论村委会在环境民事公益诉讼中的原告资格

华南理工大学法学院 赵楠

一、问题的提出

近些年来，我国经济得到了快速的发展，人们的生产生活方式发生了翻天覆地的变化，但是在发展经济的同时出现了一些问题，最为重要的是环境污染问题，我国不仅在城市地区出现环境污染问题，农村地区也存在环境污染问题。通常来说，农村环境污染与生态环境损害具有零散性、小型化特征，若不是造成特别严重后果的，难以引起人们的关注。但是，在农村集体土地上居住的农民，这些环境污染很有可能会给他们的生命与健康带来严重的危害。与城镇、工业密集地区相比，农村地区的环境违法问题很难引起环境主管部门的重视。同时，由于我国存在众多农村地区，但是环境保护执法人员相对较少，导致无法最大力度地解决农村环境污染问题与改善农村环境。农村环境侵权的一般救济方法有两种：一是由知情者向环保执法机关或地方政府反映，通过采取行政手段加以救济，二是采取法律手段予以救济。我国目前相关立法规定的环境民事公益诉讼适格原告主要有三类主体，即生态环境行政机关、环保社会组织以及检察院，这虽然扩大了环境民事公益诉讼的主体范围，但截至目前仍未有法律规定村委会可以作为环境公益诉讼的原告。司法实践中部分法院仅仅承认村委会享有诉权，但是对村委会是否可以作为此类诉讼的原告并未予以答复，但是笔者认为，作为基层群众自治组织，村民委员会应尽到保护村庄环境、维护村民权益的责任。而环境公益诉讼又是一种惩罚性、预防性的制度，如果村民委员会能够充分发挥该制度的功能，那么，环境公益诉讼将是一种治理农村环境问题的行之有效的治理制度。因此，从保护农村环境公共利益的角度出发，将村委会作为环境民事公益诉讼的原告对于完善环境民事公益诉讼主体资格具有重要意义。

二、村委会作为环境民事公益诉讼原告资格之理论证明

（一）原告资格之必要性

环境公益诉讼中原告资格的具体含义与其启动程序的合法性有关。通俗地说，原告主体资格是指控告人在没有第三者干预和控制的前提下，以自己的名义独立地提起诉讼。依据传统的民事诉讼法理论，起诉者必须与案件存在一定的利害关系才能起诉。利害关系是一种存在于法律关系中的利益关系，也就是说，诉讼中的一项基本条件就是当事人与本案有直接的利害关系。存在利害关系才可能成为本案的当事人，并进行起诉。若不存在利害关系，法院将不予受理或者驳回起诉。而就环境公益诉讼来说，不以存在利害关系为前提条件，即使不存在利害关系，符合条件的社会团体及公民也能起诉。从目前的相关立法来看，环境民事公益诉讼原告主体已经确定，符合条件的环境保护机构、环境行政机关以及检察院均可提起环境公益诉讼。此外，我国法律对环保组织的要求较为严格，尽管这反映出我国立法者的谨慎，但相对于其他一些国家来说，我国的环境民事公益诉讼主体仍然太过狭隘。

由此带来的问题是，环保组织和检察机关在农村环境保护方面未能发挥有效作用，并不能及时对污染环境的行为提起公益诉讼。在实践中，检察机关提起的环境公益诉讼仍处于摸索阶段。截止到2018年9月，全国只有22个环境保护社会团体提出了环保公益诉讼[1]。因此，从当前我国环保组织的发展现状来看，其存在着资金缺乏、技术受限、专业化程度低、政治依附性强、发展落后等诸多问题，致使环境保护组织不能诉、不敢诉[2]。并且大多数社会组织集中于城市，对于农村环境污染与破坏所导致的环境公共利益受损情况无法第一时间进行保护和救济，难以发挥其应有的作用。相反的，村委会具有先天优势，在其乡村环境受到侵害时，可以第一时间发现并起诉。因此，笔者主张，在我国立法中应当将村委会作为环境公益诉讼原告，使其成为农村环境公益诉讼的主体，从而真正起到及时的保护作用。

（二）原告资格之正当性

1.公共信托理论

该理论最初起源于罗马法，其认为与人的生活息息相关的空气、水、土壤等环境要素是全体人民共有的，全体公民为了保护公共利益采取信托的方式交由国家或者代表国家的政府进行监管，所有公民都与国家和政府建立了一种信托关系，作为受托人的国家和政府，应该合理地管理全体公民的共同财产，在共有财产受到损害时，受托人有权利为保护共有财产而提起诉讼[3]。由于国家或者政府通常无法亲自行使诉讼权利，就将诉讼权利分配给经授权的其他行政机关或者环保社会组织。因此，公益性社会组织、检察机关可以依据公共信托的原理启动公益诉讼，这就是环境公共信托理论在公益领域的适用[4]。同理，村委会作为基层群众性自治组织，它自身承担着维护本村村民集体利益和社会公益的职责，根据环境公共信托理论，全体村民依据法定程序，即通过村民会议（或村民代表大会）择选出的本村自治组织——村委会，自然成为本村环境公共利益的最佳代表者。因此，村委会可在本村环境公共利益受损时，启动环境民事公益诉讼，保护本村生态环境。

2.环境权理论

“权利”一词起源于罗马法的私法，至今仍被沿用。《法哲学范畴研究》在对权利进行界定时，侧重于对法律权利的界定，认为在法律条文中，当事人有权自行决定是否采取行动的准许和保障方式[5]。换言之，张文显教授指出，“权利”实质上是一种手段，其目的在于保证权利人在法律上享有合法权益。环境权是指随着工业发展而引起的环境污染和人民对生态环境保护的诉求，是一种法定权利。有学者指出，环境权是一种法律上的权利，也是一项基本的人权[6]。当某项权利的分类更为具体时，那么学者对环境权的讨论与争议就会不断[7]。但是不管学界如何定义环境权的属性，环境权作为一项基本权利，应当在法律中获得认可。作为环境权之一的农村环境权，村民同样有权在一个干净、卫生、健康的乡村环境中居住，当然，这样的权利不能只是一句空话，而应当通过法律、司法来体现。因此，在农村环境权利受到损害的情况下，应当通过环境民事公益诉讼来解决。从法理学视角来看，它既是对我国公民权利内涵的补充，也是村民委员会提起公益诉讼的主要根据。

（三）原告资格之可行性

1.村委会具有保护环境的职责，具备民事主体资格

村民委员会具有维护本村生态环境和保障村民共同利益的职责。生态环境与每一个村民息息相关，但是如果村民个人作为环境的管理者往往效率不高，且具有分散性，导致出现“公地悲剧”的现状[8]。《村民委员会组织法》规定，村委会负责本村一切社会事务、社会公益事业，并通过法律程序将环境管理权授予村委会，使村民与村委会之间变成决策者与执行者的关系[9]。在一些案件中，因被告损害的土地属于全体村民共同所有，村委会作为该村的自治组织，是村民集体土地和财产的管理者，有义务维护本村村民的集体利益。同时，针对因环境污染造成的经济损失，依据法定程序召开村民会议（村民代表大会），并经讨论通过后，村委会享有相应的诉权基础。此外，虽然村委会的部分诉讼请求旨在保护环境公共利益，但本质上仍为私益诉讼。作为村民集体权益的管理者，村委会无权提起公益诉讼，既损害了环境保护，也损害了社会公众的利益，同时也制约了我国环境民事公益诉讼的发展。

2.村委会与农村环境公共利益具有更为密切的利害关系

公益诉讼可划分为狭义公益诉讼与广义公益诉讼两大类。狭义上的公益诉讼，是指原告对民事纠纷没有直接的利害关系，以维护不特定多数人的利益为主要目标。广义（一般意义）上的公益诉讼，只要能达到公益诉讼的目的，其并不要求原告与民事纠纷没有直接的利益关系，也不排除当事人为维护自身利益而提出诉讼。[10]虽然私益主体提出的公益诉讼请求能够在一定程度达到公益诉讼的目的，但是直接将公益性诉讼实施权配置给私益主体更加合理[11]。自然人作为环境利益的直接利害关系人，理论上有权提起环境公益诉讼，但是基于自然人的代表性不足、诉讼能力有限等缺陷，因此自然人作为公益诉讼的原告并非最佳选择。面对农村环境污染问题，通常基于地理上的关联、利益上的一致和思想上的相近使得一定地域范围内（以农村为例）的人群更易形成团体，不仅可以凝聚个人力量，还可以充分利用集体力量保护公共利益[12]。目前的原告主体由于不是直接的利益相关者，因此缺乏诉讼动力。但是村委会作为村民财产具有内在的驱动力，使其具备保护生态环境的主动性和积极性。同时，村委会距离环境污染行为更近，能够及时发现并做出反应，取证方便，因此大大提高了保护生态环境和公益诉讼的效率。

三、对完善村委会提起环境民事公益诉讼的建议

（一）立法上明确村委会提起此类诉讼的原告资格

村民委员会是我国环境民事公益诉讼的主体，其法律依据是合法的，但我国现行法律法规及司法解释均没有对其进行规定。这将使村委会在进行环境民事公益诉讼时，存在着是否具有原告资格的争论。因此，在立法中明确规定其原告资格具有现实意义础。一方面，村委会可以依法更好地履行职责，维护本村村民集体利益，并积极引导村民保护生态环境；另一方面，村委会能够最直观、最直接地了解本村的生态环境，赋予其原告资格，在保证环境保护的前提下，可以有效地解决环境问题，减少诉讼费用[13]。在我国的司法实务中，某些地方已经率先在立法上确立了村委会环境民事公益诉讼的原告资格，例如海南省高级人民法院颁布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》，其中第6条和第10条明确赋予村民委员会环境公益诉讼原告的主体地位。此种立法实践是有必要借鉴的。在我国法律没有明文规定村委会具备原告资格时，还应充分发挥法官的自由裁量权，并鼓励法官通过判例的方式，在司法实践中对村民委员会的原告资格予以确认。作为司法权的行使主体，法官必须处于中立地位，以保证平等主体诉讼权利的行使，而立法机关则应注重制定具体的法律规范，以防裁判者滥用自由裁量权，并保证司法的谦抑性。

（二）坚持贯彻支持起诉制度

村委会虽然具有优于公民个人的诉讼能力与诉讼资源，但仍具有一定的劣势。由于村委会自身也存在诉讼能力不足等缺陷，且公益诉讼耗时、耗力，也可能会导致村委会缺乏诉讼动力，因此支持起诉制度可以解决村委会在环境民事公益诉讼中缺乏制度保障的问题。在村委会启动环境民事公益诉讼时，环保组织可以作为支持起诉者，其不仅可以依据《民事诉讼法》的规定支持村委会起诉，还可以为村委会在诉讼的过程中提供专业技术、证据收集、诉讼资金等方面的帮助[14]。检察机关是国家司法监督机构，是社会公众利益的代言人，尽管其作为环境民事公益诉讼主体资格并非具有优先性，但是检察机关也可在村委会提起环境民事公益诉讼时为其提供技术支持。

（三）解决诉讼经费问题

作为一项诉讼制度，村委会的环境民事公益诉讼原告资格在很大程度上依赖其诉讼能力的保障程度。在知识结构、司法鉴定能力、专业技术人才保障等方面，我国已经形成了一套相对完善的司法保障体系，例如律师制度、环境司法鉴定制度、环境损害评估制度、专家证人制度等。因此，除了在立法上解决村委会适格原告主体资格外，另一个需要解决的就是经费问题。在经费上，村民委员会经费主要来源于地方财政支持以及通过法定程序（召开村民会议或者村民代表大会）收取村民费用。经济状况好的村庄向村民收费也有很大的余地，但对于大部分家庭状况不佳或经济状况不佳的村庄，其诉讼费用就成了“额外支出”，难以得到村民的拥护。因此，除在公益诉讼成本上给予此类环境民事公益诉讼“优惠”外，还应从吸纳社会资金、健全支持起诉机制等方面给予村民委员会资金的保障。

四、结语

在当前农村环境污染和生态环境质量下降的情形下，本文主张赋予村委会环境民事公益诉讼原告资格。村委会作为诉讼主体的数量众多，且与本区域的生态环境息息相关，对环境侵权行为更为关注，也有积极性和能力参与到环境民事公益诉讼中。本文从目前的环境保护热点问题入手，以达到法律与社会的和谐统一为终极目的，对村委会作为环境民事公益诉讼的原告主体进行考察，并将其界定为《民事诉讼法》中的公益诉讼主体，从而使其成为符合条件的适格原告，从而有针对性地解决环境保护措施的推进问题，将公益诉讼的理论与我国的国情相结合，在实践中得到应用。因此，应当充分发挥村委会的众多优势，明确村委会环境民事公益诉讼的原告资格，并完善相关的制度，使环境民事公益诉讼在农村环境治理和生态环境保护方面发挥作用。