公众参与行政立法是发展全过程人民民主的行政法治革新要义

莫于川（中国人民大学习近平法治思想研究中心研究员、中国法学会行政法学研究会副会长）

全过程人民民主理念的提出具有重大的政治和法治发展意义，对行政法律制度改革创新也指明了前行方向和重要任务。经过40多年改革开放和法治建设，我国行政法治革新努力取得了一系列发展成果，公众参与行政立法成为这一进程中的重要突破口，形成若干制度规范，表现出积极作用。但由于认识滞后和条件不足等原因，公众参与行政立法仍然存在机制和方法上的缺陷短板，须在民主型法治政府建设进程中通过持续改革创新不断进行完善。本文就确立全过程人民民主理念与行政法治革新任务的关系，特别是公众参与行政立法的制度规范、积极作用、机制缺陷和完善路径等略呈管见，供读者参考和批评。

一、确立全过程人民民主理念与行政法治革新任务

（一）提出全过程人民民主理念的重大意义

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央深化对民主发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念，具有特殊的政治和法治发展意义。

1.提出全过程人民民主理念的主要节点。2019年11月，习近平总书记视察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点，明确提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年7月，在庆祝建党100周年大会上，习近平总书记再次强调发展全过程人民民主。2021年10月，在中共中央人大工作会上习近平总书记发表重要讲话，从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，明确提出新时代加强和改进人大工作的指导思想、重大原则和主要工作，深刻回答新时代发展中国特色社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度的一系列重大理论和实践问题。习近平总书记在讲话中强调，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，要在党的领导下不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。①参见新华社文章：《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调，坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主》，http://www.qstheory.cn/yaowen/2021-10/14/c_1127957070.htm，最后访问时间：2021年10月14日。

2.全过程人民民主理念的丰富内容。全过程人民民主重大理念的提出，丰富和发展了社会主义民主政治理论，集中概括了党领导人民发展社会主义民主特别是党的十八大以来民主政治建设的理论和实践成果，深刻阐明了我国人民民主的鲜明特色和显著优势，为新时代发展社会主义民主提供了指引和遵循。

全过程人民民主是完整的制度链条，包括选举民主、协商民主、社会民主、基层民主、公民民主等民主政治的全部要素，涵盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主过程的所有领域，具有丰厚的制度条件、社会基础和政治潜能。

全体人民对国家生活的全过程参与，需要广泛的民主参与机制，依靠民主协商的力量共同解决人民群众关注的实际问题。只有通过各种制度化协商平台使人民群众经常和广泛地参与民主决策、民主管理、民主监督，真正将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各环节贯通起来，成为全链条、全方位、全覆盖的民主，才能既有力激发人民群众有序参与国家治理和民主政治建设的热情，提升运用有序民主参与力量解决实际问题的能力，又能有效防止和克服因民主参与渠道不畅导致的某些非制度化参与现象和过激化参与行为。

3.全过程人民民主的宪法和法律依据。全体人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，依法通过各种途径和形式管理“两事务、两事业”（即管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务），这也是我国宪法确立的、真实管用的民主制度。②我国《宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”正如习近平总书记深刻指出的：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”③引自新华社文章：《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调，不断发展全过程人民民主，坚持和完善人民代表大会制度》，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2021-10/15/content_809825.htm?div=-1，最后访问时间：2021年10月15日。

为了从法律制度上为全过程人民民主提供保障，2021年3月，十三届全国人民代表大会第四次会议决定对《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》进行修改之际，就将“全过程人民民主”写入该法，开始将全过程民主的重大理念和实践创新纳入规范化、制度化轨道，使得全过程人民民主进一步成为法律概念和法律制度要素，这具有重要的法治发展意义。

（二）全过程人民民主对行政法治革新的昭示

党的十一届三中全会作出改革开放的战略决定之后，认真总结历史经验提出了法律制度建设的十六字方针：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。法律制度建设开始受到重视，进行拨乱反正且成效显著。党的十八大报告提出了新形势下法律制度建设十六字方针：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。新方针更具有现代性，符合现代法治精神，其强调法律规范质量，注重法律实施效果，旨在实现良法善治。在此过程中，也逐渐融入和展开了对于行政法治民主化的价值追求。

1.行政法治革新中逐渐增强民主性的导向。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九部分提出，要从多方面努力推进法治中国建设。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。实现共同推进、一体建设的重要基础和关键要素，就是要建构必要的平台和机制，充分调动起广大人民群众依法积极参与行政过程，实现行政管理和行政法治的民主化。党的十九大报告也明确了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的关系，并将其作为发展社会主义民主政治的要求。十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）指出，到二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。此后，中共中央又相继印发了《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称“一规划两纲要”），提出要健全公众参与重大公共决策机制，拓宽社会各方有序参与立法的途径和方式，切实保障公民基本权利，有效维护各类社会主体合法权益。

全过程人民民主意味着民主的所有要素、所有环节都不能少，这当中显然不能忽略行政管理和行政法治体系建构和运行中的民主要素。放眼当今世界，民主化浪潮促进了参与式行政的兴起，使之逐渐成为现代行政的制度价值追求和民主判断标准。参与式行政将公众纳入行政过程，促进行政的民主化、理性化、科学化和规范化。处于社会转型时期的中国，参与式行政是逐渐发展的系统工程，如何从法律角度保障公众充分了解和参与行政事务的决策和管理过程，是实现上述目标的行政民主基础。行政领域公众参与的法治化，有助于推动我国的行政民主和行政法治进程。

早在2010年10月颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）中，就对于公众参与行政管理的法律制度提出了诸多要求。例如：（1）关于如何提高制度建设质量（第7部分），《意见》提出要“严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现”。（2）关于如何规范行政决策程序（第11部分），《意见》提出“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。（3）关于完善行政决策风险评估机制（第12部分），《意见》提出要“建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制”。这些要求非常具有针对性和现实意义。此外，公众参与行政管理的相关制度也在“一规划两纲要”等系列重要文件中一再被强调提及。

2.行政法治民主化的新趋势、新方式和新标准。随着信息网络的发展，公民的民主意识、参与热情不断提高，以及政务信息公开的深化，使公众参与行政成为现实做法并逐渐扩增。但由于特殊的政治文化历史背景，公众参与行政无论是在制度层面还是在实践层面，还存在较多不足。这体现在既往传统的行政管理和执法过程中，行政相对人只是作为单纯的行政管理对象，扮演完全被动的角色，没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言；行政主体在行政管理过程中也主要仰赖行政命令、行政征收、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的管理方式方法，长期未能建立健全能够充分体现民主权利的行政管理制度。

当前中国正处于社会发展的转型时期，市场经济和民主政治发展逐渐增强了公民的自主意识以及行政效能理念和社会责任感，逐渐激发了公民的政治参与热情，这一现象也广泛体现于行政管理领域。在行政活动中，行政主体通过允许、鼓励行政相对人、利害相关人和一般社会公众参与行政活动过程，提升行政活动的公开性、公正性、正当性与合理性，达成政府与社会公众关系的良性、有效互动，克服行政公务人员由于路径依赖形成的经验主义和专业偏执主义，与行政领域外部的专家学者乃至一般民众和社会组织在互动过程中共同推进行政活动效能，共同提升依法行政水平。这已成为现代行政法治的一种发展趋势和正当性标准。

3.公众参与行政模式是民主型法治政府的要义之一。系统探讨和努力构建公众参与行政模式并充分发挥其制度潜力，具有重大的行政法治发展意义。参与式行政、合作式行政等积极现象的出现，是对从前那种仅强调运用规制、命令、处罚、强制等传统行政管理方式的扬弃和补充，有助于体现互动、协调、对话、共建等现代行政方式的法治价值，深入推进依法行政。同时，通过公众参与、共同治理、行政管理和社会管理创新，可以增强行政管理的民主性和效率性。通过发展社会组织，动员社会力量，形成社会共同体，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，能够促进经济社会快速健康协调发展。

党的十九届四中全会报告进一步强调，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。其中，公众参与成为充分实现党的领导和政府管理的一个重要途径。党的十九届五中全会作出的《建议》强调，“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平”，要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。”④引自《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm，最后访问日期：2020年11月3日。

公众参与行政现已涉及行政法治发展的各领域并发挥重要作用，包括行政立法、行政决策、行政执法、行政监督与行政救济等。然而，毕竟公众参与行政模式尚处于起步发展时期，许多相关制度和理念尚待完善，实践中难免会有负面效应出现，发展尚不平衡，故须对制度缺陷进行分析和逐渐完善。同时，尽管公众参与的法律要求已开始在一些法律文件中有所规定，但在实践中的效果尚属有限。⑤王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版，第12页。

二、公众参与行政立法的制度规范和积极作用

首先应当明确行政立法是一个过程、一种行为，是经授权的行政机关依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）制定行政法规和规章的过程。⑥刘莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第3～6页。同时应当看到，行政立法也是社会利益重新分配过程，具有较强的政治性，因此行政立法与其他的行政行为相比应当更强调民主的价值取向，提倡广泛的公众参与，实现行政民主化要求。要充分实现行政立法的公众参与，要求行政机关主动、真诚地接纳公众参与，使公众参与由外在力量转变为政府活动的内在动力，实现有序、健康和快速发展。这就需要在已有尝试的基础上，普遍建立和不断完善行政立法公众参与制度。

（一）公众参与行政立法的制度规范

现有的公众参与行政立法的制度规范是多层次的，涉及许多地方和多个领域，这里主要从三个方面加以简要梳理。

1.法律和行政法规的规定。法律和行政法规对公民参与行政立法的现行规定，主要存在于以下几个文本和法条中：《立法法》第67条、《行政法规制定程序条例》第13条、《规章制定程序条例》第15条同时规定，此类法律文件“在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。⑦《立法法》第67条：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《行政法规制定程序条例》第13条：“起草行政法规，起草部门应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，应当进行论证咨询。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《规章制定程序条例》第15条：“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”以经过修改的关于行政立法程序的《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》为例，可见已有一些法定化的行政立法民主程序制度创新（此前于2015年修改的《立法法》第66条、第82条也作了类似规定）：（1）立项、起草行政法规时应广泛听取公民和社会组织的意见，可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式；如果送审时缺乏听取意见情况的说明，将面临缓办或退回起草部门的后果（《行政法规制定程序条例》第8、13、17、19条的规定）；（2）国务院法制机构可以将送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布，征求意见，且征求意见的期限一般不少于30日（《行政法规制定程序条例》第20条的规定）；（3）行政法规送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见（《行政法规制定程序条例》第22条的规定）；（4）《规章制定程序条例》第15、16、17、18、20、21、22、23条也有与此类似的规定。然而，相关法律法规虽然采用了肯定列举的方式要求行政立法应当听取公众意见，但究竟采取何种方式和适用范围，还是留给了行政机关较大的自由裁量余地。

2.行政规范性文件的规定。中央国家机关层面的行政规范性文件也对公众参与行政立法作出了制度建构和完善。例如，2018年6月修订后印发施行的《国务院工作规则》第20条就作出了如下规定：“国务院及各部门要坚持科学民主依法立法，不断提高政府立法质量。起草法律草案、制定行政法规和部门规章，要坚持从实际出发，及时准确反映经济社会发展要求，充分反映人民意愿，使所确立的制度能够切实解决问题，备而不繁，简明易行。完善政府立法工作机制，扩大公众参与，除依法需要保密的外，所有行政法规和部门规章的草案都要公开征求意见。”实际上这是中央人民政府对于行政立法环节作出的如何体现民主原则的制度规范。⑧上述行政规范性文件作出修订的背景是：2018年党和国家机构改革后，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，国务院各部门机构和职能调整陆续到位，为更好地指导和规范国务院及各部门的工作，国务院决定对《国务院工作规则》予以修订，并于2018年6月25日印发施行《国务院工作规则》，该文本共11章64条，第20条对行政立法的科学性和民主性提出了明确要求。

3.地方政府规章的规定。一些先行探索的地区，也在地方立法职权范围内对公众参与行政立法制度进行了探索创新。例如，广州市就于2006年率先出台了《广州市规章制定公众参与办法》，这是首次通过地方政府规章将公众参与立法纳入法律规范中，为公众参与行政立法工作开创了立法建制保障路径。

（二）公众参与行政立法的积极作用

1.推动行政立法的公开，增强行政立法的公众参与度和透明度。通过立法听证制度（legislative hearing system）⑨立法听证制度（legislative hearing system）是指立法主体在制定或通过涉及公众个人、法人或其他组织相关权益的法律时，借助某种公开、透明的程序操作方式，从而听取利益相关的社会公众充分表达其自身利益的程序法律制度。参见汪全胜：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第2～3页。充分保障公民立法参与权，已成为现代立法活动过程中一项重要的正当程序权利实现机制，也被大量实践证明有助于社会利益资源的公平分配，以及作为利益主体尤其是弱势群体利益表达的重要渠道。⑩黄信瑜：《立法听证：和谐社会视野下的公众利益表达制度》，《经济问题探索》，2008年第8期。这一制度的实施给公民参与行政立法过程提供了依据，也是行政立法公开化的表现，增加了公民充分了解行政机关立法动向并结合社会现实需要提供建议的机会。在行政立法过程中，各地各部门通过不断探索和试验，为在行政立法过程中实施听证制度积累了丰厚的经验，立法听证会的运作需要强有力的制度约束和法律规范。⑪崔英楠：《关于健全立法听证程序的几个问题》，《中国社会科学院研究生院学报》，2009年第1期。

2.能够准确、及时见到行政立法实施效果，有助于提高立法质量。这一作用主要通过立法后评估制度实现。所谓行政立法后评估，是指行政法规、规章公布施行后，制定机关和实施机关定期收集分析各方面的反映，认真总结施行情况，找出问题症结所在，定性和定量地评估行政法规、规章，更有针对性地进行修改、废止和调整、补充。⑫莫于川：《地方行政立法后评估制度研究》，广东人民出版社2012年版，第3页。在我国，立法后评估这一概念，最早是在国务院2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中正式提出的。2018年6月修订的《国务院工作规则》第20条对此作了明确规定：“行政法规和部门规章实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。”立法后评估制度实施的过程；一方面是制定和实施机关从客观实际出发寻找、发现问题，另一方面需要社会公众提供线索，结合自身和本地区发展现状，针对新法规、规章等带来的积极效果和负面影响，为调研部门提供有力依据。行政立法后评估是行政立法行为的延续，是行政立法机关或工作机构对立法效果进行调研、分析并改进的方式，对于提高行政立法质量具有重大意义。

3.通过民主机制维护社会秩序稳定，能够更有效地保障公民权利。公民参与行政立法既是法律授予公民参与社会管理权的一种具体表现，也是社会法治化发展进步的一种积极趋势。行政立法是有权机关在其权限范围内制定相应的规范文本，结合本地区、本部门的实际运作情况和需要，对工作中的问题及时进行规范的过程，事关公民的切身利益，其实施效果往往是公民参与行政事务的初衷，行政立法机关通过对立法草案征询意见可以让公民站在自身立场上看待问题和提出建议。尽管多数公民对行政立法工作来说并非专业，但是其结合自身考虑现实问题的角度和思路也能给行政立法机关提供丰富素材，有助于完善行政立法。充分征集民意并融入规范文本的行政立法颁行后，更有助于顺利实施，对于公民权利保障而言也创建了更好的制度环境。

三、公众参与行政立法的机制缺陷和完善路径

公众参与行政立法是行政管理和行政法治运行体系的民主化表现，必然经历非常复杂艰巨的制度发展过程，其不健全、不平衡、不到位问题是难以避免的，这里对其机制缺陷和完善路径略作分析。

（一）公众参与行政立法的机制缺陷

1.落实机制不健全，参与行政立法机会易于丧失。尽管《立法法》第67条、《行政法规制定程序条例》第13条、《规章制定程序条例》第15条规定，法律规范文本起草过程中应当充分听取公民意见，并提供了可以采取的几种形式，然而在实务层面，一些行政立法机关并未健全落实机制。在一些地区和部门，行政立法工作中的听取、征集意见过程流于形式，对于征集来的意见未能得到妥善处理；如何对参与主体进行选择也不够明确，例如，有些地方的行政立法活动中，某些参与主体成为“常客”，其他公众则只能“坐享其成”而难以参与。这些现象说明，现有的行政立法公众参与规范有待进一步完善，增强公民参与行政立法工作的可能性和确定性。

2.公众参与行政立法的意见不能都得到有效采纳。行政立法提供社会生活必要的规范手段，以保障其顺利开展。各方利益平衡是社会发展的必然要求，公众参与行政立法过程也是促进各方利益平衡的有效手段。公众参与行政立法所提意见，往往是从自身需要、所从事专业领域等角度出发考虑并提出的，行政立法机关应当予以正确对待、审慎分析并充分论证才能决定是否需要采纳、如何采纳，而不能仅凭简单判断就直接排除。以《规章制定程序条例》中规定的举行听证会为例，该条例仅仅规定了“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由”，但并未对听证会意见处理的后续情况作进一步说明，言下之意是只要举行了听证会听取意见，对于所获意见可任选采纳与否且只需在报送时予以说明，这就易于使得所获意见失去其本应发挥的作用。在行政立法实务中，这种流于表面的公众参与比较常见，一方面它会伤害公众参与行政立法的积极性，另一方面如果意见处理欠妥还会带来政府治理风险。

3.思想观念局限也导致公众意见不能得到均衡处理。确立公众参与行政立法制度的初衷在于广纳民意，促进社会发展进步，但若认识不到位、运用不恰当，其负面影响不可小视。我国各地经济、社会和文化发展差异大，受其影响特别是受到本地主政者认识局限等因素的影响，公众参与行政立法的程度参差不齐。例如，广东省广州市已于2006年出台了《广州市规章制定公众参与办法》，后续于2010年10月、2020年2月进行了修订，这给当地公众充分参与规章制定提供了良好机会和平台；但很多地区目前尚难达到行政立法资源的合理调配，公众充分参与行政立法工作并非易事。从公众自身认识角度和参与程度而言，即便在同一个地区，公众的文化差异也很大，导致参与方式和效果的差异。目前，公众参与的常用方式主要是通过听证会、座谈会、论证会以及信函和电子邮件等，受公众自身观念局限的影响，不能积极和正确地运用这些参与方式难免影响征询意见的有效性，凸显公众参与行政立法的局限性，从而造成行政立法资源浪费。

4.责任追究乏力导致公众参与行政立法难获充分保障。现有规范中对于公民参与立法权利的规定较为抽象，具体落实起来尚有难度。“应当充分听取公民意见”的规定，给予公民参与行政立法的权限，也给行政立法机关以立法程序限制。然而在行政立法的起草、审核等实务中，经常出现行政机关内部“自行诊断”的情形，难以做到公开透明。民意渠道不畅通，最终会导致行政立法的施行缺乏社会环境条件：一方面，这会致使公众缺乏对行政立法的了解，难以提出有价值的合理建议；另一方面，公众参与立法的积极性未能调动起来，会抱着“多一事不如少一事”的态度去应付行政立法机关征询意见。需要指出，由于在法律法规中并没有设定相应的行政立法责任承担机制，实务中难免会有一些地方不按法定程序征询意见，甚至在征询意见过程中暗自操纵流程。例如，涉及听证的，仅刻意选取部分环节听取意见，丧失了听证的法治意义。

综上，行政立法的体制、机制和环境存在不合民主要求之处：立法上虽然授予了公众参与行政立法的权利，但未充分规范其具体程序，确保公众有效参与的程序保障机制不足。公众参与行政立法所获意见能否被吸纳，最终仍由行政机关掌控。⑬刘莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第122～123页。此外，对于公众参与行政立法的监督机制、责任追究机制尚不健全，尚无人大及其常委会对行政立法进行违宪审查的实例，仅此可见一斑。⑭曾祥华、陈仁涛：《论对行政立法的司法审查》，《内蒙古社会科学》，2005年第4期。

（二）公众参与行政立法的完善路径

要完善公众参与行政立法机制，首先需要采取多种方式帮助立法机构人员和广大民众普遍树立行政立法民主观念，形成良好的行政民主基础和氛围。在此基础上，尚需从以下几个方面提升公众参与行政立法的法治化水平。

1.进一步完善行政立法程序和实施机制。要加强和改进行政立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与行政立法机制。首先，重要的行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。为此，2015年修订后的《立法法》增加了相关规定：一是对国务院编制年度立法计划提出要求。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构对国务院各部门落实立法计划的情况，应当及时跟踪了解，加强组织协调和督促指导。二是对行政法规的起草提出要求。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人大代表和公民的意见。重要的行政管理法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规草案应当向社会公布，征求意见（但是经国务院决定不予公布的除外）。国务院于2017年12月修改了《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》，这两部行政法规均强化了党对行政立法工作的领导，优化了公众参与行政立法的途径和方式。其次，我国《立法法》于2015年修订时大大扩增了地方立法主体（“较大的市”改称为“设区的市”，地方立法主体增加了230多个），在此背景下，有一些地方由于历史原因使得行政立法队伍、经验和保障不足，难免影响公众参与行政立法的热情、程度和效果，故有必要促成新的行政立法主体切实健全民主立法机制，提高公众参与程度。

2.落实公众参与立项评估和后评估的权利。行政立法的立项评估，对于提升立法质量、优化决策、保障行政相对人合法权益而言具有重要价值。公众参与是促进行政立法立项评估质量的有效手段。虽然修订后的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》都规定了立项评估制度，但两部行政法规均未就立项评估的公众参与问题作出细化规范。作为立项评估重要方法的成本效益分析方法存在许多不确定因素，即使最好的评估分析也不可能完全预见风险，为此，公众对有关立法项目的评论在立法项目评估中应当占有重要地位。⑮李向东：《行政立法前评估制度初探——从新交通法规“闯黄灯”条款谈起》，《中国行政管理》，2013年第3期。公众对行政立法立项评估的具体参与方式，是立法项目提出机关将立项评估报告向社会公开，由公众予以评议，此可拓宽公民有序参与行政立法途径。由此扩展论之，当然还需要切实提升行政立法后评估的公众参与程度。

3.健全和完善公众意见采纳情况反馈机制。健全公众意见采纳情况反馈机制，对行政机关提出以下要求：通过履行回应义务来体现对公众参与主体地位的充分尊重；公开对公众意见收集、倾听、处置的基本情况；需要证明对公众意见的处置决定（无论采纳与否）都是经过理性分析和判断的结果而非恣意和专断。⑯方世荣：《论行政立法参与权的权能》，《中国法学》，2014年第3期。为此，应当重视采用现代电子信息手段，扩增公众参与行政立法电子化平台和方式，包括设立行政立法建议信箱、行政立法公众参与视频会议等，强化行政立法民主的科技保障。

4.建立行政立法基层联系点增强政民互动。自2012年至今的十年间，我国共有187件次法律草案向社会征求意见，约有110万人次提出300多万条意见建议，许多重要意见得到采纳。其中，仅基层立法联系点先后就对109部法律草案、立法工作计划等提出近6600条意见建议，许多好的意见建议被吸收采纳，产生了提高立法质量的积极效果。可见基层立法联系点是反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”。⑰基层立法联系点是由全国人大常委会法工委创立的，2015年以来共设立了10个，在实践中发挥了积极作用，其经验值得行政立法工作借鉴。参见张树华：《全过程民主——人民民主的特质与优势》，中国社会科学网，2021年7月16日。行政立法的民主化探索中，可以认真借鉴人大立法的此项经验，更积极地探索建立和逐渐完善行政立法联系点，并不断总结经验加以推广。