我国农村公共产品供给困境及优化路径研究——以L镇农村为例

黑龙江大学 潘祥英

一、研究综述

本文选取湖南省醴陵市L镇为调研地点，醴陵市位于湖南省东部地区，毗邻江西省，交通网络发达，区位优势十分明显。L镇位于醴陵市东部，行政区域面积为132平方千米,管辖2个社区、14个行政村。截至2018年末，L镇户籍人口为68315人。根据醴陵市人民政府的相关统计报告发现，L镇近几年地区生产总值在醴陵市各乡镇中位列第一，因此也为L镇公共产品供给奠定了良好的经济基础，该镇关于农村公共产品供给的研究十分具有典型性。

为了对L镇农村地区公共产品供给的相关问题进行深入研究，在本次实地考察过程中，主要采取了访谈、问卷调查等方法。问卷和访谈记录主要反映了当地村民对于当地公共产品供给现状的态度及其主张存在的主要问题。通过整理问卷、访谈记录和查阅相关文献发现，尽管在国家政策的支持和倾斜下，近年来，L镇农村地区公共产品供给有了很大的改善，公共产品的供给质量和数量都有了很大的提升，但是仍然面临供给主体单一、供给结构失衡、供给机制不健全等多个困境。基于此，本文提出实行多元主体协同供给、健全农村公共产品的需求表达机制、健全农村公共产品供给机制等对策。

二、L镇农村公共产品供给困境

（一）公共产品供给主体单一

根据相关研究和调查发现，在农村地区公共产品供给的过程中，L镇农村地区公共产品的供给主体单一化，政府始终占据着主导地位和主要角色。上级政府的财政出资是当地公共产品供给最主要的资金来源，当地各种公共产品都是由上级政府统一下拨和规划，政府扮演了规划者和主导者的角色，而社会组织参与到农村公共产品供给的程度较低，例如民营企业和非营利性组织等。此外，某些政府工作人员对自己所承担的角色认知错误，主观上鼓励民营企业和非营利性组织参与农村公共产品供给的意愿较低，再加上某些政策存在阻碍，导致社会和市场参与农村地区公共产品供给面临着重重困难。

（二）公共产品供给结构失衡

根据L镇政府公开发布的文件，L镇政府明显注重道路建设、水利工程等显而易见、能迅速取得成效的公共产品的供给，而忽略了提供文化教育、艺术科学等成效慢且无形的公共产品。在进行公共资源配置的时候，L镇政府几乎很少关注农民最迫切的需求，导致当地农村公共产品供给出现了结构失衡、效率低下的问题。要使公共产品最大程度地发挥出其应有的价值，就必须提供满足农民实际需求的公共产品，政府才算真正做到了为民谋利、为民谋福祉。然而由于政绩观、绩效考核、经济利益等因素对政府部门的影响，L镇政府相关部门在农村公共产品供给方面，并没有充分了解以及满足农民最迫切、最真实的需求，而是根据以往的经验和认识、个人的意愿与意志来决定农村公共产品供给的结构，这就导致尽管农民对于某些公共产品的需求并不是十分迫切和强烈，但由于这类公共产品成效显著，可以清晰明显地展现地方政府的政绩和取得的效益，政府更愿意投入大量的精力与资金，导致供给过剩，甚至无效供给的问题。当地农村地区文化教育、医疗卫生、环境保护、艺术科学等与农民日常生活紧密联系的公共产品供给不到位，甚至出现供给严重不足的问题。

（三）公共产品供给机制不健全

L镇农村地区公共产品供给效益低下也受机制不健全的影响，首先是缺乏有效激励机制去激励政府机关工作人员认真履行职责，全身心地投入到农村公共产品供给的工作当中，同时也缺乏对民营企业和非营利性组织参与到农村公共产品供给过程的激励机制，导致政府机关工作人员及社会组织缺乏动力，造成供给不到位。其次是政府几乎垄断了农村公共产品供给，缺乏市场竞争机制，导致供给成本过高，供给效益低下。最后是对农村公共产品供给效益影响最大的监督机制，完善的监督机制对于农村公共产品供给来说是十分必要的。一旦缺乏有效的监督机制，在农村公共产品供给过程中就容易发生政府机关工作人员利用手中所握权力设租、寻租等乱象。政府在为农村提供公共产品的时候，就会为了提高政绩，大兴面子工程，但对于建设周期长、成效慢而农民又迫切需要的公共产品却不予重视。当前L镇农村公共产品后期的管理和维护存在严重不到位的问题，导致公共产品寿命周期短，这是对政府部门相关工作人员是否切实履行职责以及村民是否合理使用公共产品缺少监督的必然结果。

三、L镇农村公共产品供给的优化路径研究

（一）实行多元主体协同供给

在某种程度上，政府在公共产品供给方面效率低下是由于缺乏相关的专业知识和专业技能，而民营企业和非营利性组织等相关社会组织专业化程度高，并且灵活性高，能迅速适应市场变化，能够精准地弥补政府在这些方面的缺点，是实现有效供给的关键之处。所以，L镇政府应该转变思想，调整政策，使公共产品供给能够在政府的统一组织和主导下，更多的民营企业和非营利组织等社会组织能够积极主动地参与到农村公共产品供给的过程中来，逐渐形成多元主体协同供给的机制。要想使市场和社会等多元主体积极协同政府提供公共产品，首先必须制定政府权力和责任清单，并且公开发布以便社会各主体实施监督，明确政府机关对于农村地区公共产品供给的权力与责任，实现权责对等，防止滥用权力和推诿责任，政府必须自觉树立为人民谋幸福、为人民谋福祉的意识，主动了解和听取民众心声，以满足农民实际所需。其次政府主观上要积极主动为民营企业和非营利性组织参与农村公共产品供给的过程创造良好的政策环境和社会环境，提高民营企业和非营利性组织以各种形式对农村公共产品进行供给的主动性和积极性，以满足农民对于公共产品多层次、多元化、高标准的需求。政府部门一定要转变思想，下放权力给市场和社会，逐步建立政府、市场和社会三维的、立体的供给体系。

（二）健全农村公共产品的需求表达机制

农村公共产品供给的多重困境中最严重的就是供需不对等，由于信息不对称，L镇政府对于一些村民迫切需要的公共产品存在供给缺乏的问题，而某些公共产品却存在供给过剩的问题。因此，有必要在农村公共产品供给过程中建立健全以需求来决定供给的需求表达机制，逐步建立政府与民众双向互动的决策机制，实行民众“自下而上”表达公共需求和政府“自上而下”配置公共资源的模式，使政府决策能够充分反映农民意愿、满足农民实际所需。为了达到有效地建立健全公共产品需求表达机制的目的，首先是要在法律允许的范围内公开农村公共产品供给的相关信息，保证农民及时知晓有关信息，这也是保证农民参与到农村公共产品供给过程中的重要前提条件。而农村公共产品供给的信息公开透明，也便于农民监督公共产品供给状况，使农民在农村公共产品供给的整个过程中成为真正意义上的受益者。其次是要建立和完善公共产品需求信息收集机制。村民委员会和乡镇政府要及时、有效、全面收集农民关于公共产品供给的建议和要求，同时完善信访制度，不断扩展和拓宽农民表达公共产品需求的渠道和途径，使农民对于公共产品的需求能够有效、及时地传达给政府。构建需求导向型公共产品供给机制的关键在于如何使农民积极主动参与公共产品供给过程。因此要宣传和动员农民政治参与的热情，加强教育建设，提高农民的科学文化素质，增强农民的主人翁意识，使农民在农村公共产品供给方面也能有效发挥自身的作用。最后，为了充分保障农民的公共产品需求表达权利，政府应该充分发挥农民合作组织及其他非政府组织的辅助性监督作用，防止基层政府及其工作人员渎职和滥用权力，损害广大农民的权益，保障农村地区公共产品的有效供给。

（三）健全农村公共产品供给机制

在农村公共产品供给过程中，L镇政府存在着行为失范或者缺位的问题，从而导致当地农村公共产品供给效率低下，未能切实满足农民的公共需求，这并不利于当地的社会稳定、社会有效运转以及长远发展。造成此种问题的主要原因在于农村公共产品供给机制不健全，主要包括了激励机制、竞争机制和监督机制三种机制。所以，我们应该不断建立并完善相关供给机制，在农村公共产品供给的过程中，规范和约束政府的行为，满足农民迫切需要的公共产品，提高农村生活水平，以下从建立并完善激励机制、竞争机制和监督机制三个方面来进行分析。

1.健全激励机制

政府应该健全激励机制，采取多种激励手段，提高农村公共产品的供给效率。首先，政府应该采取物质激励和精神激励相结合的手段，激励政府机关工作人员为实现农村公共产品有效供给的目标而奋斗和努力，将农村公共产品是否实现有效供给纳入公务员绩效考核和评价机制中，作为公务员考核和晋升的依据之一。同时，通过宣讲、论坛会等各种形式的活动提高村民参与公共产品供给的热情与积极性，使村民积极地表达其实际公共需求。还可以通过税收优惠等政策激励企业与政府协同供给农村公共产品，由政府统一规定供给标准，民营企业则按照政府要求提供公共产品，政府统一检查和验收后，再将合格产品提供给农民，而后政府根据农民的满意度反馈情况以及政府自身制定的评价标准，评估企业供给公共产品的效益情况，据此给予企业一定奖励或取消合作等惩罚。

2.健全竞争机制

目前在我国大部分地区，在农村公共产品供给过程中，政府始终发挥主导作用，甚至有时候几乎垄断了公共产品的供给。但是政府并非万能，政府受到能力、技能和社会环境等诸多因素的限制，政府活动的初衷与结果可能并非能够完全相符，也会出现“政府失灵”的情况。所以，L镇政府在进行农村公共产品供给时，可以引入市场竞争机制，充分地发挥市场优胜劣汰的竞争性特点，选择能够满足农民实际需求的最优公共产品，以此实现有效供给。同时，政府可以通过公开招标、竞标等方式使民营企业参与到农村公共产品的供给过程中来，围绕成本和质量进行竞争，优胜劣汰，实现最优选择，在最大限度地降低供给成本的同时，选择质量最好的公共产品，提高供给效益。

3.健全监督机制

健全体制内监督机制有三项工作需要开展：一是建立巡查监督机制，在醴陵市纪委的组织下，从当地的监察部门、农业部门、审计部门等政府机关工作部门，抽调出专门的工作人员组建巡视督察组，对农村公共产品供给的财政资金使用等问题进行巡回检查，及时纠正已经出现的问题，同时预防未来可能发生的问题，严惩公共产品供给过程中产生的腐败问题。二是建立并落实权力清单与责任清单制度，明确部门权责，划分权力与责任边界，公开各项流程，实行追责、问责，查处各种违法乱纪的行为，逐步形成公共产品供给的权力运行监督体系。为了保证对农村公共产品的合理使用，L镇政府也必须对村民使用公共产品发布具体可行的监督办法，要求政府根据当地实际情况展开公共产品供给工作，加强后期监管与维护。

健全体制外监督机制，要注重发挥体制外非政府组织、群众、媒体对公共产品供给的监督，实行全过程监督，这就要求政府保证公共产品供给程序公正和公开，充分保障大众的知情权和监督权。同时逐步构建第三方评价机制，由体制外的专业化组织协同政府共同评价农村公共产品的供给效果，提高供给效果评价的科学性和专业性，从而保障对公共资源的有效监督。充分发挥新闻舆论的教导和宣传作用，以及发挥社会的监督作用，使农民自觉遵守法律，自觉维护公共产品，使农村公共产品在政府机关工作人员和农民的共同维护下，尽力延长寿命，并得以长期使用，进而提高公共产品供给的效益。

四、结语

综合以上论述，我们会发现，目前在多种因素的影响之下，我国大部分农村地区公共产品供给工作仍然面临许多亟待解决的困境，若长期未能化解这些困境，则十分不利于我国农村地区的长远发展，并且还会进一步加剧城镇与农村的发展壁垒。要想实现促进乡村振兴、城乡协同发展的目标，就必须为当前我国农村地区公共产品供给面临的相关困境寻求相关优化路径。以上以L镇农村地区为例，深入研究我国公共产品供给困境和优化路径，表明只有实行多元主体协同供给、以需求定供给、完善公共产品供给机制，才能提高供给的实际效益，推动城乡协同发展，加快乡村治理现代化进程。