公共选择理论视域下地方公共卫生财政预算优化

冯博览

摘   要：推进地方政府公共卫生财政预算科学化、法制化、透明化，对于满足广大民众对基本公共卫生服务和维护社会公平具有重要意义。通过对公共卫生领域预算研究文献进行梳理，从公共选择理论视角提出对公共财政预算安排的新要求，系统分析了公共卫生财政预算存在的问题，并针对问题提出了预算管理优化提升的思考，包括合理增加公共卫生预算比例、提高公共卫生预算管理透明度、健全应急预算管理体系、进一步加强公共卫生预算绩效管理。

关键词：公共选择理论；公共卫生财政预算；预算管理

中图分类号：F810.4；R197.1    文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2023）02-0086-03

在“健康中国”规划纲要大背景下更好完善公共卫生服务体系，充分发挥公共卫生财政支出作用已迫在眉睫。根据我国《预算法》第四十条，在预算执行过程中，针对自然灾害等突发卫生事件，一般公共预算支出金额按照本级当地预算支出的1%—3%配置预备费用，用于支付不可预见性事件的开支[1]。公共选择理论是基于经济人假设研究视角提出的，不僅在经济领域适用，在政治领域及政治决策过程中也同样适用。如何更好发挥公共预算作用，在保障经济常态化发展的同时有效应对突发公共事件，是值得探讨的问题。本文基于公共选择理论的内涵及外延，以公共卫生财政预算为切入点，剖析地方政府在公共卫生财政预算投入和支出过程中存在的问题，构建新的研究视角及发展对策，为提高财政预算在应对突发公共卫生事件中的作用提供能力和水平维度参考。

一、公共卫生领域预算研究

回顾我国在公共卫生领域的预算研究，具体可以归纳为以下几个方面。（1）探讨公共卫生领域财政预算的支出结构。孔春辉通过人力成本测量的方法对社区卫生服务工作人员的标准化工作量进行量化，来指导社区的公共卫生预算支出[2]。（2）探讨公共卫生领域财政预算面对突发公共事件时的应对措施。汤旖璆等选取了匹配与生存分析方法，着重考察了在遭遇突发重大公共卫生危机事件冲击后减税降费政策是否对企业有影响，倾向于得分计算。研究结果表明，减税降费政策确实能帮助行业在受冲击后减轻生存风险[3]。郑联盛则指出，要把握突发公共卫生事件的特殊性和差异性，设置专业化防控、应对与处置框架，提出建立健全突发公共事件的长效应对框架和构建责任清晰、保障有力和信息透明的突发公共事件财政保障体系[4]。（3）探讨公共卫生领域财政预算的绩效管理。郑大喜等针对公立医院财政领域的问题指出，存在缺乏科学合理的立项项目支出预算管理、项目库建设比较滞后、预算执行方面和项目进度不匹配、绩效管理形同虚设等问题，并相应提出如何提高预算绩效管理的建议[5]。

二、公共选择理论对地方公共财政预算安排的要求

公共选择理论的逻辑前提是“经济人”假设，其核心观点是，人都是经济人，都是客观理性的，公共选择理论视域下的政府机构也都是由“经济人”组成的，地方主管部门、政府机关包括国家公职人员都会倾向于选择如何更好管理资金、如何对企业和个人有利，来制定公共财政的细则。这种法制化建设的做法虽会导致在地方公共财政预算安排过程中具有一定的兼顾性，但运用公共选择理论指导地方政府公共财政预算的建设优化，仍可以得出一些有益的结论。

（一）公共财政预算安排法制化的要求

地方政府在安排公共财政预算时一般会扮演两重角色，这是由于具有“理性”经济人特点的政府人员在处理个人利益与法治公平上存在一定困难。一方面，层级命令以及民众对更高水平的医疗迫切服务需要下倾向于积极发挥财政预算作用；另一方面，在医疗成本卫生负担逐渐加重的情况下则又倾向于缩减预算。因此，必须健全公共财政预算相关法律法规，满足对政府命令的执行以及公众需求的满足。

（二）公共财政预算安排科学化的要求

由于预算费用安排的范围是固定的，将会在一定程度上涉及到预算费用应有的抗灾能力；因此，站在公共选择理论的角度，应尽可能平衡政府职权，设立科学预算指标，特定社会性事务上设置专款专用，必要时可采用垫付、拨款制度，以保证公共财政预算安排的科学化。

（三）公共财政预算安排透明化的要求

每当发生灾情、灾害事件，看似有序、科学有效的财政拨款之后，公共财政预算安排都会产生一定困难，基于公共选择理论视角下的监管者、施策者、拨款者要从全社会和全体人民利益最大化角度出发，控制日常规划中应急预算专项资金和临时性预算统筹，这是现代预算制度的全面规范透明、标准科学的必备要求。

三、公共卫生财政预算存在的问题

（一）公共卫生预算投入规模不充分且预算执行率较低

1978年，我国卫生总支出在110.21亿元，占GDP的3%。随着经济发展，我国对公共卫生领域的关注度逐渐提高，在公共卫生领域的投入和支出量也随之增长。2016—2019年，我国卫生医疗总支出逐渐增长，人均卫生支出也发生很大变化，从2016年的3 351.74元逐级增长到2019年的4 702.79元。换用GDP占比来衡量，整体上呈现出上升趋势，由1978年的3%上升至2019年的6.43%，但与发达国家（美国、法国、德国）相比，我国仍处在低水平，这表明我国虽然在逐步提升公共卫生的国家战略重视程度，但是在预算投入规模上还有提升空间。

（二）预备费计提比例不高且缺乏有效监督机制

应对重大突发公共事件对公共财政预算冲击的手段之一是配置预备费，通常，未确定具体用途之前其被作为备用预留资金。预备费的安排是否到位关系到财政预算是否可靠和是否能有效抵抗突发公共事件带来的风险。预备费的配置一般为当年总政府预算金额的1%—3%，放入公共卫生财政预算中。2019年和2020中央预备费占公共预算支出的比例分别为0.449%和0.418%，2021年中央预备费占公共预算支出比例则高达0.420%。各级地方政府有权在法定比例中自主设置预备费的经费规模。2020年江苏省、山东省等的预备费比例不到1%，上海市的预备费占比略高，为2.52%。2021年上半年一般公共预算收入的前5名省份有广东、江苏、浙江、上海、山东。2021年浙江省的预备费提取比例仅有0.96%，而上海市最高，预备费占比达到3%，其他几个省的预备费提取比例基本达到1%。总体来看，各省（市）普遍计提的预备费比例较去年有所提高，但比例依旧偏低。同时，对预备费使用情况缺乏有效监督机制。在突发公共事件发生的事前阶段，虽人大及其常委会设立了预决算监督、政府内审监督等，部分地方人大常委会也开展了备案制、预算执行过程中的审查等监督试点，但没有达到统一化、法治化的要求。

（三）公共卫生预算管理不尽合理

1.公共卫生预算编制和执行不严格

预算编制不仅仅属于财务工作范畴，前期需要工作人员调查研究，中期由预算编制人员进行编制，后期需要相关业务人员进行论证和检查。但是，预算编制缺乏准确性和科学性等情况依旧存在，仍会造成资金的不足或浪费，从而影响预算的执行。

2.公共卫生预算透明公开程度较低

财政公开透明是民众切实有效实施监督权的基础。只有公开预算资金收入与支出，才能有效提升对预算资金的处理，才能有利于监督权被民众正确实施。根据清华公管学院发布的2020年中国市级政府财政透明度研究报告，有290个地级市政府和4个直辖市政府在专项资金方面公布了相关信息，但专项资金细项信息只有92个地级市在政府网站中完整公开。这说明各地虽公布了专项资金信息，但关于预算公开透明度程度各不统一，须尽快提高专项资金信息公开度。

四、加强公共卫生财政预算管理优化的思考

（一）合理增加公共卫生预算比例

1.提升公共卫生财政预算的重要程度

在推进健康中国行动过程中，健康成了广大人民群众的共同追求，在国家和社会层面增加公共卫生财政预算投入是大势所趋。可能投入带来的收益和回报不会立竿见影，但是其重要程度不言而喻。

2.拓宽筹资渠道，促进资金来源多样化

除了加大财政的支持力度之外，还要不断完善资金投入机制，出台相应的优惠政策鼓励企业、社会组织等投入到公共卫生事业中来。

3.提高预算安排的精准度

明确并不断优化日常和应对突发公共事件时预算的支出安排及调整规则，加强基本公共卫生服务建设，同时允许存在一定的预算倾斜。根据2021预算报告，今年将继续强化公共卫生领域的预算投入。具体体现在，坚持实行中国居民免费接种疫苗政策，对用于负担疫苗接种费用的医保基金进行补助；基于2020年的补助标准，提高居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准等。

（二）提高公共卫生预算管理透明度

预算是国家的基础，对公共卫生预算的重视程度也在逐渐提升，而提高公共卫生预算管理透明度是重视公共卫生预算的表现之一。

1.统一预算规则和标准

统一公共卫生预算公开的规则和标准，规范公共卫生部门预算公开形式和要求，丰富预算公开方式，提高信息公开的完整性。同时，集中收集预算相关信息，并提供筛选、下载等服务，使公众更加深刻地了解公共卫生领域中财政预算的安排和使用情况，便于社会公众行使自主监督权。

2.及时公开监督自查工作

公共预算制定、修改等有关部门应及时公开展监督自查工作，并公开检查结果。一方面，对预算制定的流程、预算提交的程序等进行部门内的互相监督，对数据缺失、态度敷衍、不按流程做事等行为依法依规加大处罚力度；另一方面，部门间也要进行互相监督，明确各部门的工作内容，避免部门间相互扯皮等情况出现。

（三）健全应急预算管理体系

应急预算是有效抵抗突发公共卫生事件风险的重要工具，所以健全应急预算管理体系具有重要现实意义。

1.合理提高预备费计提比例和范围

在明确预备费支出用途的基础上，根据经济发展和现实情况依法设置预备费计提比例，在《预算法》规定的费基之外扩大应急预备费的计提范围，巩固应急预备费的正当性。

2.完善应急预算管理模式

对应急预备费采取基金式管理，将每年的剩余资金累积转入下年的资金中进行累计管理。为了防止累积资金过大造成资金闲置，可以提前设置应急预备费金额的上限或比例，然后将超额部分或者某一比例的金额转为用于保障临时性支出的常规预备费。

3.强化突发公共事件财政预算支持的风险管理

注重调整支出、筹集临时性资金、拨付资金等方面的风险管理，设置相关风险管理标准，加强预算的风险管理体系建设[4]。

（四）进一步加强公共卫生预算绩效管理

第一，公共卫生预算绩效管理的依据是预先设定的绩效目标，这是后续预算安排、执行和评价的基础，所以有必要制订明确、细致、科学的绩效目标。第二，科学设置测量指标，合理确定各指标的测算值并制定相应的标准。然后在绩效目标的统一指导下对项目预算执行进度、绩效目标实现程度进行跟踪管理，明确预算执行等阶段性目标，确保预算部署按时、保质推进。同时，财政部门要对各种类预算的绩效报告外部实施再评价，并提供相关报告作为完善预算管理的重要依据[6]。最后，加强绩效评价结果的实际应用，以评价结果为参考依据拨付资金，提高绩效评价结果的实践性与指导性。

结语

公共卫生服务是政府的基本社会管理职责。财政是国家治理的基础，公共卫生领域的财政预算是应对突发公共卫生事件不可或缺的关键手段。在推进“健康中国”大背景下，要充分发挥公共卫生财政支出的作用，促进公共卫生服务体系的完善。因此，针对公共卫生领域财政预算存在的短板，要战略性地推动公共卫生支出的不断增长，加强顶层设计，并侧重完善公共卫生领域财政预算的不足，从预算编制、实施、评价、管理等全过程完善公共卫生预算制度，为应对突发公共卫生事件及优化日常公共卫生管理体系做好制度保障。

参考文献：

[1]   邹新凯.应对突发事件的财政预备费：制度反思与类型化补正[J].中國行政管理，2020，（10）：137-146.

[2]   孔春辉，钱凌鹰.全面预算管理下的社区卫生服务中心人力成本测算策略与实证研究[J].中国全科医学，2018，21（25）：3044-3050.

[3]   汤旖璆，于晓，徐新航，王佳龙.突发重大公共卫生危机冲击下减税降费能够抑制企业生存风险吗——兼论减税降费改革顺序路线图[J].税收经济研究，2020，25（5）：15-27.

[4]   郑联盛.加强突发公共事件应对的财政保障[N].中国社会科学报，2020-08-05（003）.

[5]   郑大喜.公立医院财政补助项目支出预算绩效评价指标研究[J].中国卫生经济，2015，34（6）：8-12.

[6]   童伟，宁小花.俄罗斯公共卫生支出：绩效管理机制构建与改革路径选择[J].俄罗斯东欧中亚研究，2021，（3）：77-96，156.

[责任编辑   柯   黎]