乡村振兴战略背景下农村基层治理探究

中共阿拉善盟委党校 周红伟

党的十九大正式提出了乡村振兴战略，这一重要决定的提出是为实现“全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务”，使现阶段我国农村基层治理面临的城乡发展不平衡以及农村发展不充分的重大现实困境被顺利破解，同时引领、深化新时代我国“三农”工作改革和发展。针对乡村振兴战略的总体目标、主要任务与具体策略，2018年中央一号文件作出了全面阐释，并围绕新时代的农村基层治理的长远发展从更加全面的角度将新部署做出来，有效切实解决农村基层治理的固有顽疾与新生问题。

一、乡村振兴战略背景下农村基层治理的作用

农村基层治理是实施乡村振兴战略中最为重要的一个环节，有助于顺利达成战略目标[1]。首先，推进乡村振兴战略的核心是农村基层治理。在加快建设社会主义新农村的过程中，乡村振兴战略的提出注入了非常多的活力到新农村发展，也因如此，也在很大程度上推动了农村治理体系和治理能力的现代化发展。而如果想确保乡村振兴战略部署顺利实现，对农村基层工作予以巩固与强化，成功建成美丽农村，就一定要高度重视农村基层治理工作，以三农工作为核心建立一支高素质的人员队伍，将农村基层治理能力不断提高，从而以关键力量助力乡村振兴以及农村的持续性发展。其次，农村基层治理可以巩固基层政权，为国家长治久安提供政治保证。中国特色社会主义进入新时代，村民的文化素质随着国家的全面发展建设显著提升，对国家大政方针表现出极高关注度。村民主体意识和参与意识觉醒，对权利保护和利益维护期待较高。借助对农村基层治理进行优化，畅通村民表达利益渠道，对个人利益予以依法维护，通过基层政府有效治理强化公信力，助力国家政策落地落实。

二、推动农村基层治理发展的建议思考

（一）建构农村基层治理现代化理念，打破传统意识观念

在乡村振兴中，最基础也是最重要的一项内容就是基层治理。现阶段，受传统思想的影响，在农村基层治理方面存在认识误区。如，村民对于诸多同自身存在紧密联系的事务均保持不参与和不清楚的态度，包括村委会选举等，参政主体意识仍不够高。传统小农观念往往导致村民大事不理、小事计较，尤其是公众事务参与度积极性不强。鉴于此，一定要树立基层治理的服务意识，纠治“形式主义、官僚主义”典型问题，积极打造服务型的基层政府。完善制度，加强监督农村基层管理人员，避免其滥用职权，让村民充分认识到二者间同时存在管理—被管理以及服务—被服务的关系，把基层管理部门与村民之间的关系给理顺。除此之外，也应消除村民与基层管理部门距离感，从而调动村民的有效参与。

（二）建立健全基层治理的法律制度体系

在全面推进依法治国、强化法治政府建设的背景下，我国农村治理法治化进程不断加快，同时基层干部依法办事能力以及村民法治意识逐步增强。与此同时由于法治教育尚未全面普及、法治理念还未深入人心，全民法治社会建设仍然面临不小挑战，因此在农村基层治理过程中，暴露出法治观念淡漠、法治服务能力亟待提升等现实问题。从制度层面来看，需要对农村基层治理制度体系进行构建与完善，要借助迅速健全农村法律服务体系、提升乡镇政府依法行政水平以及进一步强化村民普法教育等方式顺利实现此目的。

1.加强村民普法教育

现阶段，在农村经济社会发展呈现出新的特点，对村民加大普法教育力度需要切实做好下述几个方面。首先，将党员干部的榜样作用最大化发挥出来。首先在党员干部内部大力普及法律，之后让党员积极借助多种多样的途径与方式为村民传播法律知识，帮助村民充分了解和认识法律；其次，为构建良好的法治舆论环境，进一步强化普法宣传。营造良好的法治环境，让村民浸润在法治氛围中，从而通过法律文化长廊、现场司法调解等方式让村民潜移默化地感受法就在身边，倡导村民运用法律武器依法维护自己的合法权益。与相关司法审判部门形成联系制度，由司法人员送法上门，围绕村民关心关注的热点法律问题和依法维权遇到的现实问题引导帮助村民解决纠纷、维护合法权益。

2.提高基层政府依法行政水平

基层政府干部依法行政、严格执法是对农村治理体系法治保障进行构建的重要渠道。第一，要借助制度化的手段对干部自身的责任与行为进行规范，规定村干部必须严格按照相关法律法规依法行政，养成自觉接受监督和约束的行为习惯，树牢法治思维和法治方式处理和村民有关的问题。第二，对监督和预警机制进行构建与完善，严格监督基层干部，从制度机制以及干部自身两个方面入手，发挥村民自治作用，发挥村民民主监督权利，强化监督约束效力。第三，加强日常法律法规、党规党纪教育。县乡级党校要将提高依法行政、法治思维等相关课程列入主体班次，强化基层干部的法治教育。第四，加大农村执法队伍建设力度，强化执法队伍法律知识培训，明确执法程序和监督制度。严格落实依法执法要求，按照“三项制度”要求在脱贫攻坚、生态环境保护、土地资源管理等方面着重开展依法治理。注重加大日常监督力度，定期对执法队伍进行专业培训，提升法治意识、树立依法办事思维。

3.完善农村法律服务体系

促使农村法律服务体系建设进程加快是健全农村法律服务的关键一步。要对基层人民调解组织、司法所以及法律服务所等法律机构进行构建和完善，将农村法律援助服务以及法律顾问制度切实落到实处，同时配置专业的法律顾问，从而最大化节省村民的用法成本，让村民可以有限采用法律途径解决日常问题，用法律捍卫自身权利。积极对普法方法以及法治教育宣传方式进行创新，定期开展法律讲座或邀请专家举办法律讲堂，运用网络、微博、微信、微视频等方式宣传法律知识，尤其要注重在土地、婚姻家庭纠纷等方面强化法治宣传。利用乡规民约、新时代文明实践所等阵地，定期在村民活动阵地将精神文明建设、社会主义核心价值观等内容展示或讲解。没有乡规民约的乡村，可考虑制定乡规民约，净化农村自治环境，真正让村民成为治理的主体。

4.深化平安乡村建设

推进农村社会治安防控体系建设，落实平安建设领导责任制。加大资金投入力度，加快农村公共区域、城乡结合部视频监控建设，构建平安乡村的治理氛围。探索“互联网+网格化管理”模式，培训村干部掌握网上办公方法，实现网上监控、网上管理、网上办案，提升网格化服务管理工作质效。与公安部门协调，推行“一村一辅警”机制，建设智慧农村警务室，营造平安乡村氛围。加强乡村交通、消防、公共卫生、食品药品安全、地质灾害等公共安全事件易发区域隐患排查和治理，在重要时间节点、重大纠纷处理注重隐患排查。与司法所合作，培养懂农村、懂村民的基层调解员队伍，完善矛盾纠纷调解、心理咨询、法律服务等职能。

（三）健全农村基层治理体制机制

2019年中央一号文件明确指出：“应对农村治理机制予以不断完善，加快推动农村社会的良好发展。基于乡村振兴战略，农村基层治理应将相关机制进一步健全，包括决策、参与、执行和绩评等[2]。”

1.完善村级议事决策的领导体制

在基层治理中，注重强化乡镇党委对村级议事决策的领导，坚持按照《农村基层组织工作条例》要求，不断完善领导村级议事决策的办法和措施。定期召开专题会议研究村级议事决策事项和主要问题，建立跟踪评估制度，不断加强工作指导，严格审核把关提高村级议事决策的领导力。从村级党组织自身作用发挥来说，要加强村党组织对村级议事决策的领导，明确发挥村党组织全面领导的职责，村党组织全面领导村民委员会及村务监督委员会、村级集体经济组织、群团组织和其他经济组织、社会组织，在村级章程或者村级制度中写入加强党的领导的相关要求，实现村级班子“一肩挑”和“交叉任职”。按照《农村基层组织工作条例》，在明确基层党组织的职能范围后，应当理顺村级议事决策的权责关系，坚持权责一致，建立健全村民委员会和村级集体经济组织、合作经济组织等村级组织议事规则，乡镇党委根据村庄实际，应当主动为各村建立村级组织议事范围清单，厘清议事权责边界。

2.发挥农村基层党组织在村级议事决策中的领导作用

日常工作中，注重强化村级党组织对决策动议的领导。涉及本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设以及乡村振兴中的重要问题，坚持“三重一大”原则，规定必须经村党组织研究讨论决定，重大事项须经镇党委审核把关。建立共建议事会，邀请村民主动参加共建议事会，有效发挥共建议事会作用，扩大议事协商范围。强化对决策表决的领导。根据农村党员组成和居住情况，对党员居住分散或人数较多的，可选举一批议事代表并建立制度定期更换人员，确保党员有效参与村集体决策，名额原则上不少于村庄全体党员数量的20%。对需由村民委员会提请村民会议、村民代表会议决定的事情或者集体经济组织、村级合作经济组织决定的重要事项，可以经国村党组织研究讨论、镇党委审核把关、党员议事代表会议或全体党员大会审议后，由村民会议、村民代表会议或者集体经济组织、村级合作经济组织依照法律和有关规定作出决定。强化对决策执行的领导。会议决策事项表决后，必须按照分工落实集体决策决议，确保不会出现“虎头蛇尾”。强化纪律监督约束，村级组织相关责任人对议事决策拒不执行或执行不到位、造成重大影响的，应当严格依照法律法规和章程办法严肃处理。注重强化对决策监督的领导。乡镇镇党委和村党组织应当发挥村级各类监督的作用，强化公开透明、依法科学决策，实行村级议事决策全过程透明监督。

（四）利用科学技术促进农村基层治理

快速发展的现代科技无疑为发展农业4.0创造了良好的技术条件，为推进乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接奠定了技术支撑基础。进入信息化时代，农村基层治理必须要同信息化社会相适应，发挥技术手段的先进优势，积极建设农村公共服务信息平台，建立信息化管理制度，运用大数据将村民信息收集、分类，因人施策，采取多样人性化治理方式促进村民有效参与。建立健全数据平台信息反馈机制，日常注重村民民意收集，经后台接收信息后进行处理、反馈，分析矛盾问题和隐患问题，结合矛盾多元化调解化解机制将问题隐患及早消除。建立信息收集模块，根据收集信息分类标注，通过平台跟踪反映的问题和群众关注的热点问题，及时关注社情民意，从而调动村民积极参与。

加强农村基础信息网络建设，申请资金增强农村通信网络基站建设，确保家家通网，提高基础传输网带宽和传输速率。大力发挥信息化支撑作用，与乡镇大数据平台中心实现联网联动，融入党建、综治、应急、国土、交通、气候等方面信息数据，为开展相关工作提供数据支持。探索建立“智慧村庄(社区)”综合服务管理平台，逐步实现“一机管理”，提升治理的智能化、精细化、专业化水平。借助国务院强化政务服务体系建设的政策背景，依托一体化网上政务服务平台，协调相关部门实行村务“一站式”“一门式”服务与村级基础事务台账电子化。

（五）推进农村基层治理人才建设

由于基层转业干部青黄不接、年轻干部难招难留、村级干部储备不足，农村治理人才缺乏成为推进农村治理的挑战。

优化现有人才队伍，在现有人才培养上下功夫。发挥领导干部示范带头作用，主动发扬老带新的工作作风，发扬传帮带，让富有长期农村工作经验、具备农业专业技术的干部负责带一位年轻干部，在干中学、在学中干，实现经验、技术等的循环。经常举办干部能力提升或专业技术培训班，邀请老干部、退休干部、农业技能能手等，对年轻骨干干部进行实用的知识技能培训，提高年轻干部信息化工作水平和信息化工作能力。

储备长远人才，在人才增量上强功夫。村委会也应当重分发会主观能动性，盘活村里现有年轻人、创业致富带头人、优秀党员等，摸清本村人才底数，尤其对年轻人才注重培养。同时竭力提高待遇水平，畅通晋升渠道，吸引更多人才回归乡村振兴农村、服务村民。

做好人才价值彰显，人尽其岗充分发挥人才作用。坚持以事择人、人岗相适原则，让合适的人走到适合的岗位上，在农村治理中有效发挥人才红利作用。通过储备人才定期跟踪，适时提拔选用优秀储备人才，人尽其用、人尽其才。

做强人才培养，在墩苗计划中培育人才。为进一步拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，应当加快对乡村治理人才的培育，为全面推进乡村振兴提供人才基础。应当延续脱贫攻坚期间人才智力支撑，建立健全各类人才服务长效机制，锚定全面推进乡村振兴引进多种人才，营造良好的干事创业氛围留住人才。

完善农村治理人才激励机制。由于村干部等职级和名额限制，农村干部职务晋升机会较小，对非正职村干部尤其是年轻村干部的职位吸引力不强。加之当前问责机制尚待完善，村干部职权小、责任大，所拿的补贴不足以支撑日常工作。因此，必要的激励机制可以调动村干部推进农村治理的积极性和主动性，保障其无后顾之忧。

创新激励机制，拓宽村干部出路。增加村干部未来发展空间和岗位吸引力，破除职业发展天花板，完善职务晋升制度，为村干部提供更多可能的职业发展空间。加大面向基层招录公务员的力度，适当结合基层干部实际降低学历要求，强化实践工作能力，推荐优秀村干部参加乡镇公务员招录，进一步解决晋升天花板问题。

激发干部干事创业热情。一方面吸引年轻优秀人才回乡创业，投身乡村振兴，将新理念、新技术带回农村。另一方面，注重发展集体经济，做强做优做大集体经济，利用村集体收入和项目收入合理分配，对超额完成任务或者贡献极大的干部允许其获取一定比例分红。按照《村民委员会组织法》规定，收入分配方案交由村民大会或者村民代表会议讨论，上级可以进行必要的指导。

三、结语

当前和今后一个相当长的时期内，人民群众对美好生活的需要比以往更迫切、更强烈。在全面推进乡村振兴的战略部署下，破解农村社会治理能力不平衡、治理体系不健全等问题，对于建立和巩固乡村振兴实施效果具有时代意义。