业主单位在水利工程前期工作中的推进策略分析

谢玉民,陶文昊,陈卓,张笑一

(四川省水利发展集团有限公司,成都,610094)

0 引言

水利工程前期工作是作为工程基本建设程序的主要依据,对工程建设的合理性和可靠性起决定性作用。须有效掌握前期工作的规划、方案设计、现场勘测及审批立项各个时期的工作内容。只有真正了解前期工作的内容及步骤,及时对工作中出现的问题进行探究和整改,才能保证前期工作推进的高效和高质量。《水利工程建设程序管理暂行规定》《水利工程建设项目管理规定(试行)》中明确水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计、建设实施、生产准备、竣工验收等阶段[1]。而水利工程前期工作是指从项目建议书工作开始直至初步设计批复完成这一过程中业主单位的设计的组织、实施和项目管理工作。根据国家发展改革委、水利部2015年12月30日颁布的《关于切实做好引调水工程前期工作的指导意见》要求,规划依据不充分的引调水工程项目首先应科学编制规划。因此,项目工作难度大、技术复杂的引调水工程应在可行性研究之前增加规划设计阶段。由此水利工程项目前期工作一般包含如下五个阶段:

一是规划阶段。水利工程项目的相关资料收集和规划研究工作。依据相关流域规划要求,水利项目需编制区域规划报告并完成审批工作,对后续工作起到指导性作用。

二是项目建议书阶段。依据规划阶段批复内容及国家水利工程基建计划,进行水利建设项目初期的资料收集和分析研究工作,编制项目建议书报告并完成审批工作[2]。根据国家发展改革委2015年8月17日印发的《关于精简重大水利建设项目审批程序的通知》(发改农经〔2015〕1860号),对按照规定由国家发展改革委审批或报国务院审批的重大水利项目,凡在国务院或国家发展改革委批准的水利发展建设规划中明确工程建设必要性和开发任务的,原则上不再审批项目建议书,直接审批可行性研究报告(代项目建议书)。

三是可行性研究阶段。水利工程项目的技术、经济可行性研究论证工作,此阶段确定工程投资、规模、等级。具体为可行性研究报告主体报告的编制及相应专项报告的编制和审批工作。

四是施工准备阶段。根据《关于调整水利工程建设项目施工准备条件的通知》(水建管〔2015〕433号),施工准备阶段的主要工作为:开展征地、拆迁;实施施工用水、用电、通信、进场道路及场地平整等工程;实施必需的生产、生活临时建筑工程;实施经批准的应急工程、试验工程等专项工程;组织招标设计、咨询、设备和物资采购等服务;组织相关监理招标;组织主体工程施工招标的准备工作[1-2]。

五是初步设计阶段。根据可研批复内容,编制初步设计报告,确定工程设计基本框架,为下一步顺利建设实施提供可靠的依据[2]。

1 水利工程前期工作的重要性

自古以来,兴水利、除水害都是治国安邦的大事。在国家推进全面建成小康社会的进程中,水利工程建设是助推经济社会又稳又好发展的重要举措,是加快发展现代产业体系巩固壮大实体经济的根基。“十三五”期间国家已集中力量建设了一大批重大水利水电工程。2021年初,国家“十四五”规划提出要加强重大水资源工程建设,提高水资源优化配置,推进重大引调水工程建设,加强区域供水工程、水源工程建设,加大非常规水源利用,加快控制性枢纽工程建设。提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力,是保障水安全的重大政策举措。

水利工程前期工作是水利工程项目的基础,是工程顺利开展施工建设的基石,肩负着重大社会使命和安全责任,其重要性毋庸置疑[3]。从另一方面讲,水利工程作为国民经济的基础产业,其农业属性、经济属性、生态属性、社会属性、安全属性、公益属性并存,面对国家重视水利基础设施建设的大好机遇,做好水利项目的前期工作,提高水利资金使用效益,为有理、有据、有力地利用水利工程资金打下良好的基础。

2 业主单位推进水利工程前期工作时存在的主要问题

在推进引大济岷工程、长征渠引水工程和罐子坝水库及供水工程等项目前期工作的过程中,业主单位不断发现,虽借助新思路、新技术、新工艺、新材料、新设备,使得水利工程前期工作水平不断得到提升,各项前期工作有效推进。但鉴于水利工程前期工作的长期性、复杂性和系统性,在实际推进过程中仍存在一定的问题。根据目前工作情况,从项目业主单位的角度分析,主要有以下几方面。

2.1 业主单位对水利行业现行政策了解不够

水利工程业主单位对现行的水利基础设施建设的发展方向、项目基本建设程序、项目管理办法和资金投入了解不够。导致业主单位在企业发展方向、区域水利工程建设布局、项目谋划和统筹上与现行的国家水利发展政策产生一定偏差,影响前期工作的有效性。

2.2 业主单位对水利工程前期工作的认识不到位

业主单位对水利工程前期工作的重要性认识不到位,没有把自身摆在工作主导位置上。认为各子公司应各司其职,各自承担相关责任。设计工作应该勘察设计单位负责,在设计单位完成工作后,审查、审批工作是水利行政主管单位和审查部门的事情,业主单位只走程序,把精力放在初步设计审批后的建设管理上面,从而会对前期工作造成一定影响,不利于水利工程的整体推进。

2.3 业主单位对水利工程前期工作的质量不重视

部分业主单位不重视前期工作质量,对整个前期设计过程和成果充耳不闻,不关心设计内容是否符合国家相关规定,未积极通过组织咨询、预审等方式评价设计成果是否符合工程建设的要求。

如果业主单位本身都不重视前期工作的质量,那么设计单位就可能会为了节省时间和节约成本而减少技术力量(设备、人员、协作单位)的投入、降低任务量,甚至可能不经勘察直接臆造勘察成果。这使前期工作的质量无法得到保障,所获得的数据不能真实、准确地反映工程条件,无法准确评估工程选址的可行性,合理设计工程结构,为后期建设管理中的设计变更等埋下隐患,从根本上影响了工程的建设进程和质量。

2.4 项目前期工作管理体系不健全和推进机制不完善

部分业主单位在推进前期工作时未成立前期工作管理机构(部门)负责具体前期工作,未建立健全项目前期工作管理体系和推进机制管控,致使推动水利工程前期工作时模式落后、质量监管不力。

前期工作管理没有完善的制度保障,使得业主单位驾驭能力弱,缺乏对前期工作范围、质量、周期的有效把控等突出问题。项目勘察设计单位为了控制成本,减少技术力量、不按规范和标准开展工作,导致前期工作进度和质量难以得到保证。为解决这些问题,造成前期工作不断返工,浪费人力、物力,影响推进进度。

前期工作推进机制的不完善,会使业主单位无法提前规避、解决可能会成为项目难点、卡点的事项,经常事到临头了才开始进行协调工作,导致业主前期工作和后期审批过程中的协调沟通工作低效且反复,前期工作难以稳定有序开展,严重情况下甚至可能导致项目被暂时搁置。同时,推进机制中的奖励、惩罚制度缺失,可能让参与水利工程项目前期工作的各方缺乏对工作紧迫性的认知,缺乏积极性,降低工作效率。

2.5 水利工程前期工作经费不足

水利工程前期工作相对于其他行业,具有周期长、公益性强、效益低等特点,长期以来存在水利工程前期工作投入不足、经费落实不到位的情况。在经费不足的情况下,勘察设计单位不得不根据费用多少决定技术投入、人力投入,导致工作质量低下,和业主单位、审查部门之间的关系紧张。部分业主单位未认真重视、努力协调、积极争取,未及时向行业主管部门和相关地方政府汇报,未能及时落实项目前期工作经费,也未合理规划前期经费的纳入方式和滚动使用机制,致使水利工程项目前期工作的深度和效率得不到保障。

3 业主单位关于水利工程前期工作的推进策略

水利工程前期工作是水利工程建设的必要程序,事关重大。四川省水利发展集团有限公司作为四川省跨市州重大水利工程项目的业主单位,高度重视水利项目前期工作,充分认识到业主单位必须认真学习水利工程项目管理的有关规定和政策,吸取其他业主单位在推进前期工作的教训[4],重视前期工程的重要性,全程参与到设计工作中;做好对设计过程的把控和对成果的预审工作,保障前期工作的质量;同时积极与相关各方对接,做好协调工作,千方百计地落实各个项目的前期经费,这样才能切实发挥业主在前期工作中的主导作用,才能做到高效、高质量地推动项目前期工作。

为此,四川省水利发展集团有限公司专门成立了工作专班并组建项目前期工作部具体负责四川省跨市州重大水利项目的前期工作,确保项目前期工作的顺利推进,保证工程按计划目标顺利进入建设实施阶段。

项目前期工作部在推进前期工作过程中,依托于省委、省政府、省水利厅和四川省水利发展集团有限公司的坚强领导,根据跨市州重大水利项目的前期工作推进情况,创造性地总结出“三挂”(即挂帅出战、挂图作战、挂牌督战)“两推”(指协调推进和技术推进)和“五个一”(具体为一周一报、一月一调、一季一评、半年一小结、年终一考核)的水利工程前期工作推进策略,有效地提高了前期工作的推进效率和质量。

3.1 挂帅出战

业主单位应成立项目前期工作机构(如项目前期工作部等),建立完善领导机制,领导项目前期工作。建立由单位主要领导挂帅、分管领导具体负责的工作班子,其他所有部门按项目推进需求积极配合前期工作,建立高效的项目前期工作沟通联络机制,随时了解、掌握各项目进度情况,如遇关键的卡点、难点问题应及时汇总上报,由领导出马解决。跨市州重大水利工程具有体量大、涉及范围广、工作条件复杂、效益显著等特点,业主单位领导需向党委、政府或水行政主管部门汇报,恳请牵头成立协调小组,由政府或水行政主管部门主要领导或分管领导挂帅,加强决策、协调和领导。

3.2 挂图作战

水利工程项目前期工作是一项具有前期投入较大、项目种类多且复杂、工作涉及面广、阶段多且各阶段工作内容明确等特点的多目标系统工程,需要在各阶段压茬推进各专业内外业和专题报告的编制、审查审批等工作,提前解决资金、地方配套,使前期工作环环相扣。因此,项目前期工作机构应充分细化前期工作各个阶段的任务,落实具体责任。制定项目前期工作实施方案,认真梳理项目,严格分类,细化节点目标到每月、把控工作计划到每周,落实时间节点和具体的承担责任单位、责任人,形成具体的详细工作计划图表,挂图作战。

3.3 挂牌督战

项目前期工作机构根据每周的工作计划和每月的节点目标,形成督战牌,实时对具体的工作内容进行电话监督、现场监督、会议监督和成果监督。向工作滞后可能完成不了任务或未按时完成任务的责任单位或责任人发出《工作任务催办单》或《工作任务督办单》,并定期进行通报、给出处理措施;对任务完成度考核呈优秀的责任单位或责任人予以相应的奖励措施。

3.4 技术推进

随着水利工程前期工作越来越重要,需进一步加大项目前期工作管理人才培养的投入力度。通过各种方式不断加深项目前期工作管理人员对基本建设项目管理有关规定和政策的认知、对项目建设任务及规模的把控,提升科技创新能力、咨询决策能力,提高对前期工作的管理水平。通过管理体系的完善督促各勘察设计单位增强质量意识、端正技术人员的工作态度、加强在设计工作中的交流互动,从而进一步提升项目前期工作推进质量和效率。

在不断完善项目前期工作管理制度、提高前期工作管理水平的同时,业主单位需要筛选出技术雄厚、工作流程熟悉、协作单位可靠、类似业绩突出、创新能力强、善于总结的勘察设计单位并督促其做好前期基础工作、加强技术推进。只有勘察设计单位做好了前期基础工作、提高了技术力量、深化了论证,积极推动技术革新,把很多先进的科技手段应用到了前期工作中以优化设计方案,才能保障设计方案和投资的合理性,才能提高前期工作的质量和效率,从而自根本上避免前期工作深度不够、质量不够高、实施进度滞后等问题,使前期工作更高效,工作成果更具真实性和可靠性,为之后的施工阶段打下最坚实的基础。

3.5 协调推进

前期工作的经费是前期工作质量和进度的重要保障。由于地方财政可能存在这样那样的困难,前期工作经费短缺是个老大难问题。业主单位要努力协调、积极争取,主动向政府领导汇报,协调地方政府千方百计地落实配套前期工作经费,加强对前期工作经费的使用和管理,保障前期工作推进时的经费需求。

项目前期工作涉及面广,工作环节多,政策性强,项目前期工作机构一定要落实专人负责协调解决前期工作的关键环节。积极做好与相关部门之间的衔接与沟通,主动服务,勤跑、勤问、勤沟通,与各相关部门建立起通信、微信、QQ群等联络网,及时掌握项目动态,靠积极、踏实的工作态度赢得关心和支持。

跨市州重大水利工程体量较大,涉及范围广,需所在地水行政主管部门向省(市)委、省(市)政府领导专题汇报并争取支持。由省、市、区(县)政府或水行政主管部门牵头,相关部门和市县、乡镇领导组成的省、市、区(县)三级工作协调小组,进行重大问题领导、决策和协调。通过召集相关市州和重点区县主要负责人召开工作推进会和月调会,明确任务、落实责任、解决问题,为项目前期工作创造良好外部环境。在此基础上,各方积极协调配合,形成简洁、高效的工作闭环,确保项目前期工作的顺利推进。同时结合工程实际情况,协调省、市、县财政部门在项目前期工作经费上予以保障。

3.6 五个一

项目前期工作机构通过一周一报、一月一调、一季一评、半年一小结、年终一考核等具体的工作形式,把对前期工作的协调、管理和监督常态化。

通过要求每个项目的设计单位每周上报进度周报(简报);项目前期工作机构每月至少对项目设计单位进行一次工作进度、存在问题的调研并形成月报;业主单位每季度对目前前期工作情况进行考评;参与前期工作的各方每半年共同对前期工作的各方面情况进行小结;把项目前期的进度、质量等控制性因素纳入参建各方的年终考核与绩效挂钩,才能牢牢把控项目前期工作的整体进度并及时发现问题、汇报问题、解决问题,才能做到高效、高质量地推进水利工程前期工作。

4 结语

水利工程前期工作对项目立项、项目建设的合理性、可靠性及经济效益等方面有着决定性作用,高效、高质量地推进项目前期工作对水利项目建设而言尤为关键。

水利工程前期工作需要各方一致认识到它的重要性和特殊性。不只是需要业主单位发挥主导作用,还需要勘察设计单位加强前期工作质量管理、主管部门完善项目审查审批机制、其他相关单位积极配合支持。只有各方真正重视、认清形势、统一思想、抓住当前、着眼全局、谋划长远,才能真正做好水利项目前期工作,进一步加强水利建设,提升水利基础保障能力。