论监察留置适用规则的自洽

张 阳

( 郑州大学 法学院，河南 郑州450001)

《中华人民共和国监察法》( 以下简称《监察法》) 作为一部“年轻”的法律，在实施过程中显现了权利保障不足、操作细则缺失、与其他相关部门法对接冲突等问题。而“法法衔接”中矛盾化解的前提是《监察法》规则的自洽与完善。留置作为目前《监察法》中唯一明文规定的涉及人身的调查措施，不仅在监察机关行使职权的过程中被频繁适用，其适用规则的宽泛化也一直受到立法者和学界的高度关注。在现行立法存在完善空间的情况下，应当“从明确性、非矛盾性、非要求为不可能之事以及官方行动与公布的规则之间的一致性四方面考量”，“塑造符合法治反腐需求的监察留置规则”［1］。因此，对被调查人进行留置时，必须慎重对待［2］。留置适用规则应在谦抑法治态度指导下，从对象范围、事实条件等主要方面予以进一步完善自洽，为监察机关提供更加规范的操作标准。

一、法律供给不足:留置措施适用的现状

“人权保障原则是监察法治的价值取向和最高标准”，只有确保监察权的合理行使，才能促进社会长治久安［3］。留置作为监察机关针对严重职务违法行为和涉嫌职务犯罪的行为人行使的公权力，在适用中不但要注重强力反腐的效果，同时应重视保障被调查人的人权落实。但目前留置措施的相关法律供给明显不足，这主要体现在以下几个方面。

第一，留置措施的适用缺乏监督，监察人员在适用留置时的违法行为只能由监察机关自行处理成为实务常态。《中华人民共和国刑事诉讼法》( 以下简称《刑事诉讼法》) 第十九条规定检察院对刑事诉讼中司法工作人员的法定犯罪可以立案侦查，这里的“司法工作人员”按照《中华人民共和国刑法》( 以下简称《刑法》) 第九十四条是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员，不包括监察机关工作人员，也就是说，检察机关对于监察机关工作人员在调查涉嫌犯罪者过程中实施的法定犯罪行为无权立案管辖。那么，当监察机关工作人员在留置期间有刑讯逼供、非法拘禁等行为的，只能由监察机关自行监督或处理，这种“既是选手又是裁判”的局面显然不能有效保障留置工作的合法进行以及留置对象的人身权利。这种实务困境的解决出路就是通过修改立法，将调查涉嫌犯罪案件的监察机关工作人员也列为“司法工作人员”，那么当其在留置等调查工作中涉嫌法定犯罪的，可以由检察机关进行立案管辖。

第二，留置过程中的口供获取工作缺乏外界监督。根据《监察法》规定，留置期限为3 个月，最长为6 个月。在此期间，除《监察法》第八条规定国家监察委对人大负责、受人大监督，地方监察委对同级人大和上级监察委负责并受其监督之外，目前并无其他法律规定其他国家机关的监督(1)如《监察法》第四十一条规定，调查人员取证时应当全程录音录像，留存备查。但对于这些留存的录音录像应当由谁来负责审查、审查出现问题该如何处理等诸多问题并没有明确规定。。欠缺其他国家机关和诉讼参与人的制约或监督，监察机关权力行使的合法性就难以保证。对此不妨参考刑事诉讼法中涉及人身自由的强制措施的“双保险”制，即由检察机关批准、由公安机关实施。这种权力的分散与制约能够在一定程度上避免权力的滥用。作为和监察机关直接对接并且在我国司法机关中主要起监督作用的检察机关，还应被赋予对监察强制措施适用的监督权，可以考虑由检察院出具是否采取留置措施建议和监察委员会出具留置措施申请表，交由上级监察委员会进行审批，以便更快速高效地做出是否采取留置措施的决定。同时针对不当的留置行为进行列举式细化，可以分为一般不当以及严重不当，使之更具有明确的指导性意义。此外，在起诉阶段，检察院可以在证据不足，退回重新调查时，针对是否需要进行留置，应当由检察院出具是否需要采取措施的建议。

第三，留置期间没有律师的介入空间［4］。律师的有效介入尤其是作为代理人对案件的陈述以及申诉是正当程序的基本要素［5］，“律师辩护权产生的原因也正是因为在正当程序的基本要素上进行了延伸”［6］。律师在刑事诉讼中发挥着维护当事人合法权益的作用，在刑事公诉案件的侦查过程中，犯罪嫌疑人自第一次被侦查机关讯问或采取强制措施起就有权委托律师作为辩护人是法律明确赋予的权利，而监察机关对涉嫌职务犯罪的行为人采取留置措施，同样是具有人身性质的强制性措施，但《监察法》及相关司法解释对之则欠缺律师参与的相关规定，律师介入也就无法可依。不能及时了解案件情况及被调查人在留置期间的权利状态，这是缺少诉讼参与人监督的表现，必然导致被调查人合法权利面临被侵犯的危险，也当然有违《监察法》设置的初衷。

虽然在留置适用中，法律供给不足的问题表现在不同的环节、层面，但究其原因还在于留置作为监察调查权的性质没有明确界定，从而导致其适用原则、规则也因此模糊。因此，要弥补上述不足、实现留置内部适用规则(2)关于留置适用规则的自洽可以从外部和内部两个角度予以探讨，外部自洽主要是指从监察法与刑事实体法、刑事程序法等“法法衔接”的角度，而内部自洽则立足于于《监察法》本身的条文设计、立法技术、原则基调等方面。本文即着眼于监察规则自身的自洽与完善。的自洽，就需要首先给予其明确的性质定位。

二、独立的人身强制性:留置措施的性质界定

事实上，留置并不是在《监察法》中首次出现的法律概念，在我国已经颁布实施的相关实体法(3)我国《民法典》关于担保物权的规定中均涉及有留置权内容，是指当债务人不能履行到期债务时，债权人可以针对已经合法占有债务人的动产进行留置并优先受偿。作为一种私权利，民法中的留置是债权人以对他人物权进行限制的方式维护自身合法利益的民事权利。《中华人民共和国人民警察法》第九条规定了对被指控有犯罪行为的、有现场作案嫌疑的、有作案嫌疑身份不明的、携带的物品有可能是赃物的四类人员，人民警察经法定程序，可将其“留置”盘问，同时规定了“留置”期限。这里的留置显然是公权力对人身自由的一种限制。和程序法(4)我国《民事诉讼法》中“留置”出现在第七十九条“送达”的规定中，是送达人( 法院) 可依法在受送达人拒绝签收法律文书的情况下，将法律文书留在收件人住所，具有与其亲笔签收同等的法律效果，是一种法定的强制送达方式。《刑事诉讼法》中并没有直接出现“留置”的字样，但有观点认为第六十六条、第七十五条所规定的监视居住与《监察法》中所规定的留置措施有异曲同工之处。参见秦前红、陈地苏《法律汉语概念规范化——以“留置”为例》，《湖南社会科学》2017 年第6 期; 陈卫东《职务犯罪监察调查程序若干问题研究》，《政治与法律》2018 年第1 期。中均有相同或相似的表述。但显然《监察法》中留置的规定在行使主体、行为对象、适用期限等方面都是一种独立存在。根据《监察法》第四十一条的规定，留置是监察机关行使的一种调查措施，但对于该调查权的性质则无明确表述。这不但会影响留置规则的明确程度，也会给监察留置与司法机关的侦查措施的衔接对应带来障碍。学界对此也颇有争议。有观点指出留置是与监察机关调查行为相伴随的措施［7］;也有学者基于监察权的独立性，“既不同于传统的党权，虽具有行政权与司法权的某些特征但亦有区别，亦是新设的独立权力”，认为留置措施作为监察手段也应具有独立性; 还有观点认为监察调查权是一种“宪法性刑事程序”［8］。

事实上，尽管从内容上监察留置也是一种针对人身自由的强制性限制措施，但不同于《刑事诉讼法》中的拘留、逮捕等，监察留置措施具有自身的独立性。第一，审批程序规范完备。《监察法》第四十三条规定留置必须由监察机关领导人员集体研究决定，这种集体决策制度将大大降低留置错误适用的概率。同时，根据《中华人民共和国宪法》( 以下简称《宪法》) 及《监察法》规定，监察委内部实行“既分工负责又集体决策”的领导决策体制，在纪委监委内部设置监督、审查、案管、审理四大部门，分工配合又互相制约的机制为留置措施的适用设定了多重保险。例如，浙江省监察委制定的《浙江省监察留置措施操作指南》就提出“明确审批的范围、报批要求、要点”等原则，力争兼顾质量与时效、信任与监督、办案与安全。第二，行使主体严格限定。为防止留置权的滥用，《监察法》第四十三条第一款进一步规定了“设区的市及以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案”。公安机关可根据监察机关的需要，配合协助行使留置。因此，只有监察机关才是依据宪法和法律可以对被调查人员采取留置措施的唯一主体。

那么，作为监察机关独立行使的一项调查权，留置措施在法定期限内对被调查人的人身自由、家属探视等一系列权利进行限制，强制被调查人员在留置措施所规定的场所内交待和说明所涉嫌的违法行为或者职务犯罪行为，有极强的羁押隔离属性。在留置期间，监察机关可以对被调查人进行讯问，并将讯问笔录作为证据使用，从证据形式和证据作用两方面来看，符合刑事诉讼中的基本要求; 根据《监察法》的规定，尽管留置的立法形式不同于《刑事诉讼法》中将拘留、逮捕明确规定在强制措施一章中［9］，但按照《监察法》第四十四条对留置能够折抵判决后刑期的规定可知，留置与逮捕、拘留的法律作用有相同之处，在刑事实体法和程序法适用中发挥着相当于《刑事诉讼法》中规定的“先行羁押”的作用，能够折抵被告人刑期。“在性质上属于限制人身自由的强制措施”，“在效果上替代了原来的‘两指’措施和逮捕措施，其配置方式符合集中、高效反腐的改革目标设定”［10］。

既然留置的性质被明确为针对人身的强制措施，那么在适用中要实现自洽，还要始终坚守谦抑原则。比如，在留置启动环节应坚持必要性，即留置应是监察机关针对涉嫌职务犯罪案件履行监察职责时所采取的最后手段，除了采取留置措施外没有其他可以实施的手段。因此，当在能够适用其他柔性手段时，例如谈话、讯问、查询、扣押等措施能够解决问题的情况下则不能优先考虑适用留置，并且要严格把握其适用条件，不符合条件的绝不适用，坚决杜绝“逢案必留”的现象出现。这一点体现于《监察法》第二十二条［11］。再如，在留置适用的全过程均应强调权利保障性。保障人权是宪法的要求，作为宪法性法律内容的留置适用也不能例外，否则就违背了《监察法》相关制度设计的初衷。在留置的适用中，应当保证留置对象的以下权利受到基本保障:第一，基本的饮食权利;第二，基本的休息权利;第三，留置者供述的真实性，即由本人进行签名;第四，在留置适用不当时有救济途径。留置措施适用的效果应考虑比例性，要求采取的必要措施与追求的结果成正向比例［12］。即对特定案件的行为人所采取的留置措施可以实现固定证据、查清事实等目的;所采取必要的留置与追求的结果之间成正比例关系［13］。

三、实质的公职性:留置措施适用的对象条件

为保障留置规则适用的严谨规范，适用对象的范围必须标准明确，以提高措施适用的准确。监察留置的对象范围与监察机关的案件管辖权限有密不可分的关系，如果监察机关对某涉嫌犯罪的行为没有管辖权限，就不能发动调查权，当然也不会涉及后续是否采取留置措施的问题。但两者又不是完全对应的关系，因为监察法的适用对象范围明显大于留置对象范围。根据《监察法》第一条、第三条、第十一条和第二十二条的规定，监察机关对公职人员的违纪、违法和犯罪行为都有权进行管辖，但只能对“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等”严重职务违法或者职务犯罪行为的被调查人才可以采取留置。贪污贿赂、失职渎职犯罪行为对应《刑法》的规定，其对象范围非常明确，但是“等”字的涵括范围该如何理解?这不仅关系到可能成为留置对象的公职人员，而且直接影响到《监察法》与《刑法》《刑事诉讼法》的衔接。因此，留置适用对象的性质必须予以明确才能准确界定其适用范围。

首先，本条中的“职务犯罪”显然还包括除贪污贿赂和失职渎职以外其他类型的职务犯罪。从体系解释的角度，《监察法》第十一条对监察委员会工作职责的规定中，第二项调查行为完整列举了监察机关有权调查的违法犯罪类型，包括贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财的行为。既然监察机关享有对这些违法犯罪行为的管辖权限，那么在监察调查中为便于取证，对涉嫌前述犯罪行为同时满足留置其他条件的被调查人就可以予以留置。从目的解释的角度讲，监察法立法的初衷是为了深入开展反腐败工作，实现国家监察的全面覆盖。因此，对留置适用对象的确定还要结合相关法规和法律解释的内容。比如，2018 年4 月中央纪委与国家监察委印发的《国家监察委员会管辖规定( 试行) 》( 以下简称《管辖规定》) 中第十一条至第十八条明确列举了88 个与职务有关的罪名，将贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊犯罪、重大责任事故犯罪案件和运用公权力的其他犯罪都囊括在内。因此，涉嫌这些职务犯罪都应被纳入留置适用对象的范围。

除此之外，《刑事诉讼法》第九十九条规定，检察院发现诉讼活动中的司法工作人员利用职权实施非法拘禁罪、刑讯逼供罪、暴力取证罪、非法搜查罪和虐待被监管人罪的，可以立案侦查。而2018 年11月最高人民检察院印发的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》( 以下简称《检察院立案侦查规定》) 中指出，如果检察院管辖的上述案件与监察委管辖的案件有重合，一般由监察委为主进行调查。这说明，监察机关不但同样享有对这些犯罪的调查权，并且优于检察院的管辖权。换言之，司法工作人员利用职务便利实施侵犯公民人身权利的上述六种犯罪同样属于《监察法》第二十二条中所述职务犯罪的外延［14］，公职人员利用职权实施这些侵犯公民人身权利的犯罪同时满足其他条件时，监察机关可以对其进行留置［15］。

综上，监察留置的对象就包含了以下三类公职人员(5)《监察法》第二十二条指出，对“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”可以依法采取留置。《监察法》第十五条中规定，“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”并将“有关人员”包括了不具有法定身份的同案犯在内。当非公职人员作为职务犯罪的同案犯时，同样可以由监察机关行使调查权，并有成为留置对象的可能。:第一，涉嫌《管辖规定》第十一条至第十八条所规定的职务犯罪的公职人员;第二，涉嫌《检察院立案侦查规定》中规定的监察机关有管辖权的六种犯罪的公职人员;第三，涉嫌贪污贿赂、失职渎职、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财严重违法但尚未达到犯罪程度的公职人员。由此可以看出，监察法在证据收集和权利限制等方面对公职人员的各类违法犯罪行为都进行了全方位的监督。因此，留置对象范围的明确不仅是准确适用《监察法》的必备条件，也是有效解决留置适用冲突、顺畅衔接相关实体法与程序法的必然要求。

但是，对比监察法的适用对象与刑法中职务犯罪的主体范围不难发现，两者并不是完全对应的。有些监察对象不是职务犯罪的主体，而有些职务犯罪主体也不在监察范围内。比如，基层群众性自治组织中从事管理的人员是监察对象，却不是《刑法》中的国家工作人员(6)刑法适用中，基层群众性自治组织中从事管理的人员只有当其协助人民政府从事公共管理事务时才“以国家工作人员论”。。再如，监察法中“公务员”的内涵也不同于《刑法》中“从事公务的人员”(7)《刑法》中对于“从事公务人员”的认定侧重于其从事事务的职能性，不局限于身份;但《监察法》适用对象的公务员则需要依据《中华人民共和国公务员法》的规定，具备“依法履行公职、纳入行政编制并由国家财政负担工资福利”的条件。不过目前《中华人民共和国监察法实施条例》第三十七条将监察对象明确为“对所有依法行使公权力的公职人员进行监察”，也体现了适用对象的身份要求重在“职能性”，即“行使公权力”。。这些概念上的出入可能会使一些利用工作便利实施腐败行为的国家工作人员不被监察机关监督，原本可能成为留置对象的人员因两部基本法的不对接而逃脱了监察权的制裁。因此，当监察法适用的具体对象不属于《刑法》中“国家工作人员”的范围，也即这些对象并不是法定职务犯罪的犯罪主体时(8)其中人大代表能否纳入留置对象颇具争议。否定观点认为人大代表作为特殊的非典型公职人员是我国的根本所在，纳入监察范围将有损人民代表大会制度、动摇我国的政治基础。监察机关行使权力时不得介入权力机关职权的核心领域。对于民主党派除机关公务员外，也应当慎重适用《监察法》所设定的弹性条款，对“有关人员”的理解不做扩大适用。( 参见秦前红《国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象》，《武汉大学学报( 哲学社会科学版) 》，2018 年第71 期，第142 页;刘用军《论民主党派中行使公权力的公职人员范围——以监察法之监察对象为视角》，《湖北警官学院学报》2019 年第2 期，第32 页。) 肯定观点则认为监察对象范围不限于行使公共权力的公职人员，而应该是全体公职人员。鉴于留置与监察范围的交叉重合性，“涉案人员”符合留置条件应依法适用留置措施。( 参见袁柏顺《范围、界限与动态发展:也论监察对象“全覆盖”》，《河南社会科学》2019 年第1 期第15 页;朱金刚《正确理解监察对象与留置对象的关系》，《中国纪检监察报》2018 年9 月26 日第008 版。) 事实上，如正文所述，监察、留置对象认定的关键在于其公职性，即是否为执行公务的公职人员。人大代表是中国各级人民代表大会的代表，其主要工作是宣传国家各项法律政策，协助本级人民政府开展工作，并向人民代表大会和它的常务委员会、人民政府反映群众意见和要求，其范围广泛，因此并非所有人大代表都具有国家工作人员身份。但是不能排除其行使国家权力的可能，例如协助本级政府进行工作时，就因具备了“国家公职人员”的实质而能够成为监察对象，被纳入留置的范围中。，在监察调查过程中就可能会出现两种局面:一是对这些被调查人不采取留置，因为后续无法以相关职务犯罪予以起诉，从而导致出现借机串供、毁灭证据的情况，这势必严重影响案件的取证工作和进展;二是监察机关为了提升办案效率、保证案件调查效果而对之采取留置措施，这又会造成无法衔接后续的刑事追诉程序。此外，对于不属于监察对象的职务犯罪主体，因无法对之进行监察调查更谈不上留置措施的适用，也会出现轻纵犯罪的可能。因此，无论上述哪种情况的出现，都将不利于监察调查乃至留置措施的合理适用，当然也不利于国家反腐工作的有效开展。

那么，对于《监察法》和《刑法》的相关规定不对应甚至存在冲突时，应如何选择法律的适用顺序?这就应以两部法律的规范地位为基础，以监察法和刑事实体法、刑事程序法衔接适用为目标来规范监察法适用规则。首先，《监察法》是对国家权力运行的结构性调整，是宪法性法律［16］，而《刑法》作为部门法，是以司法权力为依托的基础性法律［17］。但这不能当然得出宪法性法律优于基础性法律适用的结论，也不意味着监察法具有优先适用的效力。因为，宪法性法律只是具有宪法的特征，不能直接等同于宪法，也不具有可以与宪法相提并论的效力。它与《刑法》等基础性法律在适用中是平等的，“作为基础性法律的刑法需要认同宪法性法律的权力构架与运行机制，配合监察体制改革并予以规范供给”，同时，“宪法性法律也要在基础性法律的框架内相互协调和规范实施”［18］。法律冲突的解决不能简单地通过比较规范之间的法律位阶，尤其是同等位阶的法律规范之间不能简单比较优劣，而是要通过相互容纳、协调来选择最优的适用途径。现阶段，监察机关对涉嫌犯罪的案件进行调查时，必然受到现行《刑法》规定的约束，因为初步判断涉嫌犯罪与否的规范依据就是《刑法》，符合《刑法》中职务犯罪构成要件的，才可以做出涉嫌犯罪的评价。因此，当调查对象根本不属于职务犯罪主体时，因为不存在职务犯罪的成立空间，监察机关也就不能以“涉嫌犯罪”为由采取留置措施。当然，由于《刑法》有给予监察体制改革规范供给的义务，长远看来最为妥善的解决办法还是需要《刑法》对职务犯罪的主体范围予以调整，再随之补充《监察法》中监察对象的范围，才能从根本上实现《监察法》和《刑法》的衔接。

四、事实的规范化:留置措施适用的实质条件

在留置对象范围得以厘定的前提下，监察对象可以被采取留置措施尚需满足其实质性条件，即被调查人必须涉嫌“严重职务违法”或“职务犯罪”。不过，作为留置措施适用的事实前提，对严重职务违法的行为人和涉嫌职务犯罪的行为人是区分认定抑或一视同仁采取同种强制性措施? 如果加以区分，标准如何设定? 这都是留置适用冲突中不可回避的问题。

在我国，违法与犯罪一直存在着哲学思辨的质量区分，虽然两者都是具有社会危害性的行为，但存在程度甚至是本质的区别——危害性是否达到一定程度实现了质变，即是否触犯刑事法律并且应当受到刑罚处罚的程度。根据比例原则，不同程度的危害行为所对应的制裁措施应有差异化体现。传统的刑事诉讼活动中，司法机关会根据案件的需要、犯罪嫌疑人罪行的严重性和自身特殊情况采取拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施。与之相对应，监察留置制度也应予以细化，在留置场所、留置时间、留置期间的权利等方面进行阶梯式规定，对涉案类型不同、行为危害性程度不同的被调查人规定差别化的强制措施，实现非法行为与制裁手段相适应。但目前《监察法》中只设置了留置这一限制人身权利的调查措施，致使监察机关的实际操作缺乏选择空间，实践中难免过多依赖留置措施，甚至将留置当作必要的调查手段。那么，在目前立法没有做出相应调整的前提下，就必须对留置适用的具体情形进一步明确，才能有效降低与刑事实体法与程序法的冲突。

根据《监察法》第二十二条规定，留置适用的第一种情形是“涉及案情重大、复杂”，但没有对“重大”“复杂”的判断要素做出解释。当然，兼具概括和明确是规范性法律文件语言表达的内在要求，对于需要明确的条文，立法者往往会在概括性表述后列举一些常见的具体情形，抑或结合兜底条款来有效降低法律的滞后性。但因该列举情形涉及留置适用的实质条件，还是需要予以明确(9)刑法适用中对特定犯罪涉及“重大”“复杂”或其他影响定罪量刑的构成要素，就往往由对应的司法解释予以明示: 例如，《刑法》第三百八十三条贪污罪规定了“较重情节”“严重情节”，2016 年4 月18 日《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》就采用“数额+情节”的二元模式将司法认定中的不同情形予以列举。。结合和借鉴现行《刑法》的做法，不妨将留置适用的案情“重大”从如下角度考察:( 1) 非法所得数额较大(10)这里“数额较大”的标准应与《刑法》相关职务犯罪的数额规定相衔接。; ( 2) 给国家或公共利益造成较大损失;( 3) 行为对救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济特定款物等对社会民生有重大意义的款物造成严重损失的; ( 4) 造成重大社会影响的。至于案情“复杂”，则通常应考虑是否存在如下情形:( 1) 案件有行为人外逃或腐败资产转移境外等涉外因素;( 2) 案件涉及公职人员数量众多的;( 3) 案发时间较长致使取证困难的;等等。

留置适用的第二种情形是“可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的”。职务犯罪案件因为危害行为的隐蔽性，导致司法实践中很难获取有效证据并形成完整的证据链，而口供无疑是其中最直接、有力的证据。《监察法》第二十二条将被调查人妨害证据行为列举规定为留置适用的条件，体现了留置措施以限制被调查人的人身自由、防止其逃匿或采用其他非法手段妨害证据、干扰监察调查的直接目的，这也是提高监察效率、加大反腐力度的有效措施。但“可能”一词作为一种盖然性表述无疑导致法律适用的不确定。监察机关似乎只要是基于取证的便利，就可以在案件调查中援引该法律条款，以防止出现“串供、伪造、隐匿、毁灭证据”为由对涉嫌严重职务违法和职务犯罪的被调查人予以留置。而趋利避害是人的本能，这难免在一定程度上默认了对所有监察调查对象都可予以留置。这种法律的默许带来的危险则难以估量，不仅使其他适用条件的必要性变得无关紧要，而且给留置余留更大的操作空间、埋下不规范适用法律的隐患。对此，最为简便可行的解决路径是对该条件额外设限，比如将原规定改为“有证据证明被调查人可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的”，即要求其采取留置前必须发现了相关证据能够佐证对被调查人进行留置是有必要的。例如对案件初步调查时发现有同案犯，或者被调查人关系密切者有异常行为的，等等。当然这里的证据不需要达到作为定案证据的标准，只要有相关的事实情况即可。

此外，与本规定存在类似痼疾的是《监察法》第四十四条对被调查人留置后通知家属事项(11)《监察法》第四十四条规定:“应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。”。该通知家属事项中规定了不予通知的例外情形，即“有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的”。司法实践中被留置人员所实施的严重职务违法或职务犯罪行为，其家属知情的不在少数。因此，为监察案件的顺利办理，对可能会影响取证或有碍调查的家属不予通知确有必要。但该例外规定同样存在过于宽泛的问题。与之相对应，《刑事诉讼法》中对犯罪嫌疑人被拘留、逮捕后的通知家属规定明确而具体，《刑事诉讼法》第八十五条规定，拘留后二十四小时内通知家属的例外情形只包含无法通知、涉嫌危害国家安全犯罪和涉嫌恐怖活动犯罪三种;第九十三条规定逮捕24 小时后除无法通知的，都必须通知犯罪嫌疑人家属。这种立法的明确不仅对司法工作提出了高标准，也更体现了对犯罪嫌疑人人身权利和诉讼权利的高保障。因此，留置通知事项的规定也应一并明确和完善，以更好地保障被调查人的合法权益，切实落实监察法的初衷与主旨。

虽然《中华人民共和国监察法实施条例》第九十五条对《监察法》中适用留置的兜底条款进一步予以明确，然而其第五款“其他可能妨害调查的行为”在明确的同时又设置了新的兜底性、概括性条款。兜底条款常被用来弥补法律滞后性的缺点，也是立法中必不可少的弹性规定。但其自身的模糊性也一直被理论和实务界所诟病。因此，就需要有权法律解释机关根据实践来预设、列举常见情形，树立类型化标准和要求，以明晰实务工作界限，最大化减少“同案不同判”的情形发生。因此，其他妨碍监察调查的行为也应结合实践中的常见情形予以类型化、明确化。比如，以暴力、威胁方法抗拒或阻碍监察机关或协助机关正常工作的，煽动其他公职人员抗拒法律的，等等，以防监察机关的留置工作出现任意性。

余论:留置规则自洽的补足

当下，留置措施的科学有效运行还处于进一步完善的阶段，当有适用不当、侵犯公民人身权利的情况时，法律必须保证公民受损的权利得到及时救济以补足留置适用的遗缺。目前虽然可以通过当事人行使申诉权与申请国家赔偿两种途径予以救济，但两种手段也明显供给不足。对不具备适用留置措施要件的被调查人采取留置措施，存在违反法律规定的情形，目前没有规定被留置人及其近亲属申诉制度，对不当结果不能复议及起诉，明显的救济不足也导致了相应机关无法做到合法性的审查。应当规定对留置不当的情形，被留置人及其近亲属应当被赋予向上级监察机关进行申诉，请求赔礼道歉、消除影响等权利。至于请求国家赔偿的途径目前阶段也不现实。《监察法》虽然规定在造成留置对象受损失的情况下，可以申请国家赔偿，但《中华人民共和国国家赔偿法》( 以下简称《国家赔偿法》) 中只规定了行政赔偿和刑事赔偿两种，这直接导致了留置措施国家赔偿的空白，随之而来的是被留置人找不到申请流程、计算标准等，在合法权利受到侵害后无法得到救济。当然，在监察机关对涉嫌职务犯罪等案件进行调查时，监察调查权可视为刑事侦查权。作为调查手段之一的留置由此参考刑事赔偿的条件、程序、标准等进行申请，但是直接将刑事赔偿责任全部赋予监察机关，法理或是实际操作仍存在很多无法解决的问题。因此，不妨考虑亦在《国家赔偿法》中设置独立的监察国家赔偿。监察委员会作为宪法赋予独立性的国家机关，其本身拥有对外承担责任的权能，应当作为责任主体承担国家赔偿。完善相应的国家赔偿制度不仅仅是保护被错误留置的留置人的合法权益，同时也对留置措施的行使形成监督制约，不仅更符合人权保障机能的要求，也能为我国深入、全面反腐进一步扫清障碍。