盘山县农业水价综合改革实践与对策分析

戴 羽

(盘山县现代农业生产基地发展服务中心，辽宁 盘锦 124000)

1 农业水价现状

盘山县为退海之地，地势低洼较为平坦，地处下辽河冲积平原的最未端，总面积1103.01km2。该区域属温带大陆性半湿润气候，年内平均降水量633.6mm，降水年际变化大，丰、枯水年最大相差2倍，年内分配极不均匀，7、8月降水量占全年的52%。调查显示，盘山县人均占有水量不足400 m3，属于严重缺水地区，工业、农业和城市生活用水有较大缺口，仅农业约缺水3600多万m3。

自1999年1月1日起至今，盘山县水田供水价格一直都按文件规定的0.05元/m3计取的(省属水库供水价格自2016年调整到0.10元/m3计取)。水价不能反映现行市场价值和稀缺程度，导致用水户普遍缺乏节水意识，水价成本核算不到位，严重影响合理水价形成机制的建立，加之小型农田水利工程缺少计量设施，不能计量供水，按方收费，造成管理者不便管理，降低了群众参与改制的积极性，影响了产权制度改革的发展。在此背景下，盘山县积极探索农业水价综合改革，自2014年就着手进行机制建设、节水工程建设。农业水价改革涉及范围广，工作难度大且政策性强，且与受益区物价上涨指数、经济利益等直接相关[1-3]。因此，如何建立一个可操作的、政府接受、农民承受的水价改革措施是水利工作者亟待解决的问题，文章全面探讨了盘山县水价现状、发展过程及其所存在的问题，并提出相应的解决对策。

2 农业水价改革面临的问题

2.1 灌区体制、机制问题

盘山灌区是自收自支型事业单位模式，但灌区公益性和非公益性混为一体。由于现行水价近20年未涨，县镇两级水管单位工资、运行费用已相当困难，不但承担灌溉供水的经营职责，同时还承担防洪、除涝、饮水等公益性支出。特别是除涝，既要负责农田排涝，还要承担城区、镇区、工业园区、村屯排水，全是无偿的(排涝电费从灌溉电费支出)，这些公益性支出更加重了灌区运行负担。灌区在这种体制下难以按市场法则运行，也无法做到自主经营、自负盈亏、自我约束和自求发展。

农田水利工程效益尚未真正与灌区人事劳动分配挂钩，只是坚持“统一、精简、效能”的原则实行机构压缩、人员精简、定员定岗，保证工作效率和质量，难以分发挥人员的主观能动性，从根本上杜绝“平均主义”。

2.2 固定资产测算、产权明确问题

水资源的使用权、管理权和所有权，在共有制下模糊不清，其后果易造成在局部利益最大化驱使下，灌区和用水户对灌区固定资产和水资源过度无约束消耗。近年来，盘山灌区实施节水改造的面积有17万亩，这大幅度降低了整个灌区灌溉定额，明显提升整体用水效率，并获取了巨大外部效益。然而，这种外部效益受各种客观条件限制，难以补偿灌区内部成本，故必须在灌区固定资产和水资源测算精确、产权完整明晰的情况下，用水户和灌区才能将外部效益设法促使其内在化，逐渐转变对水资源和灌区固定资产无约束的过度消耗[4]。

2.3 精准补贴和节水奖励问题

在水资源管理过程中，最难以克服的是供水成本的不断增加和水资源的日益稀缺。目前，盘山县水利工程建设费用还完全依靠国家财政拨款和地方财政。由于现行水价偏低，资金补偿不到位，水利工程连年亏损，也使各级财政压力较大。水价改革的深水区就是资金问题，若各级政府对精准补贴不能按时足额到位，就会发现水价改革叫“难”声一片。

①补贴用水户，优点是农民积极性高，与国家的惠民政策相符；缺点是水利工程正常维修养护不能到位，水管单位继续负债艰难运行，水利行业与改革前相比不会有大的改变。②补贴农民用水协会，优点是用水协会管护积极性高，末级渠系的工作职责得到有效落实；缺点是不能总体实施全镇、全县水利工程的可持续发展。加之协会又是社会组织，缺少监督机制，不利于补贴资金安全。③补贴对象为县级水管单位，优点是便于统筹全县水利工程的总体规划；缺点是用水户农民的积极性不高[5]。因此，精准补贴的资金应根据用途、按比例、合理的分配给各水管部门。精准补贴的使用管理则应建立监督机制，由无利害关系的其他方进行监督管理，如财政、银行等。

3 农业水价综合改革对策

3.1 制定合理水价政策

①合理测算水价成本、价格水平。根据《2015年盘山县农业水价综合改革试点实施方案》中测算的水价，灌区全成本水价为0.35元/m3，运行成本水价为0.18元/m3。经调查，当地农民的承受能力为1350元/hm2左右，以11565m3/hm2(“十三五”规划数据)为田间灌溉定额，按0.12元/m3，每公顷收水费1387.5元。稻田养蟹用水定额比水稻正常灌溉定额增加1500m3/hm2，增加的水量按0.35元/ m3的全成本水价收取。②执行分类水价。一般地，水费收缴分为普通水稻种植户和稻田养蟹户。结合区域实际情况，稻田养蟹用水定额比水稻正常灌溉定额增加1500m3/hm2，稻田养蟹户每公顷比普通水稻种植户多收入13500元/hm2，其公顷应缴水费1912.5元(11565 m3/hm2×13500元+150m3/hm2×0.35元)。③实行超定额累进加价。灌区农作物为水稻，以田间灌溉定额11565m3/hm2为标准。灌溉用水量超过定额10%-20%以上的部分收0.20元/m3；超过定额20%-30%的部分收0.30元/m3，超定额30%以上部分收0.40元/m3。

3.2 深化产权制度和机制改革

①明确产权主体。向农民用水协会移交灌区内的斗、农渠系及配套设施产权，并由县水利局代表县政府颁发产权证书。②贯彻落实管护责任。推行“工程设施运行维护责任村，用水户协会具体负责、专人管理”。用水户协会协调灌溉用水管理和小型水利工程管护、维修等，申请使用节水基金更新改造公用工程[6-7]。

灌区机制改革应分三步走，首先做好灌区的定编定员，积极推行效益、技能、岗位与工资挂钩办法；其次，在合理核定用水成本、定岗定员、拟定维修养护标准定额的情况下，做好灌区管理单位的公益性、准公益性或经营性的定性工作；最后，在条件成熟后，把灌区现在的维修养护及人员从管理机构中分离出来，组成经济实体，实行合同管理，引入竞争机制，把灌区的运营推向市场[8]。

3.3 实施精准补贴，实行节水奖励

补贴资金由县财政从土地出让金中，给予一次性补贴。重点对农民用水协会补贴，主要用于末级渠系维修养护；对采用高效节水灌溉的用户、种植大户进行补贴。补贴标准按农民用水协会维修末级渠系建筑物的座数、渠道长度进行核定[9]。

盘山县政府应出台更加优惠的补贴政策，在足额财政精准补助资金的同时，另从土地出让金中计提资金，和超定额累进节水加价收费中计提30%的资金给予项目区一次性奖励。重点对采取高效节水灌溉技术、节水的农民用水者协会、新型农业经营主体、用水户进行奖励[10]。奖励标准按农民用水协会对现有水利工程及时进行维修的，按工程造价的30%予以奖励，奖励方式为奖金直接转入协会帐户。农民用水协会积极为农业水价改革试点项目的实施进行宣传、参与工程建设、协调管理、按时上缴水费的协会予以一次性奖励，节约水量达到定额标准的10%的用水户，给予以上缴水费10%的的奖励。

3.4 用水合作组织建章立制

协会根据本地的实际情况，经过认真调查研究制定出切实可行、便于操作的用水户协会章程及管理制度[11]。通过召开用水户达标大会，制定财务管理、水费收缴、工程维护、供水管理等制度，明确支委会成员和各方权利、义务、责任。规章制度均经过用水户民主讨论，最后表决通过。农民用水户协会坚持“民办、民管、民受益”的原则，加强内部制度和组织机构建设，促使协会更加公正、有效、规范和民主。章程制度制定后，照章执行。执行的结果公开，水费收取、使用、结算公开，重大事项公开，增强民主管理，农民自我约束机制[12-15]。

3.5 完善计量设施，落实水权分配

斗、农渠测流采用一体化智能遥测水位计，其重要突破在于将复杂的“传统水位检测系统”当中的前端水位传感器、RTU箱，数据传输系统、供电系统集成为一个简单的一体化产品，并配套有防盗安装测井，从而简化了安装，降低了使用和维护难度，节约了运行维护成本。按照末级渠系和国有水利工程产权分界点，科学设置计量设施，即在斗渠布设计量设施，农渠量测水设备进行复核。建立计量渠系监控中心站，通过中心站监测全部计量数据，在用水户合作组织控制范围内，按实际需要设置供水计量点的要求进行设置，加强水费计量管理[16]。

经过农业水价综合开改革试点后，灌溉水利用系数达到0.59，灌溉定额为13500m3/hm2，明确农业用水量上限，并合理分配给新村用水协会、仙水用水协会、兴隆用水协会农业用水量。对于分解到用水协会的用水总量控制指标，即为该协会拥有的水权，同时要求用水协会履行相应义务，包括节水、缴纳水费等义务[17-18]。

4 结 论

文章深入探讨了盘山县农业水价现状，并针对水价发展过程中出现的问题提出相应的解决对策。实践表明，推行农业水价改革是一种有效的节约水资源的手段，水价改革成效逐渐显现，但水价改革不能一蹴而就，合理定价且执行尚有一定难度。因此，为减少水价调整工作阻力，可以利用国家有关政策，通过积极与价格部门沟通找到经济效益、社会效益的最佳切合点，制定出能够让政府满意、供需双方接受的水价。