“有件必备” 的实践困境及破解路径——兼论构建备案生效制度

王树梅

“对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权”①，是对规范性文件的源头治理，是全面依法治国的重要环节。自党的十八大以来，党和国家将备案审查制度提到了前所未有的高度②，一再强调加强备案审查制度和能力建设，要求 “有件必备、有备必审、有错必纠” 。反观备案审查实践， “有件必备” 的要求并未得到全面落实， “立而不备” 的现象时有发生。2021年10月14日，习近平总书记在中央人大工作会议上强调， “要加强对法律法规实施情况的监督，完善人大监督制度。” 备案审查制度是人大监督制度的重要组成部分，如何完善备案审查制度，破解 “有件必备” 的困境，对于实现人大的有效监督，提高备案审查制度实效性十分必要。

一、 “有件必备” 的困境： “立而不备”

备案是制定机关依法将规范性文件报送人大常委会备份在案，以便审查的一种监督机制。将规范性文件报送备案是制定机关的义务。③但是从已公开的备案审查相关信息来看，一些制定机关 “立而不备” ，并未按照规定将所有规范性文件报送人大常委会备案。

首先，根据人大常委会备案审查工作报告等相关信息可知，存在 “立而不备” 的情况。从地方人大常委会备案审查工作报告④等来看，也有 “立而不备” 的情况。如四川、浙江等地仍需通过沟通、提醒等方式以督促制定机关报备。⑤宜宾人大常委会在备案工作中也发现 “部分县（区）人大常委会对报备工作还不够重视，迟报、漏报、不报现象仍不同程度存在，报备不够主动。”⑥据全国人大常委会法制工作委员会备案审查工作情况报告，2018年法规和司法解释 “基本实现了‘有件必备’” ；⑦2019年除部分地方人大决议、决定没有报送外，其余规范性文件 “基本做到了报送及时”⑧，主动接受人大监督； 2020年总体上能够及时报备。⑨根据 “基本” 、 “总体” 这些用词可知，各个制定机关应当报送备案的规范性文件的数据并不确切；但认为除极少数之外，制定机关已将绝大多数规范性文件及时报送备案。可以据此推断，不排除有极少数规范性文件未报送全国人大常委会备案。

其次，各省同一时期报备数量极不均衡暴露出报备率不高，并未做到 “有件必备” 。除规范性文件制定的数量原因外，收文数量极其不均衡暴露出报备率不高⑩，未能做到 “有件必备” 。如四川2021年收到报备的规范性文件337件⑪，而广东是184件⑫。

再次，由于审查机关难以查实规范性文件的确切数量，极高的备案率本身是值得怀疑的。备案率是规范性文件制定机关实际报送备案的数量与应当报送备案的数量之比。准确掌握实际制定规范性文件的数量是得出备案率的前提条件。由于规范性文件的生效并未与备案密切联系起来，如果制定机关不依法报送备案，审查机关难以掌握制定机关实际制定了多少规范性文件，以及还有多少件没有报送备案。虽然部分备案机关采取与政府公报对照等方式核查是否有规范性文件漏报⑬，但是由于规范性文件数量大，且其公布方式与渠道较多⑭，尤其是低位阶的规范性文件不以在政府公报或官方网站公布为生效要件，制定机关可以在其办公场所或公示栏公布，如果制定机关有意瞒报，审查机关几乎不可能完全查实其制定的规范性文件的确切数量。所以，极高的备案率背后，难免有 “立而不备” 的规范性文件。

二、 “立而不备” 的原因分析

剖析 “立而不备” 的原因是破解备案实践困境的前提。导致 “立而不备” 的原因有三个方面：一是法律缺乏对规范性文件的统一定义；二是备案缺乏刚性约束机制；三是未能将备案与生效相联系，制度缺乏内驱力。

（一）法律缺乏对规范性文件的统一定义，决议、决定、命令使用混乱，导致备与不备缺乏明确的标准

在法律层面使用 “规范性文件” 一词的有《行政许可法》《外商投资法》《行政处罚法》《行政诉讼法》《行政强制法》《澳门特别行政区法》《立法法》《监督法》等多部法律法规，但它们都没有对规范性文件进行概念界定，且根据其条文规定，其含义差别甚大。《监督法》是规范性文件备案审查的直接依据，其第五章标题为 “规范性文件备案审查” ，但对于什么是 “规范性文件” 却并没有一个明确的定义。我们根据第二十八条、二十九条和三十一条之规定，可以将 “规范性文件” 概括为除宪法、法律之外的两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章；二是县级以上人大及其常委会和县级以上人民政府的决议、决定和命令，以及最高人民法院、最高人民检察院做出的具体应用法律的解释。其中第一类所列举的法律概念以及第二类中的司法解释具有明确的含义，但是决议、决定、命令作为法律概念其含义并不明确。所以，除前述法律性规范性文件和司法解释外，哪些是需要报送人大常委会备案的规范性文件并不明确。

《监督法》在没有明确界定规范性文件概念的情况下，却在第二十九条授权省、自治区、直辖市人大常委会对 “县级以上地方人大常委会审查撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府不适当的决定、命令的程序” 作出具体规定。为使备案审查工作具有可操作性，故大多数省、自治区、直辖市人大常委会根据该授权，基于自身对人大常委会备案审查的理解，界定了规范性文件的概念，规定了地方人大常委会备案审查的对象与范围。综观这些备案审查条例⑮， 它们对规范性文件具有不同的认识和理解，因此导致备案审查范围的地方差异。⑯当然，也有少数地方没有界定规范性文件的概念，直接照搬《监督法》，规定备案对象为决议、决定和命令。⑰无论是回避，还是作出不同的概念界定，这都反映出在《监督法》缺乏明确概念界定的情况下，省、自治区、直辖市人大常委会不能准确把握哪些文件是《监督法》所指的，需要报送人大常委会备案的规范性文件。

省、自治区、直辖市人大常委会尚且难以把握规范性文件的含义与范围，更遑论其他制定机关。尤其是在地方备案审查条例存在地区差异的情况下，更增添了制定机关报备的困惑。所以制定机关由于对规范性文件的含义存在不同认识而遗漏报备亦是必然。此外，一些制定机关 “不应备而备”⑱则是从相反方面表明，缺乏规范性文件的概念界定给备案机关带来的困惑。立法上对决议、决定、命令等使用的混乱无疑也增加了报备机关对规范性文件进行判断的难度。《宪法》《地方组织法》和《监督法》在其法律条文中均使用了决议、决定、命令这一概念。结合相关法律条文文义，其含义不尽相同，甚至在同一部法律中，其前后所指也不一致。

根据《宪法》第六十二条和六十七条，似乎可以理解为只有全国人大常委会作出的是决定，地方人大及其常委会作出的是决议，但是宪法第一百零四条又规定县级以上人大常委会讨论、决定本行政区内各方面重大事项……，这里的 “决定” 似乎又与前述法条相抵触。《地方组织法》第八条和第四十四条赋予地方人大及其常委会作出决定和决议的权力，以及改变或撤销决议的权力。而《监督法》却规定地方各级人大及其常委会改变或撤销决议、决定的权力。《监督法》的效力等级低于《地方组织法》，如此，作为规范性文件备案审查直接法律依据的《监督法》其本身就与上位法相抵触。⑲

（二）备案缺乏刚性约束机制，法律责任的强制力不够

《立法法》《监督法》没有关于报备义务机关违反报备义务的法律责任规定，但多数备案审查条例以及《法规、司法解释备案审查工作办法》对报备义务和责任作了原则性的、较为柔性的规定。对违反报备义务的法律责任规定可概括为两种情形：一是仅规定了报备机关的法律责任，没有规定报备机关工作人员的法律责任。对报备机关的法律责任主要是 “给予通报” 、 “限期改正” 以及 “向人大常委会提出专题报告” ；二是既规定了报备机关的法律责任，又规定了报备机关相应工作人员的个人责任。但这些规范仅仅笼统地规定了包括报备机关在内的被监督机关与个人应承担责任，并没有规定不报送备案、延迟报送或者报备材料不完善等具体情形的责任承担。

总之，对违反报备义务法律责任的规定，一方面规定得很笼统，可操作性不强，容易因为操作上的困难而流于形式；另一方面，法律责任的强制力不够。特别是对相关责任人而言，以 “建议给予批评或者行政处分” 等类似规定作为一种约束机制是不严肃和没有实际约束力的。 “哪里没有强制力，哪里就没有法律”⑳，尤其是当某一规范性文件被用于某一地区、某一部门，以及在某些利益团体的利益保护或者利益输送时，报备义务必然被束之高阁。

（三）备案与生效之间缺乏联系，制定机关怠于报备

有学者认为，现行法律法规缺乏对备案的法律效力的界定是 “立而不备” 的首要原因。㉑我们认为，这一说法有一定道理，但更准确地说， “立而不备” 的首要原因是，备案审查立法没有将备案与规范性文件生效联系起来。根据《立法法》《监督法》和备案审查条例的规定，制定机关应当在一定期限内将规范性文件报送备案，但不管制定机关是否报备，规范性文件都会产生法律效力。备不备案和规范性文件的效力没有任何关系，即备案行为没有法律效力，这是非常明确的。所以 “立而不备” 的首要原因是法律法规没有将备案与规范性文件的生效联系起来。不备案并不影响规范性文件的效力，甚至也不会带来任何不良后果。这使制定机关认为备案只是走形式而已，没有太大的意义和实际价值。㉒因此，延迟报备、少报或者不报的现象较为常见。

备案没有与规范性文件生效联系起来，为制定机关违反报备义务，不按规定及时报备提供了可能。实践中，一些制定机关滥用规范性文件制定权谋求地方、部门或个人利益；还有一些制定机关对报送备案心存顾虑，担心由于规范性文件在人大备案审查过程中被发现问题，启动撤销程序而影响政府公信力，或者担心由于规范性文件被撤销引起的败诉或行政赔偿。㉓这些制定机关自然不愿意被审查发现问题。由于延迟报备不影响规范性文件的效力与执行，所以被审查机关发现还有机会补报。对于一些有效期较短的规范性文件，延迟报备可以逃避备案审查；对于有效期较长的规范性文件，一旦经过一段时间的执行，即便被发现，由于审查机关担心造成社会动荡或者产生较大的社会成本，也会因此投鼠忌器。㉔将备案与生效相割离的备案审查制度为制定机关不履行或不及时履行报备义务提供了可乘之机，且增加了审查机关审查与纠正的难度，不利于 “有件必备、有备必审、有错必纠” 要求的实现。

三、 “有件必备” 的破解路径

综合上述分析，导致制定机关 “立而不备” 的原因是多方面的。结合上述原因，我们认为，实现 “有件必备” 的路径是界定规范性文件的概念、明确规范性文件的识别标准；强化制度内驱力，构建备案生效制度。

（一）界定规范性文件的概念，明确规范性文件的识别标准

不严格限定专门概念，就不能理性地思考法律问题。㉕明确什么是规范性文件，规范性文件有哪些识别标准是制定机关报备的前提条件。前文已述，规范性文件一词在立法实践中广泛使用，但尚未形成规范性文件统一的概念，其所指范围也不一致。规范性文件的概念在学理研究中使用较多。广义的规范性文件是指国家机关在其权限范围内，依照一定权限和程序制定的具有普遍约束力，并由国家强制保证其实施的文件。它包括两部分：一是法律性规范性文件，即宪法、法律、法规、自治条例和单行条例、规章；二是非法律性规范性文件，即国家机关制定的除前述列举的宪法、法律、行政法规等之外的规范性文件。㉖狭义的规范性文件是非法律性规范性文件。非法律性规范性文件涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力和反复适用性，虽然不是通常意义上讲的 “法” ，但是类似于法的作用，和法律性规范性文件一样是国家具体行为的依据，都以国家强制力作保障。㉗备案审查的对象应当是广义的规范性文件，即广义上的 “法” ，全国人大常委会法制工作委员会的工作人员也持类似的观点。㉘以广义的规范性文件为监督对象更符合我国宪法法律约束规范权力运行的立法精神。㉙

规范性文件是国家机关和法律法规授权的组织依照法定权限和程序制定的，涉及公民权利义务、具有普遍约束力并可以反复适用的文件。纳入人大常委会备案审查范围的规范性文件应符合上述基本概念的要求。规范性文件需满足三个条件：第一，主体性条件。规范性文件的制定主体是国家机关，包括权力机关、行政机关、司法机关和监察机关以及法律法规和规章授权的组织。由于全国人大常委会不能对全国人大制定法律进行审查，也不会对自己制定的法律进行审查㉚，因此规范性文件制定机关不包括全国人大及其常委会。第二，内容性条件。纳入备案审查的规范性文件在内容上涉及或影响到公民、法人或者其他组织的权利义务。调整国家机关内部关系的内部管理制度、工作制度等不属于规范性文件的范畴。第三，效力性条件。规范性文件必须是对外具有普遍约束力的文件，其适用对象是不特定的人和事。国家机关针对特定人和事所发布的命令、作出的处理决定等不是规范性文件。㉛

（二）强化制度内驱力，构建备案生效制度

1.将备案与生效相联系，实行备案生效制度

前已述及，人大常委会《法规、司法解释备案审查工作程序》和多数备案审查条例对违反报备义务的法律责任做了较为原则的、柔性的规定，这些法律责任的象征意义大于实际意义。然而我们能否通过加大违反报备义务的法律责任，增加制度的刚性，以防止 “立而不备” ？更加严厉和刚性的法律责任追究制度毫无疑问对防止违反报备义务的行为有着十分重要的作用，但是对于实现 “有件必备” 的目标，即便是制定严苛的法律责任也是不够的，且一味强调制度的刚性，加大惩处力度，不仅会导致制度成本的大幅上升，还不一定能产生预期的制度效用。我们需要一种更加高效的制度设计，通过制度产生一种内驱力，就如同让驾驶人主动安全驾驶一样，让制定机关主动履行备案义务。这一制度就是让备案与生效相联系，将备案作为规范性文件生效的必要条件和前提条件，即实行 “备案生效制度” 。

2.备案生效制度及其意义

备案生效制度是指规范性文件制定机关通过备案审查信息平台，将其制定的规范性文件按照统一格式向审查机关报送备案后才能生效的制度。这里所指的备案是电子备案。根据备案审查法律规范的规定，现有的备案方式是指规范性文件公布后的一定期限内向备案机关报送纸质备案材料，并同时在备案审查平台进行电子报备，由备案机关进行形式审查，并对符合要求的规范性文件予以备案登记。为便于表述，本文将现有备案方式称之为传统备案方式。传统备案方式侧重于备份在案，便于备案机关掌握规范性文件制定情况，为可能的审查提供材料准备。传统的备案方式并不影响规范性文件的生效。与传统备案方式相比，备案生效是以备案为生效条件。如果说传统备案审查仅仅具有立法监督性质的话，那么备案生效制度的备案也是立法程序，备案生效兼具立法程序和立法监督双重属性。备案生效制度和批准审查制度相比，备案仅是一种程序上的要求，并未将实质审查提前。作为一种程序上的要求，只需要借助于现代信息技术手段， “一键完成” 在备案审查平台的备案，规范性文件何时施行仍然取决于规范性文件制定机关，即便是对于特别强调时效的行政规范性文件也不会造成任何不良影响。构建备案生效制度是人大有效监督规范性文件的必要举措，具有以下三个方面的意义：

第一，备案生效可以促使制定机关主动备案，杜绝出现规范性文件 “逍遥法外” 的现象。当前备案制度下，除非媒体披露或公众提出审查建议外，备案审查机关对规范性文件的制定情况的信息获得主要依赖于制定机关的主动报告。实施备案生效制度，让备案与生效联系起来，规范性文件的备案成了其生效的前提，制度产生的内在驱动力迫使制定机关必须将规范性文件及时报备，延迟报备和隐瞒不报的结果是规范性文件不生效。一个没有生效的规范性文件是不可能作为合法依据被执行的，任何以此规范性文件为依据作出的行政行为一旦进入司法程序将会被宣告无效，由此产生的国家赔偿和对违法责任人的追究是任何理性的执行机关不愿接受的。这种实实在在的责任承担将倒逼规范性文件制定机关及时主动备案，使之不能拖、不敢瞒。

第二，备案生效更有利于维护公民合法权益。首先，建立备案生效制度，便于公民 “发现” 可能影响自身合法权益的规范性文件，从而提出审查建议以保护自己的合法权益。对权力进行监督与控制的路径有两种：一是通过 “权利” 制约 “权力” ；二是通过 “权力” 制约 “权力” 。 “以国家权力制衡国家权力，老百姓不能参与其中,也难以避免‘官官相护’” 。㉜建立备案生效制度，所有规范性文件必须在备案审查平台备案。通过现代网络和信息技术，公民能够及时、便利地查阅到规范性文件信息，一旦发现规范性文件可能给自身合法权益造成侵害的，可以通过备案审查信息平台及时提出审查建议，从而避免或者减少违法行政行为造成的侵害。可见，建立备案生效制度，有利于公众参与备案审查，实现权利制约权力，以保护公民合法权益。其次，建立备案生效制度，可以减少裁判者受到利益相关部门的影响，有利于作出独立公正的判决。根据《行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为没有法律依据，行政行为无效，人民法院审理行政机关依据没有备案生效的规范性文件作出行政行为的案件时，可直接作出该行政行为无效的判决，无需对规范性文件的合法性进行评判，避免裁判者面对行政机关和利益相关人时产生的影响与干扰。

第三，实行备案生效制度可以有效防止规范性文件的滥用，促进规范性文件质量的提高。当规范性文件通过备案方能生效时，制定机关在规范性文件制定出台过程中必然会更加审慎，一些明显越权、违法的规范性文件可以得到有效遏制。实行规范性文件备案生效制，使制定机关不能瞒报、不能延迟报备，必须将制定的规范性文件及时 “晒” 出来，完全置于公众与审查机关的监督下，制定机关的行为必将更加审慎，滥用规范性文件的行为必然会受到遏制。

3.推行备案生效制度的可行性

利用备案审查信息平台，不光能够实现远程报备，节省备案资源，还能够运用大数据和云计算等技术进行 “文面核查” 、 “条文对比” ，进行形式意义的合法性审查，提升审查功效。通过信息技术的运用还能够对备案审查不同环节的时间进行网络控制，实现数据共享。㉝全国人大常委会的备案审查平台已开通，全国绝大多数地方已经建成省级备案审查信息平台，今后应当逐步形成覆盖省、市、县的备案审查信息系统，以科技手段提升审查的能力与实效。

四、结语

与大多数更加注重追求理论的 “先进性” 研究相比，本文更关心制度的实效性。为破解 “有件必备” 之困境，实现 “有件必备、有备必审、有错必纠” 的目的，一方面，要明确规范性文件的概念，统一识别标准；另一方面，要强化制度内驱力，构建备案生效制度。实行备案生效制度，备案仅是一种程序上的要求，有别于立法批准制度，并未将实质审查提前，不会造成行政效率的降低，是实现 “有件必备” 的一种低成本高效率的制度设计。构建备案生效制度是对人大监督制度的完善，是人大实现有效监督的重要举措。

注释：

① 陈述晓：《对地方人大备案审查工作中规范性文件范围的若干思考——析〈监督法〉第五章相关规定》，《法治论坛》2009年第2期。

②㉝ 参见封丽霞：《制度与能力：备案审查制度的困境与出路》，《政治与法律》2018年第12期。

③ 两个以上机关联合发布的规范性文件由其主办机关报送备案。

④ 目前备案审查工作情况报告是备案审查信息公开的主要方式，且备案审查工作情况报告的内容并不固定，仅有部分备案审查工作情况报告中包含备案情况，故笔者只能收集到个别地方人大常委会关于备案情况的信息。

⑤ 参见《四川省人大常委会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》，《四川人大网》2021年12月31日；《四川省人大常委会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》，《四川人大网》2022年4月18日；任亦秋：《浙江省人大常委会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》，《浙江人大》（公报版）2021年第5期。

⑥ 邓前卫：《宜宾市人大常委会备案审查委员会关于2020年开展规范性文件备案审查工作情况的报告（书面）》，《宜宾市人民代表大会常务委员会公报》2021年第1期。

⑦ 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，《中国人大》2019年第3期。

⑧ 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告——2019年12月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第5期。

⑨ 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告——2021年1月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第2期。

⑩ 王锴、刘犇昊：《现状与问题：地方备案审查制度研究——以31个省级地方为例》，《江苏行政学院学报》2018年第3期。

⑪ 参见《四川省人大常委会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》，《四川人大网》2022年4月18日。

⑫ 参见《广东省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》，《广东人大网》2022年4月1日。

⑬ 如重庆市人大常委会通过定期查询公众信息网并与制定机关核对规范性文件制定情况也能发现规范性文件漏报。参见朱苗、常畅：《重庆市人大常委会备案审查工作委员会关于2017年规范性文件备案审查工作情况的报告》，《重庆人大网》2018年10月29日。

⑭ 参见国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第二条第（八）项。

⑮ 部分省、自治区、直辖市人大常委会制定了专门的备案审查条例，也有的地方在 “《监督法》实施办法” 中对规范性文件备案审查作出规定，还有的既制定了专门的备案审查条例，也制定了 “ 《监督法》实施办法” ，后文所称备案审查条例指省、自治区、直辖市人大常委会制定的关于备案审查的地方性法规。

⑯ 如《云南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》所称规范性文件是指， “在本行政区域内，各级人民代表大会及其常务委员会和县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件。” 而内蒙古、广东等地备案审查条例则包括乡、镇人民代表大会制定的决议、决定。

⑰ 参见《辽宁省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》和《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》等。

⑱ 实践中，由于认识的差异，也有不应备而备的现象。如安徽省人大常委会从2007年至2014年接受报备的文件总共有1476件，其中内容为人事任免、表彰以及通过人大、政府等机构年度工作报告决定、决议的有1125件，占总备案数的75.5%，这些内容不涉及公民、法人和其他单位组织权利义务的内部文件没有必要报送备案审查。参见全国人大常委会法制工作委员会于2017年9月6—7日在广西南宁召开的第二十三次全国地方立法工作座谈会地方备案审查工作交流材料（四）。

⑲ 参见罗建明：《规范性文件备案审查法律制度缺陷分析》，《人大研究》2015第6期。

⑳㉕ 转引［美］博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第362、486页。

㉑㉒ 参见石维斌：《我国法规备案审查的问题与对策》，《人大研究》2007年第6期。

㉓ 参见薛峥：《省级人大备案审查制度研究》，上海交通大学2017年硕士学位论文。

㉔ 参见李豪：《地方人大常委会规范性文件备案审查制度研究》，武汉大学2012年博士学位论文。

㉖ 参见翟峰：《符合备案审查范畴》，《法治与社会》2017年第10期。

㉗ 参见易峥嵘：《如何完善地方人大常委会规范性文件备案审查制度》，《人大研究》2007年第6期。

㉘ 参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第92页。

㉙ 参见王锡明：《规范性文件备案审查的范围、标准、程序和方法》，《人大研究》2011年第7期。

㉚ 参见王秀哲：《全覆盖备案审查中公民建议的全覆盖》，《政法论丛》2020年第5期。

㉛ 参见陈运生：《地方人大常委会的规范审查制度研究》，中国政法大学出版社2013年版，第131-137页。

㉜ 郭道晖：《社会权力和公民社会》，《山东科技大学学报》2007年第2期。