“互联网+”赋能公共资源交易信用整体性治理的实证研究

湖南大学公共管理学院 李爽

一、“互联网+”赋能公共资源交易信用整体性治理的价值意蕴

“互联网+”是充分利用技术经济倒逼公共资源交易信用管理实现整体性治理，充分利用“互联网+”促进公共资源交易信用管理全过程的公开透明。借助以“互联网+”为依托的信息技术的优势，加快建设统一、规范、高效、廉洁的公共资源交易信用平台，完善公共资源交易信用数据开放体系，将信用信息纳入公共资源交易信息开放的范畴，让公众能够及时地了解并使用这些信用信息，促进信用信息的有效交互与传播，从而实现监督公共资源交易全过程的根本目的。大数据应用是我国未来公共资源交易改革最具价值和创新的重点。传统的电子化交易信用平台和信用信息系统建设是公共资源交易信用管理现代化发展的第一个阶段，而当前通过互联网思维和大数据技术，为公共资源交易信用管理的全过程、全主体以及多手段提供指挥决策和精准服务。在新的时代背景下，充分发挥“互联网+”的赋能作用，能够有效地将很多不确定的风险因素降到最低，尽可能降低公共资源交易过程中的各类风险。

互联网技术的应用为解决当前信用管理的“碎片化”提供了关键性技术手段，为实现公共资源交易信用管理的“逆碎片化”治理提供黏合剂的作用，以实现公共资源交易信用管理全行业、全区域、全过程、全方位的无缝隙整合。

二、“互联网+”赋能公共资源交易信用管理整体性治理的浙江探索

本部分将引入浙江省借助“互联网+”赋能公共资源交易信用管理的案例, 通过总结浙江省公共资源交易信用管理的先进经验，建立数据共享机制和业务协同机制,同步推进数据共享全面性规范性和信用协同常态化、动态化，数据共享机制构建主要围绕公共信用指标体系、评价体系以及红黑名单管理制度展开,业务协同机制则对应不同的应用场景,设置信用数据共享接口,实施系统改造等，来探讨数字时代背景下“互联网+”如何赋能公共资源交易信用管理整体性治理的实现。在浙江省的实践经验中可以看出来“互联网+”在公共资源信用管理整体性建设的历程中，经过不断的创新与实践，发挥出强大的作用，“碎片化”现状得到了一定的改善。随着信用管理的整体性治理框架逐渐搭建，积极探索构建以信用“牵一发而动全身”的新型监管机制，大力推进信用产品在公共资源交易活动和监管中的应用，具有重要的借鉴意义。

伴随着公共资源交易整合进程的持续推进，“信用中国”建设的呼声也越来越高。浙江省2017年出台了一系列信用管理的地方性文件，包括《浙江省公共信息信用管理条例》《浙江省公共信用修复管理暂行办法》等。在这些文件中可以看到，公共资源交易作为历来的“腐败高发区”，是作为整治的重点内容。由于浙江省公共资源交易平台基本整合工作以及电子化流程运作的稳步推进，为实现公共资源交易信用管理提供了有力基础。于是，浙江省便在公共资源交易领域借助“互联网”信息技术的力量，开始了“信用管理”整体性治理的探索，并取得了丰硕的成果。其主要改革措施和成果如下：

（一）构建公共资源交易信用框架

形成以综合信用和行业信用相结合的公共资源交易领域信用框架。行业信用主要突出建立市场主体和从业人员信用建设，涵盖两类主体的基础信息和信用信息，依据国家失信联合惩戒的要求，分领域制定信用应用规则，实现一交易（标）一查。综合信用将公共信用产品嵌入公共资源交易平台，推进政府投资项目招投标、政府土地招拍挂、政府采购招投标、矿权招拍挂等信用应用，将信用作为选择交易主体的重要依据或参考，对黑名单主体实施限制性措施。目前公共资源交易接入系统54个，实施调用及查询4.9万次。

（二）打破部门信息分割

将公共资源交易机构、住建、交通、水利等各行业务部门的企业（人员）在公共资源交易和合同履约过程中的信用评价、行政处罚决定、违法违规行为（不良行为）记录等通过互联网推送进行整合，汇集了工程建设生命全周期的信用信息，既打破了部门监管分割的“信息孤岛”现象，解决了企业跨行业跨地区多元化经营和部门分行业分地区监管的矛盾，从而实现了交易过程与履约过程的联动。

（三）拓展信用数据源

在运用信用中国、信用浙江的同时，运用“互联网+”大数据技术，获取更为全面实时的信用信息。如浙江省湖州市、衢州市依托云计算和大数据架构，实时动态数据挖掘获取，实现数据采集实时性、准确性、全面性，目前可覆盖全国50万家企业，涵盖全国各地建设、交通、水利、公安、市场监管、税务等30余个行政主管部门的行政处罚信息、荣誉信息、项目经理在建项目信息和负面信用信息，在线数据量达3亿多条，克服了地方自建“红名单”“黑名单”造成的区域内外企业不公。将信用信息查询嵌入电子评标系统，绑定交易项目，精准定位投标企业，方便评标专家使用。

三、公共资源交易信用管理仍然面临“碎片化”的困境

浙江省借助“互联网+”赋能公共资源交易信用管理整体性治理的实践探索在一定程度上有效地解决了当前公共资源交易信用治理中的一些碎片化问题，为各地继续开展公共资源交易领域的相关信用管理改革实践提供了经验借鉴。党的十九大报告和《社会信用体系建设规划纲要》都明确提出了全面推进诚信建设，加强信用管理已经成为当务之急。然而，我国公共资源交易领域的诚信情况仍然不容乐观，信用管理的“碎片化”问题依旧凸显。

（一）交易主体信用管理碎片化

公共资源交易活动主要是政府部门、公共资源交易中心和公共资源承包者三方在公共资源、权力和责任内容上的交换活动。交易主体信用管理碎片化的问题主要体现在公共资源交易主体之间的“信息孤岛”。从理论上讲,多主体共同参与互联网治理, 并不必然会产生“协同效应。

（1）政府职能部门各自为政，各部门的信用信息和信用管理并未形成统一的体系，出现了严重的部门壁垒，使得各部门之间信用信息互通渠道堵塞，进而导致对公共资源交易中心的多头管理和信息系统的重复建设。

（2）公共资源承包者数量庞大，其信用信息来源分散化，公共资源交易中心难以全方位地收集到公共资源承包者的全部信用数据，因此在对承包者的各项资格进行评定时。由于信息的不对称，难免会出现偏差，造成评标结果不公正、不科学的后果。

因此，来自政府部门和公共资源承包者两方面的分散化压力使得公共资源交易中心不仅需要从多个政府部门中搜集信用信息，还需要搜集高度分散化的各个公共资源承包者的信用信息，信用管理的成本和难度大大提高，但却未见成效。处于公共资源交易“中心环节”的公共资源交易中心饱受条块分割格局的困扰,其工作状态可以概括为政策执行千头万绪、条块机构协同困难、完成任务责大权小、解决问题有心无力。

（二）交易过程信用管理碎片化

公共资源交易过程主要由以下几个环节组成：交易项目评审、交易合同签订、交易合同履行、交易合同验收、后续检查与考核。根据公共资源交易过程来看，其中“碎片化”的问题主要体现在以下几个方面：

（1）在交易的不同环节中，信用信息主要在第一阶段使用，而其他几个阶段很少使用甚至根本不使用信用管理手段来实现阶段性的目标。比如，经过交易项目评审过后，所确定的公共资源承包者便机械式地开展合同签订、合同履行、合同验收等工作，并未在此过程之中设计与信用管理相关的其他工作。各个环节之间的信用管理碎片化，无法发挥出信用信息对各环节运行的规范作用，导致出现“烂尾”现象，从而使公共资源的使用价值和使用效率大大降低。

（2）各交易环节之间的信用信息沟通极少，未形成贯穿始终的“信用沟通链”，因此也就无法为后续环节提供前一阶段的相关信用信息，导致后续环节进行相应的信用管理活动时缺乏管理所需要的信息。

（3）各交易环节之间形成的是单一运行链条，没有与外部征信机构建立一定的联系。未建立起有效的信用管理网络，所搜集到的信息只是来自各环节内部的信用信息碎片，不能很好地为信用管理的有效实施发挥出有力的作用。

（三）交易信用管理手段碎片化

当前，公共资源交易领域中信用管理的手段主要由以“保证金”形式为主的信用凭证手段、以“黑名单”形式为主的负面评价手段两种。在许多地区的公共资源交易平台网站上都可以看到这两种方式的存在和使用的广泛性。但是这两种手段却存在着一定的缺陷，不仅不能有效地证明公共资源承包者的信用情况，还会在一定程度上使得“碎片化”的情况更加严重。

首先，基本上所有的公共资源交易都是以“保证金”的形式进行担保，但是各承包者保证金的来源无法监控，且保证金的分散化管理则更加导致了不同职能的部门之间信用管理的冲突和壁垒。其次，以“黑名单”方式进行管理仅局限于公共资源交易中心内部，并未纳入整个公共资源信用信息管理体系中，因此，这两种主要的管理手段若不进行深度整合，不仅会加深各部门主体之间的碎片化趋势，还会使得各地区之间的碎片仅形式更加严峻。

四、“互联网+”实现公共资源交易整体性治理的完善路径

（一）建设“互联网+信用信息数据库”

1.政府部门信息库

政府部门也是参与公共资源交易的主体之一，在公共资源交易活动中扮演着政府采购的“采购人”和工程建设的“招标人”等一系列角色。实现该项任务的关键在于，清晰、全面地定位政府职能部门在公共资源交易的各个领域中的角色定位，推动政府部门在公共资源交易活动中的“管办分离”。通过以“互联网+”技术与大数据手段来识别各职能部门的角色和资格等信息，记录并追踪其参与公共资源交易的基本情况，将各部门在公共资源交易领域的相关信用信息进行整合，减少交易活动中因信息不对称而造成的损失，从而逐步建立起政府部门的信用信息数据库。

2.招投标人信息库

构建基于“互联网+”的电子招投标人信息库，依靠大数据对招投标人在交易的整体过程中所产生的未经利用的海量“数据”进行收集、分类、管理、分析，以招投标人的社会信用代码为基础，有利于掌握各公共资源承包商的基本信用信息；有利于招投标活动回归经济和市场属性，改进招标采购的监管模式，为交易活动提供“科学”的评价，从而保证项目质量、提高经济效益，真正地维护国家利益。市场经济是信用经济,通过信用体系规范市场经济主体的行为,是一种新型有效的规制方法。

3.完善信息化手段，健全公共资源交易专家服务监督体系

在“互联网+”、大数据蓬勃发展的大背景下，建设全省统一的综合评标评审专家库，以信息化为支撑，构建具有高度交互性、共享性和集成性的专家库，并依托公共资源交易平台实现各类公共资源交易项目共享同一平台的专家抽取和服务功能，实现专家资源互联共享、集中使用。要对专家资源的使用和专家评审情况进行考核，建立起专家库的动态管理。

（二）打造“互联网+信用信息共享平台”

利用“互联网+”技术将上述公共资源交易各方面的信用信息数据交由公共资源交易平台统一管理，建立起以公共资源交易平台为依托的“公共资源交易信用信息平台”，提供多主体的信用信息的审核、查验、公开以及变更等职能的补充，通过行业信用数据库,为公共资源交易的信用自律和管理发挥有效作用，既有利于实现“统一平台、统一运作、统一规范、统一监管”的目标，也能够有效地避免多次管理和重复建设，从而实现公共资源交易领域的“逆碎片化”治理。

（三）建设“互联网+联合征信体系”

1.“互联网+”社会征信体系接口建设

由于行政管理的“条块化分割”，导致我国社会征信系统的“条块化分割”。公共资源交易各主体的信用信息分散在工商管理部门、税务部门、法院等多个系统以及不同的银行系统内部的信用信息数据库，应当利用“互联网+”统一建设各系统之间的接口，减少因多重技术标准而带来的“壁垒”现象。近年来我国致力于建设诚信社会,已经逐渐构建起以政府、社会为主要参与的跨地区的守信联合激励与失信联合惩戒机制,从而使失信人得到应有的惩罚,让诚信人受益。因此，将“互联网+”融入社会征信体系建设中来，实现公共资源交易信用体系与社会征信体系的对接，是我国建设联合征信体系的关键一环。

2.“互联网+”征信手段组合运用

针对当前“黑名单”制度和“保证金”制度上的缺陷，可以借助“互联网+”进行改良优化。首先，完善公共资源交易诚信体系,针对参与投标的企业及评标专家设置黑名单制度等方式构建贪腐预防惩治体系。对“黑名单”制度中的成员进行联网上传，不仅实现本级行政区域内的互联互通，还要实现以全国范围内的“黑名单”信息互联互通为最高要求，让失信者无处遁形。其次，以互联网、大数据为技术支撑，积极推动以保函代替保证金，打造保函交易控制和信用交易平台。最后，在互联网技术下建设多主体信用数据库的基础之上，推动信用风险预警、信用风险交流、信用风险救济等多样化的信用管理手段，并根据不同的交易需求、不同的交易过程进行组合，从而实现公共资源交易信用管理手段的整体契合。