县级行政事业单位预算管理思考

□文/宋 阳 王福英

（沈阳化工大学 辽宁·沈阳）

［提要］ 近年来，随着财政管理体系改革措施不断完善及新预算法的发布，县级政府行政事业单位部门预算编制水平有了显著提高，但实际执行过程中仍然存在一些不容忽视的问题。本文从县级财政出发，分析县级财政预算管理编制过程中存在的主要问题，并提出预算编制建议。

政府预算（以下简称预算）指政府各部门按照预算编制方面的相关政策、法规，结合本部门实际情况，预计未来一年的全部收入和支出。预算包括预算收入和预算支出。政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成。每年各部门编制预算遵循“收支平衡、统筹兼顾、厉行节约、公开透明”的原则。目前，预算编制过程通常采用“二上二下”的编制方式，由基层预算单位起草预算，报财政部门审核后返还起草单位进行修改，修改草案再次报财政部门审核，审核通过后报本级人大通过形成本年度政府预算。

一、预算管理存在的问题

（一）预算收入统计不完全。基层财政收入包括一般公共预算收入、上级补助收入、政府性基金收入。年初总预算收入与当年实际收入有较大偏差，影响预算编制质量。一是预算编制基础工作程序简单，未充分论证预算收入的准确性。财政部门在核算本年度收入时通常采用“基数+增长”的方式，未参照地区经济和社会发展计划草案的有关指标进行测算，尤其是占一般公共预算收入比重较大的税收收入与实际偏差较大。二是非税收入未全额纳入预算管理。非税收入应全额上缴国库并纳入预算管理。个别部门的罚没收入、国有资产租金收入等非税收入存储在本单位零余额账户中，未能及时上缴国库。三是结余资金未全部纳入预算。结余资金主要包括专项转移支付结余资金和政府性基金结余资金，这两项资金属于上级下发的专款专用项目资金。项目实际实施过程中会存在因项目全部完成形成的结余资金，和因政策变化或项目实施困难无法实施形成的结余资金。如此多的结余资金长期停留在各单位零余额账户中，并未上缴国库统筹使用。

（二）定额经费标准单一。县级行政单位日常公用经费收入主要是财政部门按照单位编制实有在职人数核定的，公用经费一律实行“包死定额、超支不补、结余留用”的办法。财政部门制定预算定额标准时只是按照县委政府、政协人大、公检法司、政府一般部门分类，其中政府一般部门的定额经费预算最低，但涉及的在职人数、履行职责各不相同，并且对超编人员或外聘人员财政不给予公用经费，各单位需要根据本单位工作任务合理安排公用经费，对于个别任务重且经费需求大的单位，公用经费往往不能满足日常办公，一般会挪用项目经费弥补经费不足，而一些业务量少、人员多的单位每年经费还会形成结余，导致工作多经费少、工作少经费足的不公平现象。

（三）项目支出预算缺乏有效管理。2015 年5 月，财政部发布《中央部门预算绩效目标管理办法》，目的是加强预算绩效管理，提高部门预算绩效目标管理的科学性、规范性和有效性。项目支出是各单位年度主要工作目标和计划的支出，项目制定和预期达到的效果直接影响单位工作成果以及财政资金的效益效果情况。项目支出预算管理效果不好主要因为：一是项目编制不科学。涉及资金量大的项目要经过精准测算、可行性分析论证才能完成编制工作，各单位在编制项目预算时主要是财务人员负责，对项目的指标文件、实施方案以及最终达到的效果不了解，与业务部门没有有效沟通，未经科学论证就草率提交预算，造成项目实施困难。二是项目设立追求“大而全”。由于县级财力有限，往往只能满足部分项目预算，各单位在编制年初预算时一味追求项目数量保证自己资金使用，而不是从本单位实际需求出发制定项目。三是项目审核不规范。财政部门在审核项目时更侧重对项目内容和资金测算的审核，对绩效目标的审核并不严格。实际执行中编制项目时只编制项目名称，没有立项的原因及目标，如项目名称为“信息费”30 万元，并不知道是采购信息设备款还是通信费用，也不知道想要达到的目标。

（四）决算不能反映真实支出。部门决算即是对当年预算的监督也是下一年预算编制的基础，编制决算草案应做到收支真实、数额准确、内容完整，决算与预算对比可以反映预算编制效果，改进预算编制方式。由于近年来中央提出牢固树立过紧日子思想、坚决贯彻落实中央“八项规定”、从严控制“三公经费”等指示，上级部门规定了各项约束性指标，本级财政部门在编制决算草案时为了保证各单位支出在限额范围之内，通常会总体把控约束性指标额度，要求各单位一般性支出额度在限额之内填报决算报表，而不是根据本年度实际支出填报，导致决算报表不能反映当年支出真实情况。

（五）财力不足影响预算编制。目前，县级财政收入由于税制改革、减税降费、税源萎靡、债务压力、限制地方举债等因素影响，财力愈发紧张，支出压力大的局面仍将持续存在。县级财力收支缺口巨大，可支配财力仅仅勉强可以保工资、保养老金，很难保证维持县政府正常运转和到期需要偿还政府债务的刚性支出，更不能保证项目投资。预算编制应“以收定支”，但由于预算收入的额度有限，当年实际支出额度往往超过财政收入，支出超出部分不能被纳入预算，为了保证政府的正常运转，超出部分一般会挪用专项资金或以借新债还旧债的方式弥补收入不足，这部分支出由于年初未纳入预算管理，实际支出时就会发生超预算、无预算的现象，财政部门通常会把未纳入预算的支出计入“超支挂账”科目核算。

（六）政府采购预算编制可执行性不强。政府采购通常涉及金额较大，涉及领域广泛，往往会形成较大的购买力影响市场经济秩序。但在预算编制过程中，存在预算编制不规范、预算编制不细化、追加采购预算等问题。主要是因为预算编制不严谨，没有结合单位实际需求，以市场环境为基础编制预算，在实际采购中经常发生无效采购、超预算采购、修改采购项目等问题。单位对政府采购预算不够重视，在编制预算中没有明确的采购标准及采购目标，编制采购项目较随意，对采购项目的数量、范围、金额只是大致估计，并没有充分对市场环境进行调研，导致财政资金浪费、预算采购不合理、预算执行效率低等问题。

二、解决措施

（一）科学统计预算收入。财政资金是保证政府正常运转的基础。一是科学规划预算编制程序，预算编制不能简单按照“基数+增长”的程序，应通过调查研究掌握工农业生产、商品流通、基本建设、市场供应和各项事业计划完成情况来调整预算收入；二是部门收入全口径纳入预算，开展专项调查工作，统计各单位收入组成方式，对属于政府收入部分全部纳入政府预算管理，杜绝单位“坐收坐支”问题；三是加强对项目资金的监管，财政部门应及时与项目单位沟通，查找出已完成项目或因政策变更造成项目无法实施等原因形成的结余资金以及结余两年以上的存量资金。

（二）推进定额标准体系建设。新预算法促使部门预算编制工作深入改革，更加精细化的编制方式也已经进入攻坚阶段，以往简单按人数设定的定额标准已无法满足新阶段，制定科学的定额标准体系，通过定额标准核定人员和公用经费支出，结合县级财力和部门实际情况对定额标准进行调整，分析各单位每年公用经费使用情况，查找出经费不足及经费结余的原因，充分考虑各单位业务性质及工作强度，根据各单位实际情况调整定额标准，建立完善的定额标准评价体系，最大限度配置有限资源，做到定额符合各单位实际情况，定额标准切实可行，进而减少因经费不足挪用项目资金的现象。

（三）加强项目支出预算管理。项目支出属于专款专用资金，是各单位本年度“做事”的费用。可以从项目编制、设立、审查多方位加强项目管理。一是项目编制的预算单位要结合指标性文件及政策指示文件等指导性资料对项目进行可行性研究，深入了解项目所需资金、实施过程、预期效果等，为编制项目做好基础工作；二是项目设立要以本单位实际工作为出发点，通过会议研究探讨本单位下一年主要工作方向，明确基本建设、发展计划、大型购置、大型会议等项目支出，不能以争取更多财政资金为目的；三是充分发挥绩效预算的事前审核作用，按照“谁申请资金、谁设定目标”的原则，对于绩效目标不明确的项目一律退回重新修改，甚至取消该项目。

（四）加大决算审查力度。决算的目的在于考核本年度支出完成情况，决算与预算进行数据对比，查找不足之处，为下一年预算编制提供数据参考。但为了满足年末各项考核指标，决算报表只是数据的重新组合，不能真实反映支出情况，失去了参考价值。建议将决算与预算差异率纳入预算管理考核范围，除财政部门应规范自身职责外还可以依靠审计监督力量，加大对决算草案的审计，聚焦突出问题，倒逼存在问题的部门单位认真整改落实，保证决算内容的真实性。

（五）筹措资金优化支出。充足的预算收入是保证预算良好运转的必要条件。一方面通过盘活存量资金，把各单位基本户和零余额账户中的结余资金统筹使用，严格审核项目支出，不搞形象工程、政绩工程，节约项目资金，做好项目造价等准备工作，杜绝浪费，争取上级补助资金以保证充足财力。另一方面严格控制一般公共预算支出，压减“三公经费”支出，取消无效项目预算，将相关重点领域作为财政保障和预算安排的重点，结合重点领域发展规划，根据项目轻重缓急以及实际财力情况，统筹安排资金，将有限的财力向提升城市能级、支持产业转型发展、支持生态文明建设、统筹城乡协调发展和社会治理领域补短板、强管理等方面倾斜，将可支配财政资金用于保工资、保养老、保运转、保民生、支持县域经济发展。

（六）规范编制政府采购。政府采购预算是采购能否良好实施的前提条件，行政事业单位应严格执行政府采购集中目录所列项目及额度编制采购预算。在编制采购预算时要细化采购项目，集中采购目录中各项目都有明确的分类，编制预算要一一对应，做到应列尽列、编实列细。编制预算应至上而下，征求实际工作人员的意见，不能按照单位主要负责人意愿进行编制。实际采购中要严格按照预算编制实施采购，总结上一年度采购预算出现未采购的情况，找出本单位采购预算编制实际问题进行整改。建立政府采购约束机制，强调采购预算在总预算中的重要程度，尽可能减少超预算采购、无预算采购等情况，从单位实际需求出发，规范政府采购预算编制工作。

综上所述，行政事业单位预算管理基本能够按照相关法规执行，但在实际操作中仍存在不足之处。在县级财力压力与刚性支出相矛盾的背景下，对县级财政工作提出了更高的要求，通过改进部门预算管理制度，提高预算执行效率，推进预算编制绩效管理实施，落实“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。