对河长制管理制度问题的思索

衡阳市河湖与水资源中心 王敢为

河长制管理制度是我国推行的一项重要制度，它的主要目的是为了更好地保护水资源，改善我国的水土环境，有效控制河流流域的水污染问题，从而实现长期的水生态修复工作[1]。通过河长制管理制度，能够进一步对河湖管理的职责进行有效规划，从而强化河湖管理的力度和质量，建立起完善的管理机制。这不仅能够让河湖真正发挥应有的生态功能，也同样能够达到生态保护、可持续发展的最终目标。因此，河长制管理制度在一定程度上反映出了我国各级政府的执政水平，值得深入探讨与研究。

一、河长制管理制度的重要意义

随着科学技术的不断发展和人们生活水平的不断提升，人们在日常生活与工作中不可避免会产生大量的污染物，导致水污染问题日益突出。而绿色可持续发展战略的提出，进一步激发了人们对环保的重视程度，人们的环保意识与日俱增。在这样的背景下，“河长制”管理制度是我国的一种创新制度，这一制度下，党政领导对辖区内的具体河流直接负责，是从上至下的统一领导模式，能够明确领导责任，实现不同领导和不同部门之间的有效合作，从而解决从前环境治理过程中国土、水利、环保、市政等多个部门和单位职责不清的问题，避免不必要的职责交叉与重复，从而使环境治理的效率获得显著提升[2]。在河长制管理制度的帮助下，河道治理能够进一步实现资源的优化配置，使河道治理的方案更加具有针对性，从而提升河道治理的效果，推动长期河道治理的发展，为改善生态环境奠定良好的基础。河长制管理制推行主要领导责任制度，将不同河段的具体治理工作任务明确到个人，由负责人负责辖区内的具体河段，使河道治理工作更加清晰明了，并有利于后续的监督与追责工作，使行政机关的管理效率得到有效提升。

二、河长制的发展进程

河长制的产生地在江苏无锡市，是对自然资源管理和保护的一次有效探索。在2007年，无锡市太湖爆发了十分严重的蓝藻事件，随后无锡市政府力排众议，采用河长制对太湖进行管理，由地方行政首长负责牵头，相关县（市、区）的负责人承担相应的管理工作，对辖区内的各河段进行有效管理，加强对管理河段的治污与防污工作，并且辖区内河流的水质检测结果会作为政绩考核的重要参考之一[3]。此方法出台后，便逐渐打开了我国采用河长制制度对河流进行管理的局面。目前，随着河长制管理制度的不断完善和发展，我国河道整治力度进一步强化，河道管理的水平明显提高，并且我国的河道水质水环境也有了极大的改善。与此同时，以无锡为中心，河长制管理制度的方式和经验也逐渐向江苏省其他地区乃至全国扩散。根据相关研究资料显示，我国共有25个省正在积极探索河长制管理制度的进一步发展，并且北京市、天津市、浙江省、江西省、江苏省、安徽省、福建省、海南省等8省针对河长制管理制度出台了相关的文件，并在辖区范围内全面推广河长制管理制度，而其余省也在积极探索问长制管理制度与当地河流管理的有效结合方式，全面推动我国河流管理水平的提高与发展[4]。

各行政区域在实施河长制的管理过程中，会先行成立河长制管理小组，并任命党政主要负责人为组长，在辖区内设置河长制管理办公室，但是河长制管理制度的牵头人会根据当地的具体情况有所不同。有些牵头人是水利部门工作人员，有些牵头人是环保部门工作人员，同时也可能由政府分管领导进行牵头。而“河长”的担任者则有更宽泛的范围，如党委、人大、政府、政协等负责人，或者管理部门的相关负责人。除了环保和水利单位的相关负责人之外，住建或发改部门的相关负责人也同样可以承担相应的职责[5]。以江苏省为例，其在推动可整治管理制度发展的过程中，针对省内15条汇入太湖的河流采用了“双河长制”的管理制度，即每条河流由两位领导承担“河长”的责任，一位为省级领导，一位为市级领导[6]。通过“双河长制”的推广，两位“河长”分工合作，进一步优化了管理的流程，提高了管理效率，从而使太湖和相关河流的治理质量显著提升。除此之外，一些地方还根据治理的需要将河长制管理制度设为四级管理，从村到镇、从镇到县、从县到市，打造上下贯通的全覆盖管理模式，确保区域内的河流全方位进入管理范围，并采用一级督办一级的严格管理方案。例如浙江省则由6名省级领导对浙江省内的6条跨市江河进行管理，分别承担“河长”责任，并任命市级领导对所辖区域内的河流进行管理和防污治理[7]。江西省则针对省内流域的具体情况，建立河长制组织体系，使流域管理和行政区域管理的结合更加紧密，并由党委担任省内流域的总河长，由政府主要领导担任副总河长[8]。

三、河长制管理制度的成效概述

从我国河长制管理制度的实行情况来看，目前我国的河流治理取得了很大的成效。主要有以下几点：

首先，伴随着河长制管理制度的推行，我国政府对辖区内的河湖基本情况有了更深入的了解和掌握。在河长制度实施之后，许多地区为了能够更好地提高河流治理的效率，弄清辖区内河流的具体情况和问题，找到更具有针对性的河流管理方案，纷纷建立了调查小组，进行了大规模的河流状况调查工作，许多“河长”也亲自前往一线参与河流调查工作。因此不少地区为辖区内的河流建立了完备的档案，并针对具体的河流问题提出了相应的解决策略。其中，河流档案的主要内容包括河道的基本情况、流经河道的水质情况、周边的水环境以及当地的水生态发展情况等。而针对具体的河流问题所提出的针对性解决策略主要包括如何有效开展综合治理方案、如何长期对河流进行生态管理、如何有效改善河道水质、如何循序渐进地改善水环境等。

其次，河长制管理制度的顺利推行使得河道的整治力度进一步强化。在河长制管理制度下，河流治理有了更有力的监督，能够进一步提升河道综合整治的效果，促进不同区域内河道综合整治水平和质量的提升，这对于进一步提高我国的水环境生态平衡有积极意义。

再次，河长制管理制度的建立为我国河道的长期治理奠定了良好的基础。在推行河长制管理制度的地区，纷纷针对河道治理提出了长期的管理策略和整改方案，进一步优化了河道长期管理的资源和资金分配，提高了河道长期治理队伍的综合水平，有利于进一步开展行政督查，也有利于社会公众的长效监督。通过行政督查和社会监督的有效结合，河长制管理制度能够为河道长期治理提供更强有力的保障。

再次，河长制管理制度的建立使得河道治理形成了一股合力。由于河道治理涉及不同部门的多个环节，因此只有各个部门通力合作才能真正实现有效的河道治理。而通过河长制管理制度，党政领导负责牵头，能够更加有效地调节不同部门之间的分工合作，解决了河道治理过程中存在的职责交叉和空缺问题，使各个部门能够在河长制管理制度的统一领导下井然有序地开展合作与沟通。

最后，河长制管理制度为水环境的进一步改善奠定了良好的基础。在河长制管理制度下，不同地区纷纷针对河道治理提出了有效策略，极大地改善了河道的水环境，在责任制的监督下，一些困扰当地居民多年的河道污染问题得到了有效解决，生态环境明显得到了有效改善，河湖的水质发生了根本性的改变，真正实现了人与河道环境的和谐相处，从而进一步优化了人们的居住环境和生活质量。

四、实施河长制管理制度的优化策略

根据河长制管理制度的实践经验，各地区在推行该制度后真正实现了河湖有人管理的目标，并且管理模式和管理手段不断创新，推动着我国河道治理能力的全面提升，为我国复杂水问题的解决提供了更多的思路，有效维护了我国的河湖健康和生命。目前我国河长制管理工作往往是以问题作为导向，并依据问题来采取措施，因此在管理制度中必然存在一些问题，本文将提出以下策略。

（一）实现与现行水治理体制和管理制度的衔接

河长制管理制度的推行让全社会进一步加强了对河道治理问题的重视，让更多的人关心水问题，也更加关注水管理和水治理的有效策略。政府在河长制管理制度下进一步强化了对水资源保护工作的重视程度，并积极采取有效策略进行水污染防治工作，加大水环境改善的力度，并积极推动水生态修复的顺利开展，将水治理作为政府的重点工作之一。在河长制管理制度下，党政主要负责人作为直接领导，在一定程度上也承担了职能部门的相关责任，因此对现有的水治理制度体系造成一定的影响。长期以来，我国传统的水治理制度体系结合了多年的水治理经验，既有一定的治理成效，同样也存在许多问题。因此，河长制管理制度的出现为现行水治理体系的完善提供了新的思路，因此，应该积极推动河长制管理制度与现行水治理管理制度的有效衔接，避免在制度推行的过程中出现新的问题。政府应该进一步强化水治理相关职能部门的分工合作，划分明确的流域管理范围，并与区域行政管理的相关工作进行有效结合，从而使水治理体制进一步完善，真正实现改善河湖生态环境、保障河湖健康生命、促进河湖可持续发展的最终目标。

（二）以常态实施制度取代被动应急机制

河长制管理制度在刚刚推行时，更偏向于被动应急机制的管理模式，表明在原有的正常水治理管理模式下无法实现河道的有效治理、无法解决突发的水污染问题，只能采取其他能够立竿见影的整治措施来提高河道治理的质量和水平。除此之外，河长制管理制度下，由于担任河长的地方党政负责人具有较大的管理自由，因此在进行相关管理决策时具有一定的自我性，在进行监督和执行的过程中，也存在一定的随意性，这就容易导致河长制管理制度无法真正发挥应有的效用，出现管理工作上的混乱。因此，为了更好地推动河长制管理制度的进一步发展，应该以常态实施制度取代被动应急制度，站在顶层设计的角度，进一步提高河长制管理制度的有效性，并针对管理的需求进一步优化审批流程、严格审批规范。同时，河长制管理制度还应该与时俱进，不断汲取新的发展理念和新的治理方法，不断提高河道治理的标准，做好水资源保护和水生态环境保护工作，减少水污染，从而实现有效的生态恢复，建立起长期的水治理规划方案。

（三）完善与河长制管理配套的政策制度

河长制管理制度不仅使人们对水问题的重视程度进一步提高，也使得地方党政负责人真正承担起了应尽的水治理责任。因此，为了使河长制管理制度能够不断完善和发展，就必须建立起与之相配套的政策制度为其提供保障。在推动政策制度的建立过程中，要始终遵循责任明确、监管严格、有序协调、保护强力的基本治理原则，并结合不同区域内河流的真实情况、自然功能、社会功能等要素，明确“河长”及其他相关部门在河道治理中的具体责任与任务，从而保障河长制管理制度能够真正实现河道治理目标。政府需要厘清不同责任者的具体义务，也需要明确治理工作参与者的权利和义务，还要确立监督者的义务与责任，并明确受益人的权利与义务，从而进一步规范相关人员的工作内容，使每一个领导的责任划分更为清晰。除此之外，政府还应该明确河长与其他部门领导之间的正副职关系和层级关系，以免在后续的河道治理中出现权限不明的情况，以便在出现问题时能够及时找到责任人。各个地区应该根据自身发展的需要和治理的实际情况，制定科学的政策制度保障河长制管理制度的顺利推行。

（四）完善法律法规支持河长制管理制度

河长制管理制度作为一种创新制度，尚未被写进与水相关的法律法规之中，因此也没有对其做出明确的规范和要求。要实现河长制管理制度的全面推行，不仅需要政府机构、各领域群体和社会的共同帮助，也同样需要建立起一套完善的法律体系来支持河长制管理制度的落实。从依法治水的基本原则出发，将河长制管理制度的相关内容纳入与水治理相关的法律法规之中，确保河长制管理制度在不同法律中具有高度一致的规范性，从而为河长制管理制度的全面推行奠定良好的基础，对河长制管理制度的相关体制和责任赋予法律效应，从而以更加规范化的要求明确河长制管理制度下河流治理的重要任务和关键环节，并为河长制制度的监督考核提供法律依据。

（五）鼓励公众积极参与河长制

要全面推动水资源保护工作质量的提升，提高水污染防治和水环境治理的效果，实现水生态的有效修复，同样需要人民群众的广泛参与。人民群众既可以对政府的水治理行为进行公开监督，以此来参与与自身利益相关的水治理工作，也可以有效地敦促政府积极履行水治理的义务和责任。因此，针对水治理问题，应该建立起更加公开透明的人民参与机制，这样才能够真正发挥河长制管理制度的有效作用。同时，政府应该进一步加强对河长制管理制度的宣传，提高社会公众对河湖的保护意识和重视程度，鼓励人民群众积极支持河长制管理制度的推行和实施，并且吸纳更多优秀的社会人才参与到河长制管理制度的完善和改良中，同时积极主动地接纳社会公众的监督，使河长制管理制度的考核模式得到有效提升，以此来促进河湖治理质量的提升。

五、结语

综上所述，河长制管理制度是我国的一项创新制度，是党中央和国务院为了进一步提高水治理效果、保护生态环境、实现可持续发展的重要策略，也是省委省政府进一步提高河湖管理质量和水平的有效举措，是实现生态文明与绿色环保的必经之路。河长制管理制度能够有效解决复杂的水问题，保障河湖的健康生命，为我国水治理体系的不断完善提供新的思路，同时也为我国的水安全管理奠定了良好的基础。因此，积极推动河长制管理制度的发展，不断改善河长制管理制度中存在的问题，全面普及河长制管理制度的意义和价值，对于我国的水治理工作有着重要的意义。