新型城镇化进程中河南农村养老问题研究＊

万文倩

（河南省漯河医学高等专科学校，河南 漯河 462002）

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。新型城镇化将以人为本，以新型产业为动力，走城乡一体化、工城融合、节约型、宜居型、和谐发展的城镇化道路。“以人为本聚焦农民、覆盖农村”是新型城镇化建设的目的。通过有序推进农业人口转移，逐步实现农村人口“市民化”进程。目前，农村空巢老人、残障老人的社会养老保障水平依然较低，社区养老机构并不完善，机构养老发展还不够平衡，养老资源依然比较短缺。城市化造成的劳动年龄人口外流，“农村空心化”“空巢”家庭现象逐渐增多，导致出现了河南农村人口老龄化与经济发展阶段不匹配的“未富先老”现象。中国传统家庭养老功能被削弱，出现了农村养老服务问题。为体现“以人为本”和“城乡协调发展”的新型城镇化建设宗旨，提高农村老年人的幸福感和获得感，为新型城镇化建设和乡村振兴战略的实现提供理论支持和实践参考，本文对河南农村养老现状进行了深入研究。

一、河南农村养老的现状调查与分析

1.河南农村养老和护理基本配置情况

河南省60岁以上老人约1700万人，其中农村老人超过900万人，农村敬老院2361家，床位数约16万张，社区养老服务设施也不足2000家，床位数约2万张，城乡社会办养老机构1209家，全省城乡开展医养结合的养老机构共有813个。中高档养老机构床位数平均在200左右，多数敬老院的床位在100张以下，目前正拟增加床位[1]。城乡中高档养老机构均提供不同档次的医护服务，多数基层养老机构仅提供一些简单的公共卫生服务。护理人员配比约为1∶10，多为40、50岁人员，从事养老服务专业的人才较少，加上工资低（月工资为1000～2200元），面临护理人员招不进，留不住的问题。

2.社区日间照料中心服务设施情况

全省共有社区日间照料中心2345家，设置床位11527张，覆盖77%的社区，截至2020年底，全省农村已建日间照料中心1665家，农村幸福院8639家，设有床位518345张，覆盖全省18.16%的行政村[2]。根据笔者对河南省辖市、县（区）、乡、村的部分城乡养老机构调查发现，大部分乡、村养老机构设施简陋，很难开展医养服务，在这些机构入住的老年人的孤独感高于入住市、县（区）养老机构者，前者的主观幸福感、获得的主观支持和社会支持利用度均低于入住市、县（区）养老机构者。

二、河南农村养老存在的问题

1.农村基础养老设施投入严重不足

1.1 机构基硬件设施落后

农村养老机构的基本硬件设施落后，集中供养机构的硬件设施不完善。部分养老院年久失修，外墙开裂，门窗残缺不全，室内潮湿暗漏，内部日常设施和部分生活必需品陈旧受损，配套服务不足。医疗设施不健全，农村诊所的数量少，从业人员的数量很小。医疗设备很简单，医疗水平有限。农村养老机构文化娱乐设施不完善，可供老年人选择的文化娱乐设施和活动较少[3]。

1.2 农村养老服务机构床位数量不足

目前河南省农村老年人口每千人床位不足30张，供需差距还很大。在需求方面，全省农村老年人口数量大，丧偶者和残障者占比偏高。随着城市化进程的加快和农村劳动力大量进入城市，导致许多家庭的老人待在家里，无人照顾。另外，全省农村养老机构由于受土地、资金、护理人员等因素限制，床位和运营规模普遍不足。

1.3 养老机构建设与文化娱乐设施不足

1.3.1 乡镇养老机构建设不能充分满足老年人的需求

尽管近年来政府公共养老机构发展迅速，但床位数量持续增加，机构养老能力也明显增强，但目前乡镇养老院只能容纳农村贫困户、五保户和残障老人，缺少容纳普通农村老人的能力。民营养老机构成本较高，加大了一些老年人的经济负担。

1.3.2 村内文化娱乐活动没有有效开展，难以有效组织

农村老年人活动中心是农村老年人休闲活动等集体服务的主要供给场所。农村老年人业余时间的娱乐活动主要是聊天、看电视等，其他娱乐活动较少。

2.农村养老保障和养老服务供给存在严重不足

2.1 农村社会养老保险养老保障和医疗保障功能不足

2.1.1 农村社会养老保险是农村老年人经济支持的主要来源之一。然而，目前的养老保险制度所能提供的养老能力非常有限，超过70%的老年人认为每月养老保险并没有真正有效地改善他们的生活，部分老年人不愿意参加保险[4]。

2.1.2 农村“病重返贫”现象依然存在。在农村地区，卫生中心和医疗资金、设施、人员等资源比较缺乏，部分地区甚至出现了因病返贫的现象。医疗保险不覆盖小病，大病只能覆盖部分，医疗保险报销流程复杂。农村医疗整体水平不能很好地满足老年人的医疗需求和护理需求。

2.1.3 农村社会救助范围有限，申请手续复杂。农村医疗救助的主要对象是特困人群、五保供养、残疾人，城乡低保申请的鉴定程序和材料复杂。

2.2 服管水平欠缺

一方面，养老院的管理和服务水平较落后。一些养老院因为缺少管理人员和业务管理系统，导致系统实施不到位，细化管理服务缺乏，专业业务培训不多。个别养老院服务内容单一，服务水平低，缺少专业的心理咨询和心理护理。另一方面，对社会养老机构监管也比较欠缺。河南省养老机构的监管依据是《社会养老机构管理暂行办法》和《河南省社会养老机构管理条例》，已渐渐不能满足养老机构发展的要求。大部分社会养老机构监管力度不够，登记准入机制不明确、不规范，导致部分养老机构安全风险较高，服务质量偏低。

3.养老服务人才缺乏，社区养老服务发展缓慢

3.1 社区居家养老服务人才供给不足

3.1.1 农村社区居家养老服务专业人才匮乏。农村社区居家养老服务机构缺乏吸引开发和利用有效的专业服务机制，目前，在农村社区居家养老服务中，劳动力大多集中在文化程度低、专业技术差的40～50岁女性，他们缺乏专业的养老服务技能，影响了养老服务质量[5]。

3.1.2 农村社区居家养老服务人才队伍小。社区家庭养老服务待遇低，工作量大，由于经济收入和职业声誉的职业地位不高，导致农村社区家庭护理服务中心服务人员不够吸引人，社区居家照护人才队伍不稳定。

3.1.3 农村社区居家养老服务专业管理人才匮乏。培养居家养老服务管理人才的高等教育专业设置并不多。专业管理人才的产出与农村社区居家养老服务的需求之间存在巨大差距，社区居家养老服务的管理人才已成为目前最稀缺的资源。

3.2 农村社区养老服务发展缓慢

3.2.1 农村养老服务市场不发达。农村养老服务市场的发展受到当地经济和社会发展水平较低的制约。目前，农村养老服务市场处于低迷状态，老年人对市场提供的养老产品和服务的期望也在下降。

3.2.2 非政府组织参与农村养老服务供给的程度不高。志愿组织、慈善组织等民间组织发展缓慢，专门提供农村养老服务的组织较少。他们很难真正参与到农村养老服务供给过程中，参与养老服务的积极性不高。

3.2.3 行政投入在社区养老发展的占比过高。农村社会发展的局限性使其在发展过程中过于依赖养老服务，难以得到所需的财政支持。

三、河南农村养老问题的应对策略

1.强化政府主导和法律保障，不断完善农村养老保障体系

第一，省级政府要出台相关法律法规对农村养老服务机构进行管理。一是在《社会保险法》的基础上，制定《河南省农村养老保险条例》和《河南省农村养老服务条例》，完善县乡三级农村养老服务网络[6]。二是建立健全农村养老保障纠纷管理制度和司法救助制度。三是通过立法的形式明确政府与其他社会供给主体之间的关系、权利和责任，保障农村养老供给服务体系有序高效。

第二，提高政府养老保障力度，发挥农村养老机构在农村养老服务体系中的重要作用，加快农村养老机构向区域养老服务中心转型，将购买养老服务纳入常态预算，越来越丰富农村老年人向多元化发展缓解农村养老服务供给资源不足，满足农村老年人口普惠型养老服务需求。

第三，完善医疗保障体系，建立农村老年人健康档案，推进社区护理站建设，逐步提高老年人医疗费用报销比例，提升医疗代理服务能力，鼓励乡镇等服务机构发展老年保健服务部门，提供高水平、多种形式的医疗服务，完善农村大病、慢性病和特殊疾病医疗救助制度，为社区中有老年痴呆、残疾、长期卧床等医疗需求的老年人提供个性化治疗，并提供心理咨询、保健讲座等。

2.建立多元化农村养老投资体制，完善多主体的养老服务供给

建立多元化投资体制，引导和鼓励社会力量和社会力量以独资、参股、合作、合资等方式参与社会养老服务体系建设[7]。首先，政府对基本养老服务设施、福利养老机构和生活自理能力差的特殊老年人群体的建设给予补贴。其次，政府制定了一些优惠政策，吸引民间资本投资养老服务领域。鼓励社会团体、企业和个人向养老机构捐赠投资。创新养老服务融资机制，拓宽行业投融资渠道，政府应加大对农村居家养老服务的购买力度，通过发行养老行业专项债券筹集农村养老服务基础设施和养老服务项目资金。最后，加强民营养老服务信用体系建设。政府通过提供金融担保、直接融资补贴、贷款折扣等方式吸引更多的民间资本投资养老服务业。

3.创新农村居家养老模式，构建社区养老产业服务体系

家庭养老仍是中国社会较为理想的养老模式。政府应加大农业资金投入，为家庭养老做好充分准备。外出工作的年轻人可以通过购买养老服务来为老人提供照顾。他们可以通过电话、视频等方式与老人交流，消除孤独。经济条件一般的年轻人可以通过社区养老或集中养老的方式为老年人提供舒适的生活环境。贫困家庭可以通过申请国家和村级扶贫补贴获得经济资源。

4.加强对养老机构监管，提高农村养老服务供给质量

农村养老管理部门要依据职能合理配置人员编制和项目资金，农村公共养老服务机构可根据区域服务机构的规模、床位和服务范围，加强对养老服务机构监管，规范其管理服务行为。推行公办、公办、委托管理、购买服务、合资经营等新型农村养老管理方式，提高养老服务水平[8]。

加强养老服务机构的监督监管。一是要加大对养老机构的扶持力度，需要各级部门尽快出台优惠政策和行政法规，严格按照养老机构确保规范经营，在养老机构管理条例的基础上，制定详细准确的养老机构服务规范和养老服务评价标准，加强对养老机构的管理。二是完善和规范社会养老机构日常监管机制，加强对养老服务业的监管，维护老年人合法权益。第三，加强乡镇养老院的管理，确保符合条件的对象都得到保障。按照保障农村五保供养需求的要求，将乡镇敬老院建设成为区域性的养老服务中心，不断完善设施并向社会开放，从而为周边地区的老年人提供合理的养老服务机会，弥补社会养老服务机构数量的不足。

5.加强培养与培训，完善农村医养结合服务人才培养体系

首先，政府要按照“激活存量”的人才资源配置思路，鼓励现有医护人员“多点执业、兼职兼业”。完善农村医养人员薪酬、职称评定等激励制度，鼓励他们到农村医养结合机构执业，增加岗位培训率，加强分级培训，不断提升农村医养结合型人才的经济待遇和发展空间，充分增强其稳定性，最大限度地调动农村医护人员的服务积极性，激活和整合现有医养人才资源。其次，政府要完善农村医养结合服务类人才培养体系，有计划“放大增量”。可通过单独招生、定向委培等形式，在河南省医学院校、职业学院加大老年医康护服务专业课程的权重，或直接支持省内大专院校开设农村“全科医生”或“老年护理”等专业，构建适应医养结合岗位的课程体系和人才培养模式，制定适应医养结合需求的核心课程的课程标准。最后，创新培训与培养方式，提升农村医养人员的专业技能。实施对在职养老护理员专业技能的精准培训，适应医养结合服务岗位的新要求，大力培养农村医养结合实用人才，增强医护人才的基本素养、康复、护理、生活照料及对老年人心理健康状况的评价能力，提高其针对一般心理问题老人、心身疾病老人、心理疾病老人的心理慰藉技能及从事医养结合服务的使命感。: