新型农村社区治理体系创新研究——以天津市为例

张 威

（天津农学院经济管理学院 天津 300384）

一、新型农村社区治理体系特征

（一）治理主体的参与性。在新型农村社区治理过程中，由于除政府外的其他社会主体掌握着大量治理的资源，多个主体共同参与，形成了基层党组织为核心，基层政府为主导，社会组织为依靠，广大农村群众为基础的多元治理主体。在保障多元共治主体的基础上，还需要确立多元共治主体间的互动方式和规则，这是多元共治主体有序参与政社共治的制度基础。[1]新型农村社区治理的本质目的就是要通过多方参与主体的协调、沟通与妥协达成共识。

（二）治理功能的双重性。新型农村社区是农村社会治理的基本单元，是农村居民生产生活的新型共同体。因此提升新型农村社区治理效能对新时代增强国家的治理效能具有重要意义。[2]新型农村社区具备社会生活共同体和行政管理的双重功能，可谓农村治理体系的基层组织。作为新型农村社区治理重心的村民自治，从组织发展的角度来看，治理可以通过新型农村社区的结构性嵌入和功能性融入的双重嵌入。[3]另外，社区治理功能的困境也存在双重性。

（三）治理环境的不均衡性。新型农村社区的发展面临着新的治理环境。在新型农村社区的建设中，不同类型的农村社区由于形成的原因各不相同，治理过程中面临的难度也是不同的，遇到的问题也有所差异。以前积累的问题和新形势下出现的问题叠加增加了治理难度，良好的治理环境对大多数农村社区主体而言是及其难得的。在新型农村社区“公共环境治理实践中,行政、市场、社会三方力量主体在组织结构、行动逻辑与行动策略方面存在差异，导致社区资源分配不均衡”。[4]

（四）治理结构的稳定性。农村社区作为国家治理体系中的基层治理单元在运行过程中出现的问题是农村基层组织结构弊端的反映，因此在基层治理政策执行和制定中，需要通过法治保证治理的稳定性。农村社区治理结构的价值层次、制度层次和集体行动层次的相互作用过程,体现出以稳定性、抗逆性和能动性为核心的功能复合。[5]随着各地农村基层民主实践的开展，村民自治组织的架构也不断完善。新型农村社区被视为推进基层民主建设和创新社会治理和基层党建工作的重要力量。

二、天津新型农村社区建设和治理现状

（一）新型农村社区分类建设。新型农村社区的建设是一个循序渐进的过程，不能违背社会发展规律，应科学规划，宜房则房，宜楼则楼，不能搞“一刀切”。天津市根据自身城市型政区的特点，在农村社区建设过程中注重因地制宜、分类指导，发展出城乡结合部农村社区、示范小城镇社区、中心集镇农村社区、传统农业村社区等四种模式。

（二）新型农村社区服务体系发展。由于我国农村社区服务体系建设起步比较晚，造成了城乡社区相关的服务体系的发展极为不平衡。2010年天津市发布的《创新城乡社区（村）管理服务模式的实施意见》中指出“建立覆盖城乡社区居民的社区服务体系”。近年来，天津市通过构建以农村综合服务站为基本，金融代办点、商业组织、社会组织等为补充的农村社区服务体系，满足农民基本公共服务的需求。社会组织建设方面：社会组织参与社区治理一方面将分散的农民组织起来共同参与社区协商，另一方面能够提高社区治理的效率和质量。社区、社区社会组织、社会工作者、社会志愿者、社会公益慈善资源“五社联动”的社区服务机制的不断深化，促使天津农村社区逐渐建成为管理有序、服务完善、文明祥和的生活共同体。

（三）新型农村社区信息化建设。农村社区治理越来越注重现代化信息技术的应用，信息化建设已经成为实现农村现代化的重要手段。天津从2013年开始在社区管理服务综合信息平台建立了村(居)务公开网络渠道，是全国较早开展新型农村社区信息化建设的城市之一。依托大数据技术为新型农村社区治理进行技术赋能,实现了农村社区治理现代化技术创新,提升了社区治理效能及社区居民的幸福感、获得感和安全感。[6]

（四）新型农村社区管理队伍发展。2017年，天津市提出将社区工作者管理的人员按照“4+N”的职数配备，此文件同时也明确全市13000余名社区工作者的待遇保障。2018年，天津市选聘了上千名农村专职党务工作者，通过选聘使得农村社区工作者的综合素质提高。此外，天津市还通过组织村（社区）党组织书记兼村（居）委会主任专题培训班、农村专职党务工作者培训班、村级组织换届选举工作培训班、新入职社区工作人员岗前培训班等形式对农村社区管理队伍业务能力进行提升。

三、天津新型农村社区治理体系创新的实现要素

（一）理论创新：新型农村社区治理创新的思想要素。理论上的创新并不是无缘无故出现的，而是依托于实践的积累。天津滨海新区作为先行先试排头兵，在多年的农村社区治理试点建设中，打造了“中塘模式”，形成了以“刘塘庄村”的“2+N”模式为代表的一批农村社区建设榜样。2即在农村社区治理公共服务供给中突出“2站”建设：社区服务站、村级法律服务站；N即在农村社区治理制度中的多项制度建设：包括村级重大事项“6步决策法”、“民主理财小组”制度、“村账镇代理服务”制度和“1日1议1沟通”制度。

图1 刘塘庄村重大事务决策流程图

（二）实践创新：新型农村社区治理创新的实施要素，由于新型农村社区治理环境变得更为复杂,传统依靠政府和村委主体的治理模式已经不能满足现况，协同治理作为一种新的治理模式具有应用的可能和必要。[7]实践创新源于农村社区治理中出现的问题，不断深化认识实现理论创新，足见实践创新的重要性。实践创新必须具有针对性，着重解决所在农村社区治理的主要矛盾。天津新型农村社区创新实践具有明显的“品牌化”的特点。一方面是早期农村社区试点建设实践中总结的一系列创新的评估标准，如：2008年制定的《天津市农村社区建设评估标准》，2016年制定的《美丽社区创建及评估工作实施方案的通知》。另一方面则源于农村社区试点建设经验形成的农村社区组织体系方面的创新。

（三）制度创新：新型农村社区治理创新的具体基础要素。农村社区治理中的制度创新可谓最基础的创新，实现新型农村社区治理的创新，必须加强有效的制度供给。天津新型农村社区治理的制度创新主要包括社区服务机制创新、社区服务资金使用机制、社区综合服务设施运营机制、社区党建工作机制等，形成了一套比较完整的制度创新体系。社区自我服务机制方面：2010年，天津市发布《创新城乡社区（村）管理服务模式的实施意见》，以此推进天津市社区管理服务模式创新。社区服务资金使用机制方面：滨海新区创新运行村级组织运转经费管理系统，则实现了村级组织经费管理资料的填报、审批、回复的无纸化闭环流程管理。

（四）文化创新：新型农村社区治理创新的协调要素。在新型农村社区里，文化内涵与文化生活方式在逐步融合中和谐发展。社区文化创新满足了居民对于文化生活多元化的需求，同时营造了和谐、安定、融洽的居住氛围。近年来，天津市注重农村社区文化建设，公共文化服务体系不断完善。天津市武清区完善区镇村三级公共文化服务体系，作为满足居民文化需求的场所，街道(乡镇)文化站、村(社区)文化活动室基本实现全覆盖并免费开放，全部行政村实施了“农家书屋工程”。目前，天津市已经构建了一套以“美丽社区建设”为主线，以志愿文化、邻里文化、楼道文化、家庭文化为依托的社区文化创新体系，有力地促进了农村社区治理体系创新。

四、新型农村社区治理体系的创新路径

基于治理理论，新型农村社区治理体系创新主要由四部分构成，即治理能力创新、治理内容创新、治理手段创新和治理绩效创新。社会治理在国家基础建设中占有重要地位，而农村社区网格化治理是我国基层社会治理的重要模式，也是我国国家治理体系与治理能力现代化的重要部分。[8]推进新型农村社区治理现代化会衍生新的治理内容，而治理内容的更新会对治理能力有新的要求，治理能力的提升需要新的治理手段的参与，治理成果将通过治理绩效进行衡量，最终得以实现治理现代化的总目标。

图2 新型农村社区治理体系创新结构图

（一）新型农村社区治理能力创新。治理能力的现代化和高效化是新型农村社区治理体系创新的关键路径。2017年，《关于加强和完善城乡社区治理的意见》首次将城乡社区治理能力概括为“六大能力”。农村社区治理能力的提升需要居民、社区工作者和政府共同参与即“共治”。在这方面，天津市关注新型农村社区治理能力的提升，通过组织城乡社区治理工作培训会、加强社区工作者的治理能力。通过在职党员到社区报到、发展社区志愿服务，搭建社区居民互助互动平台，构建“新熟人社会”，让居民担当社区治理的主角。一直以来，天津市针对新型农村社区医疗、养老服务不足的特点，通过建设天津广电网络智慧社区服务平台，提供社区管理、社区医疗、居家养老等服务。

（二）新型农村社区治理内容创新。治理内容的具体化和规范化是新型农村社区治理体系创新的核心路径。农村社区服务站的设置和发展是实现农村社区治理内容创新的有效路径。新型农村社区的治理作为社会治理的重要内容，治理技术的智能化与创新化对社会的现代化有着重要的影响。[9]在这方面，天津市2017年由18部门下发了《天津市城乡社区服务体系建设规划》，将农村社区服务站的功能定位为7大类18项功能，便是一个有效的尝试。

（三）新型农村社区治理手段创新。治理手段的丰富化和多样化是新型农村社区治理体系创新的技术路径。天津市通过自我管理、文化治理、信息化技术等多种治理手段的创新走出了一条新型农村社区治理新路。例如文化治理手段创新，自2013年，天津按照“六化”标准进行惠及城乡的美丽社区创建；信息化技术手段创新：新型农村社区的治理越来越重视现代信息技术的应用。滨海新区还拓展社区民生网格服务管理平台建设，打造“互联网+”社区服务平台。这些都被实践证明是可以继续沿用的有效治理路径。

（四）新型农村社区治理绩效创新。社区治理绩效在中国的社区研究中是一个尚未清晰的概念，这与中国特色的社区作为国家基层治理单元和地域共同体的双重属性不无关联。[10]但是可以肯定的是治理绩效的公平化和差异化是新型农村社区治理体系创新的稳定路径。治理绩效的实施有助于对社区治理效果的客观评价。目前，虽然学者们对社区治理绩效给出了不同的定义与评价标准，却有着共通性的实质，即强调服务与社区居民的满意度。因此，应以居民满意度为目标，建立有效的绩效考核体系，从而明确不同主体的社区治理责任，促进社区治理目标的有效实现。