独立后印度尼西亚教师教育政策的变迁历程及演进逻辑——“一带一路”沿线东盟国家教师教育改革比较研究系列论文之三

杨素萍，刘 佩

（南宁师范大学 教育科学学院，广西 南宁 530001）

一、独立后印尼教师教育政策的变迁历程

根据印尼教师教育发展的阶段性特征和重要教师教育政策的颁布时间，独立后印尼教师教育政策的变迁可以划分为如下三个阶段：以建立本土教师教育体系为基础的政策探索阶段（1945—1969年）、以优化教师教育结构为动力的政策调整阶段（1970—1998年）、以追求教师教育协调发展为重点的政策规范阶段（1999—2022年）。

（一）建立本土教师教育体系的政策探索阶段（1945—1969年）

印尼独立初期，教育事业百废待兴，为尽快对旧殖民教师教育体系作出调整，本阶段教师教育政策核心任务是改造旧学校，建立本土教师教育体系。为此，印尼政府相继召开教师教育工作会议和全国教育系统招生会议，同时出台了《学校教育和教学基本法》《国家教育条例》《第十二号教育基本法》《高等教育第22号法》等法律制度和政策文件。在国家政策大力推行的背景下，这时期的印尼教师教育开启了以建立本土教师教育体系为基础的探索阶段，呈现出以下特点。

一是建立印尼本土教师教育体系。二战结束后，随着殖民者的撤退，印尼政治党派和各方社会力量开始了印尼最高权力的争夺，在斗争中苏加诺成为印尼的开国总统，其在1945年“印尼独立筹备委员会”上首次提出要建立独立国家的自我教育体系［2］。1950年，教师和教育人员总局颁布《学校教育和教学基本法》，第一次以政策文件形式提出要创办印尼人的师范教育，需要在全国范围内改造旧教师教育系统和创办新的教师教育机构，致力于培养中小学师资以及教育专家，建立印尼本土教师教育体系［3］173-204。二是调整教师教育目标和招生条件。1954年，中央国民委员会颁布《第十二号教育基本法》，重申了教育的宗旨是要造就有民主精神、对国家发展和社会繁荣有责任感的国民，教师教育作为教育体系的一部分，教育目标转变为教育和教学过程要以建国五项原则和民族文化为基础［4］215。三是扩大教师教育机构的规模。为了提高印尼国民素质，教育文化部于1950年颁布《国家教育条例》，指出要实行印尼小学六年义务教育，必须出资建设各级各类的教师培训机构，设置分阶段的教师教育主题课程，以满足教育发展中对教师的需求。1961年，教育文化部颁布《高等教育第22号法》，首次确定私立大学注册、发展与公立大学处于平等地位，鼓励私立高等师范院校迅速发展，进一步扩大了教师教育机构的规模。

（二）优化本土教师教育结构的政策调整阶段（1970—1998年）

1965年，苏哈托取代苏加诺开始担任印尼总统，印尼开启以经济建设为中心的“新秩序”时代。经济的快速发展也推动着教师教育系统的快速发展，据统计，1969年印尼建成了超过61万所学校，但教师质量得不到充分保障。20世纪80年代末期，教师数量供给过剩，高达20万的教师无法找到理想的教学工作［5］。印尼深刻意识到过于注重本土教师教育建设政策所带来的弊端，开始筹划新一轮改革，政府陆续出台了《关于文教部学校设置标准方案》《高等教育发展基本政策》《印度尼西亚国家教育制度法》《关于国家基础教育体系的第2号法律》《高等教育长期战略规划》等政策文件，印尼教师教育进入了以优化教师教育结构为动力的政策调整阶段，呈现出以下特点。

一是教师教育办学结构层次更加明确。首先，着力推动初等教师教育改革。1975年，印尼教育文化部颁布《关于文教部学校设置标准方案》，对初等教师教育培养作了具体要求，即在掌握基础知识的同时加入教师教育技能学习。此外，还提出了初等教师的任务是严格遵守国家教育标准制定的课程计划和贯彻执行政府的价值理念。其次，稳步促进高等教师教育发展。1975年颁布的《高等教育发展基本政策》，提出高等教师教育机构必须在保障办学的前提下，着力解决印尼教师数量过剩的问题，并协调好课程学习与社会建设相适应。二是优化教师教育结构，注重教师教育质量的提升。1989年实施的《印度尼西亚国家教育制度法》，规定政府部门需要优先考虑教育投资，以满足国民教育的发展需求，并将教育预算中的20%用于教师工资与福利，激发教师的工作积极性，促使教育提质培优［6］。1989年，教育文化部颁布了《关于国家基础教育体系的第2号法律》，再次强调教师教育质量的重要性，规定所有教师都需要通过官方教师教育项目的培养考核。1990年实施的《高等教育长期战略规划》，指出高等教师教育机构要转变培养理念，为适应工业革命4.0时代的要求，将信息技术带入课堂，培养教师具有批判性思维、数字媒体素养和使用信息技术的技能［7］。

（三）追求教师教育协调发展的政策规范阶段（1999—2022年）

在上述政策调整阶段后，中央政府集权管理下的印尼形成了稳定且集中的教师教育体系，但也造成了教师资源分布不均的状况。据印尼教育文化部统计的数据显示，只有东爪哇、雅加达、巴厘等6个省份的教师达到印尼教师教育标准，其他20个省份的合格教师比例均不达标［8］1-9。这一时期，印尼出台了《国家教育标准》《教师教育法》《教师资格和能力标准条例》《74号教师法》《关于学校管理人员标准的部长级条例》《地区、城市基础教育最低服务标准教师级条例》《教师职能岗位调整部级条例》《新教师入职计划》《教师能力考试部长条例》《68号印度尼西亚共和国文化法规修正案》《国家教育标准内容》《自由学习政策》等法律法规和政策文件，印尼教师教育进入了以追求教师教育协调发展为重点的政策规范阶段，呈现出以下特点。

一是教师教育培养体系逐渐开放，非教师教育机构也可开展师范生教育。2005年，教育文化部颁布了《教师教育法》，明确提出教师教育要以教师教育机构为主体、其他高等教育院校积极参与的多样化形式进行培养，鼓励非教师教育机构开办培养教师教育项目和课程，师范生培养权向综合性院校开放。2013年，教师教育人员总局颁布了《教师能力考试部长条例》，首次允许非师范生通过相应的教师认证项目即可在印尼各级学校从事教学工作，教师教育权利向非师范生开放。二是推进以基本法为核心的教师教育政策建设。印尼建立了以《教师教育法》为主干、《教师资格和能力标准条例》《教师职能岗位调整部级条例》《教师能力考试部长条例》等为枝叶、其他规章制度为辅助的教师教育政策体系，由此可知，印尼在政策方向上推动教师教育往更全面、更科学、更细致、更协调的方向发展［9］53-65。三是教师教育政策颁布密集，规范了教师教育体系的各个方面。随着教育权力的下放，各地区与教师教育相关的政策数量不断增加，据不完全统计，2000—2020年期间，印尼出台的教师教育相关政策文件共23份。印尼通过颁布相关法律法规积极促进教师教育规范发展，逐步建设包括师范生准入、培养、评估、实习、就业、岗位调整等方面的完整政策文件框架。例如，教师教育人员总局于2007年颁布的《教师资格和能力标准条例》，对教师教育的教师能力、学科内容、教育过程、教学人员、基础设施、教育管理、教育资助和教育评估等8个方面进行了标准设定，此政策实施后，印尼的师范生规范培养得到了有力保障［10］。

二、独立后印尼教师教育政策的演进逻辑

自独立以来，印尼教师教育随着经济发展进入快速发展阶段。教师教育政策经历了探索、调整和规范的变化过程。政策分析模式主要有以下四种取向，即发生学取向分析模式、目标取向分析模式、过程取向分析模式和政策话语取向分析模式［11］。印尼教师教育政策涵盖主体多元，政策目标取向多样，实施过程较为复杂，单一的政策分析模式难以揭示其中的逻辑。本文借助四种模式对印尼教师教育政策进行分析，以利于全面了解和准确把握印尼教师教育政策的演进逻辑。

（教学心得：按层计算是学生之前的魔方活动经验使然，因此得到27块也是顺理成章。不过，听到这名学生“于无疑处生疑”的回答，笔者心里非常开心！教育培养的不是听话的学生，而是有自己独立见解的人。这名学生的发言不仅有质疑，而且还有自己的推断理由。这样的批判性思维值得鼓励，这也是数学实验课要落实的重要目标。）

（一）教师教育政策动力机制：从建设国家到均衡发展

动力机制可以驱使相关政策的制定和实施，是政策推行的力量源泉和促进装置。印尼自成立以来，教师教育政策动力机制随着国家建设需求发生着过程性的调整，凸显着以满足民族国家建设需求到追求国家均衡建设的演变过程。

一是建立民族国家的政策动力机制。1945年9月至1949年12月，印尼人民先后进行了三次较大规模的战争，最后取得了民族解放与国家独立。对于历史上只存在过有限次数的统一，且经历了约三个半世纪殖民统治的国家而言，印尼建设民族国家是独立之后的第一任务。1954年实施的《学校教育和教学基本法》第三条明确提出：教师在教育过程中必须牢记，要造就有教养的人才和具有民主精神、对国家繁荣有责任感的国民［12］173-179。之后，为保障教育更好地培养有素质的社会民众，印尼政府于1965年专门成立了负责修订教育政策方针的国民委员会。二是国家经济建设的政策动力机制。印尼领导人苏哈托在1969年制定实行经济发展的第一个五年计划，开启了印尼以经济建设为中心的新秩序时代，在此期间印尼利用国际石油危机，大量吸收外资，经济快速发展，随之国家对人才的需求不断增加。1975年颁布的《高等教育发展基本政策》，明确提出师范院校要加强与一线教学机构和基础教育院校合作，以满足社会经济发展需求。1975年实施的《关于文教部学校设置标准方案》，提出教师教育机构要加强与国际教师教育相接轨，教师教育课程目标不能限于书本知识，要注重实践能力和国际视野的培养。三是国家均衡建设的政策动力机制。进入21世纪，印尼经济面临着由资源密集型、劳动密集型向技术产业转型的重要考验，工业、服务业和高新技术业对人才的要求不断提高，印尼迫切需要均衡国家民族建设和社会经济发展，故尤为注重提升公民的知识素养和信息技术能力。2003年颁布的《国家教育标准》，规定教育者要成为学生榜样，在学校、职位、知识、专业等方面的行为要符合国家追求的公民形象［13］。2005年实施的《教师教育法》，明确规定在培育教师的过程中，在遵循国家公民五项原则的前提下，必须注重21世纪教师的创造力、现代信息技术应用能力、环境适应能力和自我学习能力。印尼于2020年颁布的《自由学习》政策，要求各类教育机构，从大学、师范学院到私立学院都有为印尼各地的教育工作者提供研讨会和短期培训课程的义务，以满足教师进一步发展的需求。这些措施都是为满足国家民族建设与国家均衡发展的必然需求［14］。

（二）教师教育政策目标取向：从效率优先到提质培优

政策目标取向是政策的主心骨和风向标。印尼从独立至今，教师教育政策的目标取向在效益和质量之间不断取舍，既有矛盾性，又有协调性。从宏观来看，印尼教师教育政策的目标取向，经历了以追求教师培养效率向以关注教师发展质量的转变，并随着社会发展不断进步，最终追求教师教育达到提质培优的效果。

一是注重效率的政策目标取向。刚经历独立战争后的印尼，教师教育体系还未建立，教师教育机构规模有限，各级各类学校师资匮乏，需要大量的人才建设社会。因此，这一阶段，印尼教师教育政策中常出现“促进教师教育发展，以满足社会人力资源的可用性”“教师教育制度必须满足印尼人口众多、不断增长和广泛分散的需要”“加快教师队伍建设，扩大教师教育机构规模，优先解决教师短缺问题”等话语［15］，其背后涵盖着效率优先的教师教育政策目标取向。二是兼顾效率与公平的政策目标取向。效率优先的政策目标取向在短时间内促使印尼教师教育发展规模扩大，教师人数基本满足了国家发展需求，但教师资源分布不均、地区发展差异较大、不合格教师人数较多等问题愈发严重。印尼政府为在职教师和职前教师成立相关组织，发布有关教师能力、认证和专业教育的各种政策和计划。1950年，印尼成立了教师教育人员总局，负责协调、评估和规划教师教育工作，促进教师教育效率公平协调发展。印尼于国家发展的第一个五年（1969—1974年）计划中，提出不仅要在教师培训院校中出版更高质量的教科书，更要在教育部门中继续启动一些教师教育课程发展项目，重点扶持偏远地区教师发展，以提高教师素质和解决区域发展差异的问题［16］。三是提质培优的政策目标取向。1999年教育权力下放后，教师教育人员总局不断提升教师培养质量，加大政府扶持力度，结合教师需求和培养情况，扩大各机构教育自主权，注重教师教育优质发展。2000年颁布的《教育法》提出，为迎接21世纪的到来，将信息通信技术纳入教师教育教学之中，在加强印尼教师教育本土发展的同时，选取突出教师参与国际资助师资项目，学习国外优秀教师教育办学理念、教学实践、教育评估等方面的先进经验，以促进印尼教师教育的现代化发展。2020年，教育文化部颁布《自由学习》政策，推动建设印尼各区域一体化的教师教育网络，提倡国内优秀教师走出去，服务印尼外交事业。

（三）教师教育政策实施过程：从政府集中到分层实施

实施过程分析是指对教育政策执行过程中各变量和执行主体间的相关作用与关系的分析。1999年教育权力下放后，印尼教师教育政策的有效执行和落实，涉及多方政策主体，如国家政府、地区行政部门和各级各类师范院校等，故政策的有效实施以各政策执行主体之间的有效执行为前提。

一是印尼国家政府集中领导的政策实施过程。印尼独立前期，教师教育政策的实施遵循着中央集权方式进行自上而下的管理，政策的有效落实离不开国家政府的宏观调控。无论是职前教育的准入规范、培养标准、评估方式，还是在职教育的培养项目、定期评估，都是基于国家政府颁布的政策，由地方政府掌握政策的实施方向，再由相关组织贯彻落实。但过度集中也导致了许多地方层面教师的不适应，例如偏远地区的教师无法参加中央政府定期组织的会议，很难获得升职机会［17］。二是地区行政部门自主实行的政策实施过程。教育权力下放后，国家政府出台相关教育政策，地方行政部门根据本地实际情况对政策进行解读和进一步规划。2009年，雅加达地区颁布的《关于教师职能职位和部长学分规定》，提出将根据教师的职能职位、持续的专业发展、评估的标准、学分的积累等情况，对教师任命和升职等方面进行管理。这一制度带来教师素质提高的效益后，印尼各地区也开始实行这一政策。三是各级各类师范院校分层的政策实施过程。1995年举办的第四届东盟峰会提出要建设东盟大学网络，为积极响应国家号召，印尼各师范院校合作成立师范类开放大学，为有需要的教师提供远程学习课程［18］297-321。各级各类师范院校在政府部门的引领下，基于学校发展定位，均制定了本校师范生的招生准则、培养愿景、培养过程和评估体系等。2007年颁布的《教师资格和能力标准条例》，明确提出鼓励各级各类师范院校在遵守五项原则的前提下，积极开发校本课程，着力培养特色教师［19］。

（四）教师教育政策话语规则：从政治学、经济学走向多元

政策话语分析主要通过对政策文件中出现的文字、逻辑和一些非语言的材料进行分析，从而展现教育政策制定者对于政策建构的认识过程。通过对印尼教师教育政策话语规则进行分析，可知其经历了由单一政治学、经济学话语为主导转向提倡多元化话语的过程。

一是以政治学、经济学话语规则为主导的阶段（1945—2010年）。2000年教育权力下放之前，印尼全国有数百个民族和多种宗教信仰，教育长期以来被视作保持国家凝聚力与促进民族统一的战略工具。政治学话语体系主要体现在，印尼将教育作为民族国家建设和培养社会公民的主要途径。教师教育政策中的培养愿景，多次提出首要培养教师忠诚于国家、品格高尚、真诚待人、创新性强、独立性强和有责任感。经济学话语规则，一方面体现在教师教育与国家财政发展的关系上，如教育发展以国家资助为主，其他渠道为辅。印尼财政部的统计数据显示，印尼政府自2009年以来，国家预算的20%用于发展教育，2018年国家教育预算达到444万亿卢比（约合300.9亿美元）［20］。另一方面体现在教师教育对国家经济发展的促进作用上，如加快教师教育现代化建设，适应工业革命4.0发展等话语出现。

二是以多元化话语为主导的阶段。随着印尼教师教育政策的不断完善，其所涵盖的政策话语，不再局限于单一的政治学和经济学，而是向着多元化方向发展。管理学话语体系，主要体现在2005年《教师教育法》提出通过建设教师咨询管理课程，加强教师管理能力的获得和进一步发展，以便减轻相关管理部门的工作任务。社会学话语体系，主要体现在2018年教育文化部举办的开放、远程和电子学习国际研讨会上，提出要培养教师21世纪生存技能，即批判性思维、协作沟通能力、独自生活能力等。教育学话语体系，主要体现在2020年《自由学习》政策提出的注重教师教育4.0发展，建立教师教育机构的教育网络，推进教师社区小组建设。

三、独立后印尼教师教育政策变迁的研究启示

印尼自1945年独立以来，教师教育改革在相关政策的指导下，取得了很大程度的改善，教师教育体系基本建立，教育标准、教育机构、教师教育出版物、教育评估与监督都走上正轨，并为建设现代化社会、促进教育发展作出一定的贡献。印尼教师教育政策演进，在动力机制、目标要求、实施路径和政策话语等四个方面，为我国提供了几点启示。

（一）教师教育政策动力机制注重多主体参与

国家发展需求是印尼教师教育发展的主导因素，起着方向引领、宏观协调的作用，教师教育政策在商定过程中需要综合考虑多主体的需求，避免相关利益主体产生冲突，影响教师教育政策的实施效果。目前，我国教师教育相关利益主体众多，包括国家教育部、地方教育部门、教师教育机构、教师、家长、学生、媒体等；教师教育类型多样，包括幼儿教师培养、初等教师培养、高等教师培养和教育研究者培养等［21］。

我国要继续发挥政府的领导作用，建立完善的教师教育法律体系。1994年颁布的《中华人民共和国教师法》，规定由国务院教育行政部门主管全国的教师工作，负责教师教育主要政策的制定与颁布、协调教师教育部门和其他部门的联系与沟通。国家在顺应教育现代化发展的需求下，下放教育权力，让教育专家、教师与管理者共同治理。政府机构在立足国家需求的基础上，扮演着把握宏观方向的角色，为教师教育提供更多的教育经费和就业机会。在内部治理方面，国家要给予教师教育机构更多的自主权，让其根据多方主体需求及时调整自身发展方向，顺应社会治理现代化的需求，让教师、家长、学生等多主体参与教师教育管理，有效提出各主体的利益需求和意见建议，有助于完善教师教育政策的动力形成机制，提高教师教育政策的商定与实施力度，从而更好地推进教师教育事业的发展。

（二）教师教育政策目标取向注重均衡化发展

教师教育政策的目标取向不是一成不变的，它随着社会发展的进步而不断进行着调整，在每个阶段有着一种或多种政策目标取向，应在“以人为本”的基础上追求教育自身的价值，体现教师教育的现代化特色，逐渐向均衡化发展迈进［22］。

要实现这一点，政策目标取向还应在“以人为本”的基础上，注重教育的元价值。政策目标取向中若不注重教育的元价值，便无法很好地实现教育的其他价值，我国始终要把教育的元价值，作为教师教育的基础性价值。教师教育的设立，是为社会民众中愿意成为教师的人员提供科学基础知识、教育专业知识的教育，其根本目的是做到教书育人的作用，这是教师教育最内在的含义，也体现了教师教育的元价值。教育政策制定者要将“以人为本”的政策目标追求和实现教师教育的元价值作为教师政策的价值导向，回归教师教育的本真，确保教师教育政策的目标取向更加均衡、多元和科学。

（三）教师教育政策实施路径保障主体执行力

在我国教师教育政策实施的进程中，虽有中央政府、地方行政部门和各级各类师范院校等作为载体在贯彻落实，但为确保教师教育各主体的执行力，政策实施中加强外部督导评估和内部指导力度，是保障和推进教师教育质量提高、教育理念、教育目标顺利完善的重要方式。

政策实施过程建立以法律制度为主导的监督机制。一方面对评估机构的评估资质、评估程序、评估标准等用政策制度进行规定，以确保评估是公平、公正和公开的，切实发挥督导评估的政策保障作用。另一方面成立教师教育认证委员会，定期对教师教育机构实施项目的教育理念、教育实践、教育结果进行系统监控和评估，以问责制为导向，促使教师教育机构与一线教学实践学校之间建立合作和支持系统。

（四）教师教育政策话语规则注重群众性意见

我国教师教育具有教育属性和社会属性，是面向全国公民的教育。随着政府“以人为本”目标取向的突出，政府教育政策的制定、实施与绩效评估要更加尊重国民的意见。制定教师教育政策，一方面坚持中央政府的方向引领和支持；另一方面注重社会民众的参与和监督，充分发挥民众的责任担当。

扩展教师教育形式，丰富民众参与方式。我国教师教育多以公办教师教育机构为主，短期教师培训为辅。因此，我国要突破教师教育与传统组织的发展形式，根据教育利益相关者的需求来设计教师教育发展模式，探索多元化的教师教育基础设施建设形式，扩大教师教育参与人群，进一步促进教师教育发展活力。教师教育政策话语规则将会进一步促进民众参与，与教师教育利益相关的主体，都要积极参与到政策的制定、实施、评估的过程之中，以建设多主体参与教师教育政策设计的形式。通过社会多主体积极参与，增强不同利益主体的责任意识，是商定、实施和调整教师教育政策的重要保障。