中国减贫实践为发展中国家提供有益借鉴——以撒哈拉以南非洲为例

石金质

(同济大学 政治与国际关系学院，上海 200092)

0 引言

消除贫困是一项历史性任务，也是一个全球性难题。新中国成立70年来，反贫困斗争一直在持续和深化，党中央团结和带领全国各族人民走出了一条符合中国国情的减贫之路，9899万农村人口(现行标准)在2020年全部脱贫，[1]消除了绝对贫困问题，为乡村实现全面振兴、全体人民共同富裕打下了坚实基础。反观全球，目前仍有10%的人口处在极端贫困状态，[2]尤其是世界极端贫困人口最集中、贫困发生率最高的撒哈拉以南非洲。[3]现以撒哈拉以南非洲为例，中国减贫实践为发展中国家提供有益借鉴。

1 中国减贫实践历程

国内学者对中国减贫历程进行了细致化程度不同的阶段划分，共同点在于，大都关注了3个重要时间节点，即1978年底实行改革开放、2011年底发布《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》、2021年初宣布脱贫攻坚战取得胜利。基于此，我们可以将中国减贫实践历程划分为计划经济时期救济式扶贫(1949—1978年)、改革开放以来发展式减贫(1979—2011年)、新时代精准扶贫(2012—2020年)和巩固脱贫成果推进乡村振兴(2021年至今)。

新中国成立以来，中国实行的是社会主义计划经济体制。在这种体制下，生产、资源分配及产品消费各方面都由政府事先进行计划，减贫主要以马克思主义政治经济学为指导，吸收了经典马克思主义关于社会主义制度下的分配理论，是一种普惠型的福利模式。受制于经济缓慢增长、总量和人均水平低下的总体国情，贫困普遍存在，社会救助制度只能保障贫困人口的基本生活。

实行改革开放以来，中国经济持续高速增长，社会财富总量不断增加，随之而来的是收入差距逐渐扩大，全国居民总的收入差别基尼系数从1978年的0.343逐渐扩大到2008年的最高值0.491。[4]这一时期，中国减贫的主要手段是区域瞄准。中西部地区贫困人口相对集中，是区域扶贫的重点。政府主要通过投资基础设施建设和提供基本公共服务来提高当地农业和非农业生产效率。农户参与外出务工或就地就近就业，都可以开展更具效率的创收活动，实现增收脱贫。然而，随着收入不均程度的扩大，户情制约超过区域发展制约，通过地区经济增长减贫已经出现了边际效应。[5]

习近平总书记于2013年在湘西考察时提出“精准扶贫”，减贫工作的首要任务是找出贫困个体并精准画像，对照致贫原因、精准安排措施、提升帮扶成效，针对不同类型因村因户因人开展精准帮扶。按此要求，全国22个中西部省份开展了精准建档立卡，按照标准识别12.8万个贫困村、7000多万贫困户，逐一落实“五个一批”“六个精准”要求。精准成为此后中国减贫的核心要义。对于具备发展能力的贫困对象，采取多种手段促进发展生产；对于生存条件极差的贫困对象，实行易地搬迁，转移到更加宜居的地区居住；对于贫困家庭在校学生，提升学校、学位、师资、资助等保障，确保返校就读，阻断贫困代际传递；对于特殊贫困群体，强化政府救济，做好兜底保障。[6]

解决绝对贫困问题、脱贫攻坚战取得胜利以后，“三农”工作重心转向全面推进乡村振兴。自2021年起，设立长达5年的过渡期。在保持政策总体稳定前提下，持续关注前期脱贫成果的稳固性，将具有返贫或致贫风险的农村人口列为重点监测对象，继续开展精准画像，针对可能导致其返贫或致贫的风险进行帮扶，确保不发生新的致贫和返贫，为实现全体人民共同富裕要求守好底层防线。

梳理中国减贫实践的历史脉络，可以发现，中国减贫模式是自主式开放式的，没有机械套用“进口替代”战略，也没有实施政府退场的“完全市场化”，而是在战略上统一连贯，始终将消除绝对贫困作为目标，持续推进经济发展和增收减贫；在战术上灵活多变，针对不同时段的不同国情，及时改变减贫立足点、发力点，体现了中国不断探索和深化适应国家战略需要和社会主要矛盾变化的反贫困路径，也吸引了大量非洲国家开始“向东看”。

2 中国减贫实践中政府与市场的关系

政府与市场关系的调适，对中国减贫的实践效果始终产生着重要影响。推进减贫不是单纯依靠政府或市场力量，而是根据不同阶段的贫困状况将两者有机结合。

2.1 中国减贫实践中的政府作用

从中国减贫实践的历程看，政府在减贫中始终承担着促进国家公平、福利和发展的职责。救济式扶贫(1949—1978年)阶段，市场缺位，完全依靠政府救济扶贫；发展式减贫(1979—2011年)阶段，以市场减贫为主、政府开发扶贫为辅；新时代精准扶贫(2012—2020年)和巩固脱贫成果推进乡村振兴(2021年至今)阶段，则以政府精准扶贫为主、市场减贫为辅。其作用主要体现在以下3个方面：

2.1.1 认定贫困对象，体现政府保障所有社会成员获得机会(甚至是结果)公平的职责

救济式扶贫(1949—1978年)阶段，分别在城市和农村开展“三无对象”和五保户认定，作为社会救助对象；发展式减贫(1979—2011年)阶段，开展贫困县、贫困村等贫困地区认定，1986年还专门成立了贫困地区经济开发领导小组；进入新时代精准扶贫(2012—2020年)和巩固脱贫成果推进乡村振兴(2021年至今)阶段，组织贫困识别和脱贫监测，通过民主参与的方式，实现政府与识别对象及识别对象之间的信息对称，确保识别没有遗漏。

2.1.2 安排资金项目，承担组织、管理社会经济活动的职责

一方面，政府通过项目制的资金利用方式委托给具体的行为主体实施，提高财政资金使用效率；另一方面，为了提高基层政府项目选择的灵活性、合适性，赋予其一定决策权。2013年以来，中央和各省先后将项目审批权限下放到县级政府。2016年进一步明确县级主体责任，再次赋权允许其统筹整合使用财政涉农资金，大大减小了资金与项目匹配的行政成本。[7]

2.1.3 通过市场化手段，进行了分配制度的创新和多元创新劳动的实践

财政资金投入所形成的资产，由村级自治组织成立集体经济合作组织确权使用，所得收益侧重向贫困人口分配倾斜，达到了二次分配兼顾公平的要求。同时，弱劳动力的贫困人口可以通过公益性岗位实现就业，以力所能及的劳动获取报酬。在这种模式下，政府提供了有别于市场的多元就业增收渠道，同时，也摆脱了单纯福利化救济的行为倾向。

2.2 消除绝对贫困过程中政府与市场的关系

通过市场可以减少大部分的贫困，但要实现消除绝对贫困，必须将政府和市场有效结合起来，这与新自由主义强调政府退场，完全发挥市场作用的思想有很大差别，事实证明，在消除绝对贫困过程中，政府要敢于伸出“有形的手”。

作为联系政府和市场的纽带，产业发展在新时代精准扶贫(2012—2020年)和巩固脱贫成果推进乡村振兴(2021年至今)阶段扮演着重要角色。产业扶贫(帮扶)是最重要最有效的一项举措，外延更大的产业振兴则面向乡村整体，是乡村振兴的基石和关键。[8]无论产业扶贫还是产业振兴，一般采取两种具体模式，分别是政府和企业主导。前者由政府作为实施主体，利用财政奖补资金实施专门项目，引导贫困对象发展特定产业。后者以企业为实施主体，政府作为参与者，提供优惠政策支持，吸引企业投资贫困地区发展，形成“公司+基地+农户”模式。相比之下，政府主导模式建立在政策基础上，通过政府行为鼓励和支持贫困对象参与到市场中去，而企业主导模式则更多是企业的市场行为，企业按照市场逻辑，即平等自愿和等价交换原则，在市场、贫困对象充当媒介，实施资源的优化配置。

由此可以看出，这一阶段政府和市场的关系表现为3个方面：第一，政府顺应市场发展。通过了解市场、掌握市场、培育市场，出台相关政策使贫困对象投入市场，这是产业能够顺利发展的基本保证。第二，政府引导市场发育。市场上的供求关系决定了资源的配置，政府通过引导市场主体参与来调节供给侧结构，通过市场运作建立资源配置的再平衡。第三，政府纠正市场缺陷。市场存在天然的逐利性，政府通过建立初次分配、再分配、三次分配协同配套的分配机制，保障贫困人口生存和发展的权利。

2.3 中国减贫实践中的几点有关做法

2.3.1 发展过程中适时调整减贫对象

中国减贫事业在不同经济发展状况下侧重点各不相同。贫困现象呈片状分布时期，说明整体发展水平偏低，应采取区域开发策略，将有限的资金投入到发展大局上去，在相对平均受益中减少贫困总量。贫困现象呈点状分布时期，重在精准识别出所有贫困对象，“点对点”消除绝对贫困。这也是抵消因经济增长速度下降和收入分配不平等导致的减贫效应下降而必须采取的措施。[9]当绝对贫困现象消除后，还要将存在贫困风险的对象再次识别出来，开展重点监测和常态帮扶，防止贫困回潮。

2.3.2 政府主导下市场力量共同参与

发展产业的贫困人口因信息、技术等多种因素的制约，在市场中处于弱势地位，面临着严峻的市场风险。龙头企业等新型农业经营主体发育于乡村，是联结贫困人口和市场的最佳载体，贫困人口是市场天然的供应端，市场是贫困人口必然的销售端。企业参与扶贫活动，政府给予必要支持，使企业能够在参与扶贫中获得盈利。同时，政府角度，加强相关市场行为管控，防止企业无序牟利；社会面角度，消费者通过购买扶贫产品参与扶贫、助力减贫，也需要政府进行必要的宣传和引导。

2.3.3 有限投入时社会资本同向发力

政府财政资金的投入具有一定的市场“风向标”作用，地方政府采取积极的财政政策，注重精准、可持续，能带给企业、社会更多的信心。通过为市场主体打好基础、给予市场主体实惠来吸引市场主体投入；通过发展特色优势产业，有效地将资源比较优势转化为经济比较优势，带动当地整体就业增收，惠及贫困对象等广大个体，从而实现“三方共赢”，达到以有限财政资金撬动更多社会资本的目标。

3 撒哈拉以南非洲贫困原因分析及中国减贫实践对其影响与启示

3.1 撒哈拉以南非洲贫困现况和成因

撒哈拉以南非洲，地域上包括南非、津巴布韦、尼日利亚等国家，面积约2 430万平方公里，人口约10.1亿，其中：33个国家被联合国列为“最不发达国家”。[10]世界银行指出，撒哈拉以南非洲贫困人口占全球的比重，从1990年“15%左右”上升到2015年的“一半”。[11]

关于非洲贫困原因，西方学者提出多种说法，主流为“内部原因论”(如：地理环境决定论、人口挤压论、贫困结构论、权利贫困论、政府能力论)，试图从非洲国家自身找原因，而忽略了非洲被殖民的历史。以粮食问题为例，在殖民地时期，西方国家为掠夺非洲资源，在撒哈拉以南等非洲地区长期推行单一产品政策(包括粮食作物或矿业产品)，要求当地大幅缩减粮食播种，致使非洲国家粮食主要依靠进口，经济发展自主性几近于无。非洲许多国家独立后，仍然难以改变这种状况。从某种意义上说，今日非洲的贫困正是昔日西方殖民统治时期非洲贫困的继续。[12]世界银行所指的地区贫困结构变化，充分反映了这一点。

非洲也因此成为国际减贫合作的重点区域。20世纪80年代上半叶，世界银行、国际货币基金组织推出的“结构性调整贷款”促进了非洲国家加快转变经济发展模式，引入合理有效的市场经济运行机制，一定程度上激发了其经济活力。非洲国家经济这一时期的高速发展，并非均衡式协调性的，更谈不上高质量发展。与“结构性调整贷款”相联结的结构调整方案，过分强调市场作用，因缺乏发展内生动力而日益凸显弊端。尤其是社会发展问题始终没有得到重视和解决，贫困阶层由于缺乏发展渠道导致摆脱贫困愈发困难。[13]

如今，撒哈拉以南非洲依然是世界上贫困人口最多、贫困发生率最为集中的地区。虽然该地区自然资源丰富，近年来社会财富总量持续增长，但财富向少数群体集中问题日益严重，呈现出总量增高但发展停滞、人均增长但差距拉大的新特征。[14]

3.2 撒哈拉以南非洲与中国的减贫条件比较

撒哈拉以南非洲是中国“一带一路”重要节点。尽管撒哈拉以南非洲无论区域整体还是国家个体，都与当今的中国差距较明显，从减贫角度，将撒哈拉以南非洲与宣布脱贫攻坚胜利前的中国贫困地区进行比较，具有一定的共同或相似之处。

3.2.1 自然或人为造成生存环境恶劣

我国深度贫困地区，大多自然环境恶劣、信息闭塞、交通落后。撒哈拉以南非洲整体以高原环境为主，并非农业高产地区，且西方在殖民时期对其资源的掠夺，以及一直以来因人口压力引发的过度开垦、过度垦荒、过度放牧，已经导致森林和草场面积减少，环境遭到破坏、资源浪费、自然灾害频发，形成了恶性循环生态，撒哈拉沙漠面积持续南扩，旱情持续高发。

3.2.2 劳动力资源丰富但工业发展薄弱

中国改革开放所带来的发展，丰富的劳动力资源发挥了极其重要的作用，正是数量巨大的劳动力供给，使得中国沿海地区成功成为“世界工厂”，贫困地区劳动力也因此获得跨地区就业实现脱贫的机会。当前，撒哈拉以南非洲人口自然增长率居各大洲之首，每年有2000万新求职者进入劳动力市场，未来10～15年间全球新增劳动力将近一半来自撒哈拉以南非洲地区，工业基础薄弱，活力、潜力和增长空间较大。

3.2.3 民族多样化及贫困人口受教育程度低

中国以“三区三州”为代表的深度贫困地区，大多属于多民族聚居地，基础教育水平较低，贫困人口受教育的意愿也不强。近年来，通过教育专项扶贫，教育基础设施建设和学龄儿童受教育水平得到快速提升，这也是贫困人口快速融入现代社会所必需的基本能力。撒哈拉以南非洲地区城市化水平不高，民族、部落众多，语言各异，有的部落甚至靠打猎为生，教育水平和文明程度较低。

3.3 中国减贫实践对撒哈拉以南非洲的影响与启示

尽管中国减贫道路难以在其他国家完全复制，但作为参考，撒哈拉以南非洲国家可以结合本国国情，借鉴中国减贫经验，开展减贫自主实践。

3.3.1 以内源扶贫为导向探索和实践适合国情的减贫发展道路

该区域内各国国情不同，资源禀赋有别，经济发展路径和减贫工作方法应与此相匹配。要精准确定自身发展路径，根据国情和民情自主探索适合自身减贫发展的道路，而非简单套用外部制度和方案。“精准”是中国减贫获得成功的关键，撒哈拉以南非洲国家需要把握好政府在发展过程中利用市场减贫、发展到一定阶段政府定向减贫、消除绝对贫困地区继续巩固减贫成果等不同阶段的着力点，分别采取不同措施，因地制宜消除绝对贫困。

3.3.2 形成有为政府和有效市场的统一

贫富差距拉大是21世纪以来撒哈拉以南非洲贫困和中国精准扶贫方略提出的共同原因。基于此，以消除贫困为核心的“益贫式增长”或“共享式增长”方案才是切实可行的。撒哈拉以南非洲地区每星期都会出口价值约65亿美元商品，市场逐步开放和扩大。[15]撒哈拉以南非洲国家应当强化政府干预，正确做好引导，以有为政府促进有效市场的发展壮大，在开展旨在加强社会保障体系、促进数字化发展、提高透明度和完善治理以及减缓气候变化的重大改革过程中增加贫困人口收益。要创造更多财政空间来支持相关改革，包括调动国内收入、提高支出的效果和效率、管理公共债务脆弱性等，实现持久的复苏和繁荣的未来。

3.3.3 加快基础设施和基本公共服务建设

加快基础设施和基本公共服务建设是促进资金、资源、劳动力高效流通的关键和基础。2017年5月“一带一路”国际高峰合作论坛上，中国将非洲基础设施建设纳入“一带一路”倡议项目，[16]供给侧结构性改革和世界范围内第五次产业转移，是撒哈拉以南非洲国家提升本国营商环境和劳动力素质的良好契机。要加大政府资金投入，积极引入国际援助、银行贷款、社会资本等，以合作共建方式，提升水电路网等基础设施和教育医疗等公共服务水平，政府加强必要的引导和管理。以“非洲之角”的埃塞俄比亚为例，2004—2015年经济几乎始终保持两位数增长，[17]这个内陆国家没有港口，也没有资源，却成功地将贫困人口减少了一半。成功原因在于，埃塞俄比亚政府推行的“发展型国家”治国理念，虽然受到中国的工业园区建设、德国的技术和职业教育体系(TVET)、日本的持续改善经营思想 (Kaizen) 等多种发展理念的启发和影响，仍是基于本国国情的内生方案。