立法工作条例》(8)2017 年5 月初，中央军委主席习近平签署命令，发布了《军事立法工作条例》，自2017 年5 月8 日起施行，对军事立法工作进行了规范。在此之前，中央军事委员会进行立法是依照2003 年4 月3 日中央军委发布的《军事法规军事规章条例》进行的。予以详细规定。不仅如此，《宪法》也没有规定“两高”有权制定司法解释，但《立法法》第一百零四条对此进行了确认。“两高”还各自进一步制定了关于司法解释工作的规定。对于国家监察委员会而言，立法实践中的做法同样适用。尽管《宪法》并未规定国家监察委员会享有立法权，但可以通过修改《立法法》对此进行明确的规定，更何况全国人大常委会通过的《决定》已经明示了这一点。

有鉴于此，在修改《立法法》时，可以吸收全国人大常委会《决定》的内容，明确规定国家监察委员会有权“根据宪法和法律，制定监察法规”。在规定方式上，建议在《立法法》中以专章形式规定“监察法规”的相关内容。在内容序位上，建议将“监察法规”这部分内容规定在“行政法规”( 第三章) 和“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”( 第四章) 这两章内容之间。

在我国立法实践中，特定的立法主体，往往也是该法律规范的修改主体和废止主体，因此，监察法规的修改权和废止权应当属于国家监察委员会。但是，《立法法》在规定“行政法规”“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”两章内容时，并未规定它们的修改和废止问题，未来在修改《立法法》规定“监察法规”这部分内容时也可以遵循此例。同时，建议在《立法法》第二条第一款当中增加“监察法规”，以此概括性地规定监察法规的修改和废止问题(9)《立法法》第二条第一款规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”未来在修改《立法法》时，在其中增加“监察法规”，修改后的表述为“法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”。

( 二) 进一步充实国家监察委员会立法权的内容

国家监察委员会的立法权，在内容上包括实体性权力和程序性权力，具有丰富的内容。因此，通过修改《立法法》确认国家监察委员会的立法权，不应该仅限于“制定监察法规”，还应当在《立法法》中规定包括对监察法规的修改权、解释权和一定程度的监督权等实体性权力，同时还应当在《立法法》中进一步规定国家监察委员会的法律提案权、审查要求权等程序性权力。其中，目前较为紧迫的是尽快明确国家监察委员会的法律解释权( 广义上的)［18］，即监察解释权。事实上，从职务犯罪预防和侦查权由最高人民检察院转隶到国家监察委员会的角度来看，国家监察委员会也应当行使原来由最高人民检察院行使的相应的司法解释权(10)事实上，2021 年9 月正式公布的《中华人民共和国监察法实施条例》( 以下简称《监察法实施条例》) ，既是国家监察委员会获得监察法规制定权之后制定的首部“监察法规”，同时又是《监察法》的“配套实施细则”。该《监察法实施条例》第二百八十六条规定:“本条例由国家监察委员会负责解释。”这就表明国家监察委员会享有对该部“监察法规”的解释权，这为尽快明确赋予国家监察委员会以监察解释权提供了一个有力的现实注脚。。需要指出的是，通过修改《立法法》确认国家监察委员会的监察解释权，只能是类似于“两高”的司法解释权。具体而言，主要修改建议如下。

第一，关于国家监察委员会的监察解释权。首先，在《立法法》中增设一个条款，明确规定国家监察委员会有权作出属于监察工作中具体应用法律的解释;其次，应当规定国家监察委会作出的监察解释的效力同“两高”的司法解释效力相同，当它们之间发生冲突的时候由全国人大常委会裁决或者以立法解释的方式予以解决;最后，还应当规定国家监察委员会可以单独或者联合“两高”作出属于监察工作中具体应用法律的解释，并应当自公布之日起三十日内报全国人大常委会备案。在实践中，有人提出，即便是明确国家监察委员会享有类似于“两高”的具体应用法律的解释权，其也只能就国家监察工作中的程序问题进行解释，不能对实体问题进行解释;因为实体上的问题涉及的监察机关的权力与职责、监察对象的权利与义务等，这些问题不能由国家监察委员会以解释性规范文件的方式加以规定。笔者以为，无论是实体问题还是程序问题，国家监察委员会在作出解释时，都要符合宪法和法律的原则与精神，不得与上位法相抵触;在此前提下，国家监察委员会作出的解释其实已经接受了上位法的检验，就应该推定其具有合法性。当然，和军事法规、“两高”的司法解释相类似，监察解释也应当被纳入到备案审查的范畴并接受相应的监督。

第二，关于监察委员会的立法监督权。在《立法法》中规定国家监察委员会享有一定程度的立法监督权，有权改变或撤销下级监察委员会制定的同监察法规相抵触的监察工作领域的规范性文件。鉴于国家监察委员会是“最高监察机关”，领导地方各级监察委员会的工作，国家监察委员会基于上下级监察机关之间的领导关系，理应有权对下级监察机关制定的规范性文件进行监督和纠正(11)《监察法实施条例》第十条第二款规定:“上级监察委员会应当加强对下级监察委员会的领导。下级监察委员会对上级监察委员会的决定必须执行，认为决定不当的，应当在执行的同时向上级监察委员会反映。上级监察委员会对下级监察委员会作出的错误决定，应当按程序予以纠正，或者要求下级监察委员会予以纠正。”该条款中的最后一句规定，实际上证实了笔者的这个判断。。

第三，关于国家监察委员会的法律提案权。在《立法法》中规定国家监察委员会有权就监察工作实践领域的问题向全国人大、全国人大常委会提出法律案。事实上，2021 年3 月全国人大审议通过的《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》，已经明确规定了国家监察委员会的提案权(12)2021 年最新修正的《全国人大组织法》明确规定，国家监察委员会“可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案”( 第十六条) ，“可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案”( 第二十九条) 。参见《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》，《人民日报》2021 年3 月12 日第5 版。。需要指出的是，2021 年修正后的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》( 以下简称《全国人大组织法》) 规定的是国家监察委员会提出“议案”的权力，而“议案”自然包括“法律案”。应当借鉴《全国人大组织法》的立法表述，在未来修改《立法法》时规定国家监察委员会的法律提案权。

第四，关于国家监察委员会的审查要求权。在《立法法》中将国家监察委员会规定为有权向全国人大常委会书面提出审查要求的法定主体。这样一来，国家监察委员会将成为和国务院、中央军事委员会、“两高”和省级人大常委会等国家机关相并列的有权向全国人大常委会书面提出审查要求的法定主体(13)在此需要指出的是，尽管《立法法》第九十九条已经规定了包括国务院、中央军事委员会、“两高”和省级人大常委会的审查要求权，但这并不排斥国家监察委员会也享有此项程序性权力;相反，国家监察委员会就其宪法地位而言理应享有审查要求权，且在监察工作领域更具优势。。这不仅是国家监察委员会宪法地位的体现，也是监察工作实践的内在需要。

第五，关于监察法规的法律位阶。在《立法法》中规定监察法规的法律位阶，特别是要明确监察法规与行政法规、地方性法规等之间的效力等级。笔者以为，监察法规在法律位阶上低于宪法、法律，高于地方性法规、规章。至于监察法规和行政法规之间的关系，应当认为它们具有相同的法律位阶(14)关于这个问题，笔者曾借鉴行政法规的划分理论，将监察法规进行类型化，通过系统性分析后认为监察法规和行政法规应当具有相同的法律位阶。参见王圭宇、豆中元《监察法规的法律位阶问题研究》，《上海政法学院学报( 法治论丛) 》2021 年第6 期。。同时，建议吸收2019 年全国人大常委会最新通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》［19］中有关监察法规备案的规定，进一步完善监察立法备案审查制度。

( 三) 通过制定统一程序规范完善监察立法程序

需要指出的是，尽管通过修改《立法法》可以充实国家监察委员会立法权的内容，但鉴于《立法法》的性质定位，可能无法在其中比较详细地规定监察法规的制定程序问题。在我国，包括国务院等在内的立法主体制定法律规范均采取了“立法法一般性确认+单行法集中性规定”的立法模式。以国务院制定行政法规的活动为例，《立法法》第三章规定了“行政法规”，一般性地规定了行政法规的制定程序问题。然后，再由国务院制定《行政法规制定程序条例》，进一步细化规定了行政法规的制定程序。又例如，《立法法》第四章规定了“地方性法规”问题，但是较少涉及地方性法规的制定程序问题。而有关地方性法规的制定程序问题，都是由各省、自治区、直辖市或者设区的市通过制定地方立法条例的方式进行细化规定，这样还能够照顾到不同地区的实际情况(15)由此看来，前文分析到的作为立法主体的中央军事委员会和“两高”，实际上也都遵循了“立法法一般性确认+单行法集中性规定”的立法模式。。

实践证明，这种“立法法一般性确认+单行法集中性规定”的立法模式是有效的，也符合我国的立法实际。笔者以为，国家监察委员会的监察立法同样可以借鉴这种模式。具体而言，在《立法法》当中通过设立专章规定“监察法规”来一般性地确认监察法规的制定程序，然后再由国家监察委员会制定一部监察法规制定程序条例细化规定监察立法程序，以保障监察立法活动的规范运行。

在此需要回应的一个问题是，既然国家监察委员会享有立法权，那么是否在未来修改《立法法》时同时确认省、自治区、直辖市监察委员会的“监察规章”(16)如果认为应当赋予省级监察机关以立法权，那么省级监察委员会便可以制定“监察规章”，这类似于省级和设区的市级人民政府制定的“地方政府规章”。参见秦前红《监察改革中的法治工程》，译林出版社2020 年版，第366－367 页。制定权? 对于这个问题，目前并未达成共识，尚存在争论。笔者倾向于主张不应当赋予省级监察机关以监察规章制定权。其中一个理由就是在监察工作领域，由于党的纪律检查机关和监察委员会“合署办公”，作为党内法规制定主体的中央纪律检查委员会可以通过制定党内法规补强监察工作领域的规范供给。

( 四) 通过党内法规补强监察工作领域的规范供给

根据2019 年8 月中共中央政治局会议最新修订的《中国共产党党内法规制定程序条例》第三条、第五条和第十条的规定，中央纪律检查委员会有权“就其职权范围内有关事项制定党内法规”。鉴于中央纪律检查委员会和国家监察委员会“合署办公”，是“一套人马，两块牌子”，中央纪律检查委员会在自己职权范围内制定的党内法规，同时可以约束各级监察机关的工作、活动和纪检监察干部的行为，起到补充国家法律的作用［20］。例如，2017 年1 月中央纪律检查委员会制定的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则( 试行) 》以及2019 年1 月公布实施的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。它们尽管是针对党的纪律检查机关而制定的，但同时也约束各级监察机关。纪检监察机关都要对它们一体遵循。又例如，2020 年2 月中共中央办公厅印发的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》，旨在规范纪检监察机关处理检举控告的工作，但同时对党的纪律检查机关和监察机关一体发挥约束力。

需要指出的是，鉴于中央纪律检查委员会和国家监察委员会“合署办公”，中央纪律检查委员会在制定党内法规的时候，国家监察委员会通常会“联合署名”。例如，为规范监督检查和审查调查措施使用，2018 年7 月中央纪律检查委员会、国家监察委员会印发了《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定( 试行) 》。又例如，为规范有序地组织开展特约监察员工作，2018 年8 月中央纪律检查委员会、国家监察委员会印发了《国家监察委员会特约监察员工作办法》。国家监察委员会的“联合署名”，并不意味着国家监察委员会也享有党内法规制定权;相反，“联合署名”恰恰反映出它与中央纪律检查委员会“合署办公”的特点，是党内监督和国家监察“一体两面”的体现，是一体推进监督执纪问责( 纪检) 和监督调查处置( 监察) “双重职责”的体现(17)除了“联合署名”出台党内法规之外，中央纪律检查委员会还可以联合国家监察委员会出台指导性意见。例如，2019 年11 月，中央纪律检查委员会、国家监察委员会联合印发指导意见，对纪检监察机关( 机构) 在监督检查审查调查工作中开展协作配合相关事宜作出了规定，指导纪检监察机关( 机构) 依规依纪依法开展协作配合。参见《中央纪委 国家监委印发指导意见进一步规范纪检监察机关( 机构) 在监督检查审查调查中的协作配合》，《支部建设》2019 年第36 期，第5 页。。这种“联合署名”的党内法规的实施，有利于“党政联动”“纪法衔接”，从而真正构筑起“三不”长效机制。当然，在《决定》通过后，国家监察委员会开始行使监察法规制定权，其后中央纪律检查委员会和国家监察委员会联合制定的规范性文件，在有些情况下便可能具有“党内法规”和“监察法规”双重性质了(18)需要指出的是，国家监察委员会直接或者参与制定的规范性文件，要想获得“监察法规”的地位，不能仅仅从制定主体是否为国家监察委员会来进行判断，而是必须要遵循监察法规的立法程序才行，这也从一个侧面反映出抓紧制定监察法规制定程序条例的紧迫性。。

除此之外，中央纪律检查委员会还可以通过其他方式来补强监察工作领域国家法律规范的迟滞，主要包括以下四种方式。一是，由中央纪律检查委员会通过制定“党内规范性文件”的形式出台一些在监察工作领域具有指导性的文件。例如，中央纪律检查委员会曾印发的《关于加强廉政风险防控的指导意见》。二是，由中央纪律检查委员会或者国家监察委员会以“询问答复”的非正式解释方式，对属于监察工作领域具体应用《监察法》的问题给予指导。但是，鉴于这种方式的“非正式”特点，只能作为补充性措施加以使用。三是，由国家监察委员会商“两高”或者商“两高”及其他相关部门( 例如公安部、司法部) ，以“两高”或者“两高”及其他相关部门( 联合) 的名义出台相应的指导意见。例如，为营造风清气正的换届环境，2021 年2 月中央纪委机关、中央组织部会同国家监察委员会联合印发了《关于严肃换届纪律加强换届风气监督的通知》。四是，由中央纪律监察委员会和国家监察委员会就监察工作领域( 特别是执纪执法) 中的典型案例进行遴选，分批次发布执纪执法指导性案例。各级纪检监察机关在办理同类案件、处理同类问题时，应当予以参照执行(19)事实上，2021 年8 月4 日，中央纪律检查委员会和国家监察委员会业已联名发布了第一批执纪执法指导性案例，开启了监察工作领域指导案例制度的先河。参见《中央纪委国家监委发布第一批执纪执法指导性案例》，《中国纪检监察报》2021 年8 月4 日第7 版。。当然，需要指出的是，以上所列的四种方式旨在补强或补足监察工作领域的规则供给，不能本末倒置，且必须要符合法治精神(20)在以上四种方式仍无法及时回应监察实践中的具体问题时，还可以考虑由国家监察委员会联合“两高”或者“两高”及其他相关部门( 联合) 出台具有指导性的“会议纪要”，对监察工作中的一些疑难问题进行统一指导和规范。但这种方式的使用应该慎之又慎，且其在内容上不得与上位法相抵触。。

五、结语

习近平总书记指出:“要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”［21］国家监察体制改革是一项系统性工程，涉及的领域绝不仅仅限于监察机关的工作领域，往往还要涉及公安、检察、审判以及其他相关领域，而这些需要更高层面上的立法引领和推动。伴随着国家监察体制改革向纵深发展，与之相配套的规则体系应该尽快跟进。作为“最高监察机关”，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，应当在国家监察工作领域发挥牵引和协调的作用，这就迫切需要对国家监察委员会的立法权进行法治构建，强化监察法规供给，推进监察工作规范化、法治化。当然，鉴于国家监察体制改革的系统性、复杂性和全面性，国家监察委员会立法权的法治建构亟待实现，且应当在宪法和法律的框架下予以推进。唯有如此，才能为纪检监察体制机制的完善供给足够的配套规则，回应国家监察工作实践的现实需求，从而构建集中统一、权威高效的纪检监察规范体系，走出一条具有中国特色的法治反腐之路。