权责清单视域下审计助推乡村振兴模式研究

郝淑娟，刘斯琴高娃

（内蒙古民族大学 管理学院，内蒙古 通辽028043）

一、引言

中国共产党第十九次全国代表大会报告明确提出把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。进入实现第二个百年奋斗目标新征程，“三农”工作重心已经历史性转向全面推进乡村振兴。坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，不仅能够持续缩小城乡区域发展差距，使低收入人群和欠发达地区共享发展成果，而且有利于形成国内大循环主体格局，还能够推进乡村治理体系和治理能力现代化的进程。因此，党和政府对乡村治理的优惠政策扶持和财政资金支持力度不断加大。目前，乡村治理能力相对较弱，无法全面共享国家的政策红利，资金和项目的使用效果无法充分显现，违背了政策扶持和资金支持的初衷，重要原因之一就是缺乏强有力的、能够督促有效执行乡村治理的扶持政策和资金的政府监督制度。《中华人民共和国乡村振兴促进法》为督促乡村治理的扶持政策与资金有效执行提供了法律依据，不仅规定了国家实行乡村振兴战略的实施目标责任制度和考核评价制度，而且规定县级以上人民政府发展改革、财政、农业农村、审计等部门按照各自职责对农业农村投入优先保障机制落实情况、乡村振兴资金使用情况、绩效等实施监督。这样，首先，充分发挥审计监督的制度优势，使审计范围扩大到乡村并且主动融入乡村治理，达到提高乡村治理绩效的目的；其次，确保全面履行政府在乡村振兴领域的公共受托责任，充分发挥乡村振兴的政策、资金、项目的效果，进而使审计的监督制度优势转化为乡村振兴的实施效能，实现共享发展理念。

二、审计助推乡村振兴的理论基础

（一）共享发展理念

共享发展是中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议审议并通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出的五大发展理念之一，强调“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。”共享的内涵之一是基于覆盖人群的全民共享，既要使各阶层、各民族、各地区人民都能够享受到改革发展的成果，也要使每个公民的付出和回报适当成比例，还要把贫富差距控制在合理的区间内；共享的内涵之二是基于享受内容的全面共享，不仅要共享经济发展成果，而且要同政治、文化、社会、生态等方面协调发展；共享的内涵之三是基于实现途径的共建共享，不仅要调动人民共建的积极性，而且要尊重人民的首创精神，进而凝神聚力推动发展；共享的内涵之四是基于发展进程的渐进共享，我国仍然处于社会主义初级阶段，发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然存在，共享发展与人民的要求和期待差距较大，需要结合客观实际，循序渐进地发展。

实施乡村振兴战略，要缩小城乡、区域、行业收入差距，体现全民共享改革发展成果；乡村振兴是产业、文化、生态等全面协同的振兴，体现全面共享理念；乡村振兴要调动人民共建共享的积极性，朝着共同富裕稳步前进的有效制度安排；乡村振兴是基于脱贫攻坚基础上的渐进发展，是符合客观规律的渐进共享。

审计既是推动乡村振兴战略更公平、更可持续发展的制度之一，也是乡村振兴战略落实的保障。

（二）权责清单制度

权责清单的意义是，政府各职能部门将掌握的各项权力与应当承担的各项责任进行全面统计、梳理、细化，制成清单予以公示，明确界定权责边界，使政府权力运行公开透明［1］。权责清单制度始于河北省2005年的实践，依托2013年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议推行于地方各级政府及工作部门，发展于2016年中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议提出的“实行权力清单制度，公开权力运行过程和结果，健全不当用权问责机制，把权力关进制度笼子，让权力在阳光下运行”，完善于2019年中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出的“实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”。权责清单制度不仅有利于规范政府权力公开运行，而且能够促进政府承担公众受托责任、切实履行公共治理职能。公共受托责任是现代国家审计产生的基础，乡村振兴也是国家治理体系中的重要组成部分。因此，审计应当以权责清单制度为发展契机，监督和制约政府在乡村振兴战略的实施过程中依法行使公共经济权力，切实履行公共经济责任。

三、审计助推乡村振兴共享发展的实施机制

以把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局为契机，充分发挥审计在促进乡村振兴共享发展的规划制定与实施、重大政策措施的落实与完善、资金的安全与绩效、项目的建设运营、乡村领导干部经济责任和乡村生态环境等层面开展审计工作，发挥审计的监督、鉴定、评价的作用。建立健全审计助推乡村振兴的实施机制［2］，既可以增强监督的合力，又能够提升审计的效能，进而夯实审计助推乡村振兴战略实施的保障作用。

（一）全覆盖监督机制

习近平总书记强调，要消除监督盲区，就要拓展审计监督的广度和深度，实质是要求审计监督全覆盖。实行审计监督全覆盖，应当基于审计目标要求，创新审计技术方法，按公共性原则要求，将公共资金、公共资源、公共资产、公共权力、公共政策纳入审计监督范围，实现对公共领域经济监督和政治监督的审计全覆盖。随着乡村振兴战略的全面部署和推进，大量的公共资金、公共资源、公共政策倾向于乡村，审计必须积极发挥对公共资金、公共政策、公共权力监督的全覆盖，在助推乡村振兴的同时提高乡村治理体系和治理能力现代化。

（二）全员参与动力机制

乡村振兴是全方位的，是包括经济振兴在内的乡村各方面全面发展，是实现全体人民共同富裕的必然选择。确保政策在乡村振兴战略实施过程中的有效执行、资金与项目有效落实，不仅是审计人员的职责，而且是村民履行自治的职责所在。为此，有关部门首先要对审计人员进行使命感教育，在增强审计为民情怀的同时建立考核激励机制，调动审计人员积极参与乡村振兴审计，确保乡村振兴有效推进；其次，有关部门要增强村民自治的责任意识，为他们提供相应的自治平台，保障村民行使自治权和决策权，挖掘村民自身潜力［3］，提高村民自治能力，从而形成共建、共享、共治的全员参与动力机制，充分发挥政府与社会的合力，促进乡村地区共同发展。

（三）三重预防机制

审计助推乡村振兴的三重预防机制是乡村振兴系统工程中内生的监督子工程，具体表现如下。

第一，审计的事前预防提醒机制。

为推进审计关口前移，审计机关应当参与乡村振兴政策制定和规划，对资金的预算、筹集、分配以及项目立项可行性进行审计，及时发现政策制定、资金分配、立项环节中出现的问题，实施预防提醒机制，提高政府应对乡村振兴战略实施过程中的风险防范能力，达到审计“防未病”的作用。

第二，审计的事中跟踪预防机制。

审计机关通过对乡村振兴政策及其配套措施落实情况跟踪审计、资金使用规范专项审计、项目运营效果审计、受托经济责任审计等，全面梳理审计过程中发现的主要问题，提出切实可行的纠偏预防对策，进而提高乡村振兴的有效性。

第三，审计的事后反馈抵御机制。

审计机关通过跟踪审计和评价，不仅能够揭示乡村振兴过程中政策措施落实不到位、资金使用不规范、项目重复建设、运营效果不佳等问题，而且可以深刻剖析乡村振兴实施过程中存在的体制障碍、制度缺陷、机制扭曲、管理漏洞，提出科学可行的改进和完善建议，排除乡村振兴实施过程中的各种消极影响，充分发挥审计“治已病，防未病”的作用，不断推进乡村振兴高质量发展。

（四）多元协同机制

以新发展阶段为契机，创新审计理念，及时揭示和反映乡村振兴实施中的新情况、新问题、新趋势，单一的审计监督已经无法满足发展的需要。相关部门应当建立协同监督机制，充分发挥监督合力的作用。

第一，监督体系协同。纪检、监察、刑事调查、人大监督、审计监督、统计监督、舆论监督等形成横向协同监督，各种监督形式从中央到地方各个层级形成纵向协同监督，实现监督主体协同联动、相互配合。

第二，审计机构协同。乡村振兴战略审计涉及面广、资金体量大、相关环节多，需要在国家审计机构主导的条件下构建乡镇审计为主、社会审计为辅、同被审计单位的内部审计相结合的协同机制。

第三，审计资源协同。以乡村振兴战略目标为导向，加强审计监督的战略、管理、操作协同，对乡村振兴政策落实情况、资金使用、项目建设、资源环境、经济责任等内容进行专项审计，实现各专项审计资源共享、信息共享、成果共享，达到深度协同，发挥审计监督合力。

（五）渐进式反馈机制

审计的反馈机制不仅是推动乡村振兴共享发展最有效的载体，而且能够充分发挥审计监督的作用［4］。

首先，审计结果整合机制。

为了发挥审计的监督职能，避免浪费审计资源，我们需要建立国家审计、乡镇审计、社会审计的审计结果整合机制，在权责明确的情况下，实现审计成果和信息的多层级共享运用，一方面可以协助乡村振兴的有关部门进行监督和管理，保障乡村振兴战略有效实施；另一方面可以统筹审计工作安排，提高审计工作的效率。

其次，审计结果公告机制。

公告能够保证公众的知情权，是对政府权力运行的有效监督，也是审计工作最大效能的发挥。建立审计结果公告机制不仅可满足农民对村务公开的需求，而且能够更好地保障农民群众作为委托人的权益。因此，审计结果公告应当采用通俗易懂的大众化形式；审计结果公告的内容应当与农民切身利益相关；审计结果的推送应当使传统传播媒介同现代传播媒介相结合，在满足村民的信息需要的同时，增强审计结果公告的及时性。

再次，审计结果落实机制。

为使政府权力公开透明运行，权责必须明确界定。相关部门应当把乡村振兴战略实施中的审计监督同党管干部、执纪问责相结合，将审计结果落实情况作为乡村领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，加强对乡村干部权力运行的监督和制约，提升乡村振兴重大政策的落实、资金与项目的规范管理和有效使用，进而形成自上而下组织监督与自下而上民主监督相结合的审计监督问责“闭环效应”。

四、审计助推乡村振兴共享发展的实施路径

实施路径是审计推进乡村振兴共享发展的关键，通过审计履职全面推进乡村振兴战略实施的效率和水平，具体实施路径如下。

（一）始终坚持党对乡村振兴审计的领导，夯实审计推进乡村振兴的政治保障

始终坚持党对一切工作的领导，既是中国特色社会主义的本质特征，也是中国共产党成立百年来国家治理实践的伟大成就。中国共产党第十九次全国代表大会报告强调，要构建“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”“改革审计管理体制”［5］，这既是党对国家审计的高度重视，也是新时代中国审计监督的顶层设计，更是落实国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。审计推进乡村振兴是乡村治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，党的领导贯穿于乡村振兴审计的各阶段全过程，不断提高政治站位，充分发挥党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力［6］。

民族要复兴，乡村必振兴。乡村振兴需要国家审计监督，审计推进乡村振兴需要党的全面领导，就是要充分发挥各级党委审计委员会在乡村振兴领域审计的领导作用，制定各级党委审计委员会工作实施的规章制度，明确自上而下的职责范围，根据乡村振兴审计的总体思路、工作布局、重点任务、长短期审计计划，统筹审计资源和审计力量，突出乡村振兴审计的重点，科学谋划多层次乡村振兴审计计划体系，从而推进乡村振兴战略措施的精准落实，筑牢审计为党服务的思想根基。

（二）落实全覆盖监督机制，推进审计深度

随着乡村振兴的全面实施，政策、资金、项目等持续投入，亟需各级审计机关根据乡村振兴战略的目标任务和总体要求，推进审计深度。

第一，审计监督乡村振兴规划制定和实施情况，重点关注各地区、各部门根据国家规划编制乡村振兴地方规划、督促检查规划实施和建立评估机制的开展情况，突出规划的引领作用。

第二，持续跟踪审计乡村振兴政策措施落实情况，重点关注责任是否落实、机制是否完善、方法是否恰当、有无弄虚作假等阻碍乡村振兴政策落实的问题，促进乡村振兴政策有效落实并且不断完善。

第三，审计监督乡村振兴资金安全和绩效情况，重点关注乡村振兴相关资金使用公告公示制度、资金绩效评价制度建立落实情况，促进公开透明履行公共受托责任，防止发生基层小微权力腐败问题，切实保障乡村振兴资金发挥应有的效益。

第四，审计监督乡村振兴战略投入保障情况，重点关注财政投入是否匹配乡村振兴目标、重大支出与重大投资项目是否能够有效运营，使乡村振兴预期目标顺利实现。

（三）提升审计人才队伍职业化建设，夯实乡村振兴审计的人才保障

审计人才队伍的政治觉悟、业务能力、把握政策水平，是提高乡村振兴审计效率和质量的关键，但是同乡村振兴审计的新需求存在一定差距。

第一，由于我国的五级政府和四级审计机关建制不匹配，乡镇级政府未单独设置审计机关，导致乡村存在大片监督盲区，未能实现审计监督全覆盖。

第二，由于乡村振兴具有系统性、长期性、整合性、差异性等特性，日趋增加的乡村振兴审计任务同审计资源有限之间的矛盾逐渐突显，迫切需要加强审计人才队伍职业建设，为乡村振兴审计的有效性提供人才保障。

首先，强化政策理论学习，提高审计人员政治觉悟。审计兼有业务属性和政治属性，且政治性是国家审计的首要属性［7］。因此，审计人员要提高政治站位，始终坚持党的领导，牢记为人民谋幸福的初心，树立为乡村谋振兴的共享发展的理念，依法履职尽责，确保乡村人民共享乡村振兴的政策红利。

其次，为适应日趋增加的审计任务，有关部门应当建立长效的审计人员职业培训和继续教育机制，通过开展专家讲座、网络在线学习、专业技能培训、调研交流等多种形式的职业培训和继续教育，提升审计人员的业务能力。

再次，建立审计人员准入机制，满足乡村振兴审计人才需求。针对乡村振兴审计人员数量少、知识结构单一、审计工作量大、大数据和生态环境审计复合型人才匮乏的困境，相关部门在大量招录会计、审计、计算机、环境工程等专业背景的本科及以上学历毕业生的同时，吸收社会审计和内部审计的优秀专业技术人才，充实乡村振兴审计队伍，满足审计人员发展需要，促进乡村振兴审计人才队伍职业化建设的良性发展。

（四）创新审计技术，提升乡村振兴审计效率

随着乡村振兴的全面推进和纵深发展，公共资金、资源和政策的持续跟进，必然生成与财政、税务、金融、民政、教育、社保等部门相关的海量数据，传统的审计技术程序复杂、运行成本高、审计效率低，已经无法满足现行乡村振兴审计的新要求。因此，我们在数智时代应当坚持科技强审，为更好地服务乡村振兴战略，结合审计全覆盖要求，全面引入现代化审计技术，依托国家“金审工程”建设，运用大数据、云计算、人工智能、区块链等先进技术优势，拓展全方位、多角度、深层次的数据分析研判，从静态审计向动态审计转变，将现场审计与在线审计、科技技术与专业技术相结合，增强审计发现影响乡村振兴战略实施问题的线索，充分发挥大数据环境下的审计多方协同共享机制，落实审计的三重预防机制，确保乡村振兴战略有效实施，使乡村人民共享改革发展的红利。

五、结论

乡村振兴战略是继精准扶贫后又一重要国家战略，不仅在制度和体制机制方面保证政策的延续，而且真正保障广大农民的根本利益。为使乡村振兴战略全面推进和有效落实，审计应当秉持权责明确、共享发展的理念，建立健全审计助推乡村振兴的实施机制，完善审计助推乡村振兴的实施路径，使审计的监督制度优势向乡村振兴的实施效能转化，确保乡村振兴高质量发展。