灵活就业人员社会保障制度研究

□文/杨香军

（中共郴州市委党校 湖南·郴州）

［提要］ 健全灵活就业人员社会保障制度对于新发展阶段构建多层次社会保障体系、推动经济高质量发展具有重要意义。灵活就业人员社会保障制度当前主要存在缴费基数与费率偏高、政策制约因素较多、参保激励机制不健全、保险经办机构人员少等主要问题，要健全灵活就业人员社会保障制度，须从政策宣传、降低缴费标准、扶贫特困群体、加强参保激励机制、加强社保基础设施等方面着力加以完善。

在全面建成小康社会实现第一个百年奋斗目标后，我国步入了新发展阶段，即向第二个百年奋斗目标——社会主义现代化强国迈进的新的发展阶段。在两个一百年的历史交汇期，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：健全灵活就业人员社会保障制度。在我国，灵活就业已成为一种常态化的就业形式，灵活就业人员的数量占总从业人员数量的比例已超过45%，灵活就业是新发展阶段我国就业的重要特征。完善灵活就业人员社会保障制度对于新发展阶段的经济社会建设具有重要的意义。

一、新发展阶段健全灵活就业人员社会保障制度的迫切要求

（一）经济结构调整为灵活就业人员社会保障制度带来挑战。新发展阶段是我国经济实现由高速增长向高质量发展的阶段。经济发展方式转变、经济结构调整、发展动力转变促使我国第一、第二产业比例下降，而第三产业比例上升。第三产业是灵活就业人员就业的主阵地。此种经济结构调整给灵活就业人员社保扩面、社保关系转移带来较大的挑战。

（二）灵活就业人员参保比例不高，保障不够。随着当前新经济新业态的变化，就业形式也日趋多样化，如网约车、网络写手等职业出现去雇主化、去平台化特征，自由职业灵活化、多样化难以形成雇佣关系。灵活就业人员流动性强的特点使其受户籍身份限制在异地难以参保，在本地参加城乡居民医疗保险又水平太低，难以满足城市生活水平需要。在现行制度下，工伤保险、失业保险难以纳入现行社会保险体系内，这也是灵活就业人员社会保障一个急需解决的问题。

（三）健全社会保障制度体系，织密社会保障安全网的现实需要。经济发展与城乡结构、消费结构、产业结构的变化，线上服务、生活服务等新就业形态的灵活就业人员日益增多，尤其是突如其来的新冠肺炎疫情给传统的以雇佣单位为依托、以劳动关系为基础的社会保障制度带来挑战。“十四五”期间，农民工向城市流动的趋势将持续，农民工市民化的进程仍将进一步推进，灵活就业仍将是我国劳动力市场的重要特征。因此，要按照十九届五中全会《建议》要求，加快健全灵活就业社会保障制度，建立适合灵活就业人员就业特点的参保缴费政策和制度体系，优化服务方式，提高保障水平，实现应保尽保。

二、灵活就业人员社会保障制度存在的问题

灵活就业的主体由四大部分构成：进城务工的农民工、城市的下岗职工和失业人员、受过高等教育而尚未找到稳定职业的高校毕业生、其他人员（包括部分退休人员、兼职人员以及自由职业者）等。近年来，郴州市灵活就业人员社会保险政策日益完善，但仍存在一些突出问题。

（一）社会缴纳费用偏高。仅以养老保险一项为例，目前，该市灵活就业人员以上年度全省在岗职工月平均工资的60%～300%为缴费基数，2019 年全省在岗职工月平均工资为5，054 元，如按60%最低档缴费，每月缴606 元，每年则需7，279 元；按100%档5，054 元基数缴纳，每月缴纳1，010 元，每年则需12，129 元。以灵活就业人员的主体农民工为例，2018 年全市农民工月平均收入在3，000 元以下的占到69.2%，其中2，000～3，000 元的占34.9%，2，000 元以下的占24.3%。灵活就业人员如按最低档缴费，养老保险费占到了月收入的20.3%。2018年，该市农民工的支出结构大致为：40%用于生活必需品，37%用于供养家庭，而用于储蓄和娱乐的分别仅占13%、6%。大部分灵活就业人员对于缴纳社会保险所能承受的比例大致在5%～10%之间，过高的社会保险缴费使得多数灵活就业人员只能“断保”“弃保”。

（二）政策区域性制约因素较多。虽然近来该市对灵活就业人员社会保障问题日益重视，力度不断加大，但其成效不是很明显。究其原因：一是雇佣关系复杂。灵活就业人员劳动关系多元复杂、工作变动频繁，就业中可能没有雇主或有多个雇主，雇佣关系临时性、间歇性特点明显。特别是一些个体经营户、自由职业者，甚至没有劳动关系权利对应人，其事实劳动关系难以形成，参保呈逐年下降趋势。如2011 年，签订劳动合同的外出农民工占比43.8%，2014 年下降为38%，2015 年下降为36.2%，2016 年为35.9%，2017 年为35.2%。二是社会保险关系转移、接续难。近年来，虽然国家层面已经出台了社会保险转移、接续办法，但由于利益关系影响，各统筹地区有意无意设置一定门槛障碍，社会保险转移、接续仍然存在不少困难，再加上转移、接续操作程序复杂，导致灵活就业人员在岗位、地区之间流动时社会保险关系中断，利益受损，这些因素都影响了灵活就业人员的参保积极性。三是制度个性化、特色化不足。以养老保险为例，该市城镇职工单位缴费比例为20%，个人缴费8%，而灵活就业人员个人缴费要达到20%，再加上其他险，负担很重。现在，缴费基数每年在递增，灵活就业人员大多数没有正规就业，缺乏稳定的收入来源，这无疑加重了缴费人员的经济负担，这也是导致灵活就业人员中断缴费的主要原因。

（三）参保激励机制不健全。一是缺乏法律制度保障。《社会险保法》规定，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员基本养老保险费、医疗保险费由个人缴纳；工伤保险、失业保险和住房保障是以建立正规劳动关系的确立为先决条件，然后才能通过用工单位为就业者办理参保事宜。灵活就业者劳动关系不固定，这些规定排斥了灵活就业者的参保。二是缺乏激励机制。对参保缴费好的个体无奖励机制，未参保的个体未有效监控，缴费困难的缺乏帮助措施。在养老保险中参保时常中断，医疗保险和工伤保险等险种由于保险制度的激励不当产生了逆向选择，影响了社会保障基金的筹集和使用，更不利于在灵活就业人员中扩大社会保障覆盖面。

（四）保险经办机构人员少。很多灵活就业人员对社会保险政策的认知度比较低。社会保险部门的工作范围涵盖了从城镇到农村、从企业到事业单位的各类就业群体，灵活就业人员个体分散，需一对一办理业务，大大增加了经办机构工作量，工作任务异常繁重。有些县区工作人员还承担了其他部门的工作任务，人员明显不足。许多县区多年没引进，人员结构老化，财务、业务、退休管理、办公室、稽核等岗位人员一分配，一线经办人员就出现很紧张的局面了。同时，按照内控制度要求，一岗两审，不可一人多岗，人手就更显得不足。

三、灵活就业人员社会保障完善建议

（一）加强灵活就业人员社会保障政策宣传工作。灵活就业人员尽管就业形式灵活多样，但仍有一部分人员具有缴费能力且参保意愿强烈。因此，要加大社会保障政策宣传力度，在利用传统媒体、现场咨询的同时，积极利用现代移动网络、微博、微信、抖音等新媒体宣传形式，讲清相关法规政策，使政策更加清晰易懂。灵活就业人员社保政策宣传要确保以下几点宣传到位：一是参保的缴费基数、缴费率、养老金计发办法以及未来大约能获得的养老金待遇；二是参保中断之后如何续保以及跨统筹地区就业如何转移接续；三是养老保险的参保年限，要讲清楚养老保险参保的“最低年限”为15 年，即180 个月，直到法定退休年龄，多缴多得，少缴少得，权利与义务对等。

（二）适当降低灵活就业人员社保缴费基数。当前，社会保险缴费是以全省上年度在岗职工月平均工资为基数，灵活就业人员由于工作稳定性不强，其平均工资也大大低于在岗职工平均工资，这样的缴费基数对于灵活就业人员来说相对较高，无疑对灵活就业人员参保产生了制度性挤出。基于上述问题，灵活就业人员参保按照当地最低工资标准为缴费基数参保更适合。

（三）强化中断缴费特困群体的扶持。建立灵活就业中断缴费人员动态管理制度，摸清中断缴费人员现状，完善中断缴费人员基本情况台账，理清中断缴费人员类别，掌握服务对象的缴费状况及就业动态，有的放矢地帮助中断缴费人员接续养老保险关系。建立完善社会保险费补贴办法，对于灵活就业特困群体进行社会保险补贴，适当扩大享受社会保险补贴的范围。建立困难就业人员的就业帮扶政策，促进他们实现稳定就业、稳定收入，使他们有能力缴纳社会保险费。

（四）拓宽灵活就业人员参保缴费渠道。一是拓宽参保渠道，在现有经办机构经办的基础上，实行服务下沉、业务下放，积极利用街道基层劳动保障服务平台，方便群众办理参保手续。二是创新缴费方式，在现有银行、地税大厅、自助缴费机等现场缴费方式上，进一步拓宽缴费渠道，积极利用社会保障卡的金融功能，实现灵活就业人员社保费缴费代扣代缴功能；推进社保费网上支付，借鉴水电燃气等公共服务部门的网上缴费方式，借助支付宝、微信、网上银行等移动互联网平台，创新缴费方式，进一步方便参保群众按时缴费。

（五）建立合理的参保激励机制。将缴费基数和缴费比例设置为多层次，坚持“少缴少保障，多缴多保障”的原则，加大对参保久、缴费多的参保人员的激励，对于连续缴满一定年限的给予一定的缴费优惠政策，对超最低缴费年限的给予相应激励，如果中断缴费超过一定年限则可以取消优惠政策，这样有利于提高缴费的连续性；对于缴费不积极的用人企业给予一定惩罚。如，郴州市在招投标时要求企业须参加了社会养老保险才有资格参加投标，诸如安全生产许可证的登记，采矿许可证的登记，工商、税务的年检登记等也必须参加了职工养老保险才可登记、年检。

（六）加强社会保险机构基础建设。一是建立全市社会保障大数据平台。加快建立社会保险关系信息库，最终实现与全国社会保险关系信息互联互通。目前，应以建立市一级信息库为基础，逐步实现社会保险关系信息数据在市县间、省市间的联网与信息共享，实现就业失业登记、社会保险登记、劳动用工备案三项业务“信息一点登记、业务协同办理、数据全域共享”，为灵活就业人员提供快捷、准确的服务。二是扩大管理队伍规模，加强管理队伍的自身素质。增加社保部门的人员编制，充实人手，同时努力提高工作人员的政策水平、业务能力，提高经办机构队伍素质。三是加大社保执法力度，确保应纳入单位缴费人员全部纳入单位缴费。通过劳动监察和社保稽核的手段，加大对用人单位的社保领域的检查力度，确保用人单位应保尽保，坚决纠正少数用人单位将其职工转为灵活就业人员参保的违规做法。

新发展阶段是实现经济迈向高质量发展的阶段，在数量向质量转变的过程中，由于大数据、云计算、人工智能与工业的深度融合，工业吸纳就业人员会越来越低。基于门槛低、用工灵活、包容性强等就业特点，灵活就业将会成为缓解就业压力、促进就业的重要形式，今后灵活就业人员将会越来越多，灵活就业规模会急剧扩大，成为一个不可忽视的社会群体。但因灵活就业人员社会保障制度不完善，使这一群体诸多人员游离于保障制度之外，影响其生活质量。当前，我国社会保障体系建设已日益完善，基本养老保险参保率已提高到90%以上，但灵活就业社会保障制度参保是明显的短板。新发展阶段，从经济、社会发展的角度来讲，将这一规模庞大的社会群体纳入社会保障制度内，是理所应当的。