金融机构监事会，你的价值谁能识？

吴伟

由于行业的特殊性，在人民银行、银保监会没有修订相关规章制度之前，短时间内金融机构无法进行选择。结合金融机构现行监事会制度运作过程中存在的问题，不断改进和完善，是现实的选择，有望促进监事会在公司规范发展中发挥越来越重要的作用

监事会作为现代企业制度的重要组成部分，在公司治理架构中起着重要作用。在国内现行公司法人治理框架下，公司的监事会与董事会平行设置于股东会之下，监事会主要负责监督公司财务状况以及公司董事、高管人员的履职行为。尽管立法层面对于设立监事会的初衷很理想，但实践中却并未取得当初设想的效果。

是监事会制度本身的不完备，还是实际运行过程中存在一些问题？目前一种普遍的看法认为，国内绝大部分公司的监事会并未真正发挥监督职能，甚至有人认为监事会形同虚设。关于强化董事会（独董）作用、精简监事会架构的呼声和讨论一直是公司治理领域的热点话题。

2022年12月，全国人大常委会发布《中华人民共和国公司法（修订草案二次审议稿）》。二审稿进一步明确，公司可以选择在董事会下设审计委员会履行法律规定的监事会职权，不设监事会或监事。相对于一审稿中公司对于审计委员会和监事会可以择一设立或同时设立的规定，二审稿摒弃了同时设立监事会和审计委员会的选项。从公司治理效率层面看，二审稿“二选一”的规定简化了公司内部监督机构设置，针对现行监事会制度设计和运行中存在的一些问题和不足进行了修订，有利于降低公司治理的运作成本。

相比一般公司，针对监事会制度的“颠覆性”立法调整，金融机构该如何选择？这不仅仅取决于立法进程，更取决于金融机构监事会制度运行的路径依赖、现实需要，以及问题导向的倒逼式改革。

监事会制度运行中的挑战

监事会的独立性不足，监事人选决定权与监督职责形成悖论，监事的提名、选聘机制有待进一步完善

设立监事会的本意，是为了在公司的所有权和经营权相分离的情况下，股东可以通过监事会这一机制防范公司董事和管理层从事损害公司和股东利益的行为。在现行“资本多数决”的制度框架下，大股东对董事会和管理层的组成均有相当程度的话语权，大股东、董事会和管理层的利益在相当程度存在一致性。相对于大股东，在公司运作过程中缺少发言权的小股东更希望也更有意愿监督董事会和管理层，但是，按照现行监事会制度，股东监事多由大股东推荐，或至少取得大股东的认可，否则无法当选。笔者调查发现，很多金融机构的职工监事通常是内审部门负责人兼任的，与金融机构存在劳动关系和上下级关系，其行为无法避免地受制于管理层，因此两类监事监督作用的发挥受制于大股东和董事会，导致“监督者”反而受制于“被监督者”，监事缺乏监督代表大股东利益的董事会和管理层的独立性基础，监事的独立性受到严重影响。

另外，党员监事长（监事会主席）职务比较复杂。《中国银保监会关于印发银行保险机构公司治理准则的通知》（银保监发〔2021〕14号）第十一条明确了“党委书记、董事长一般由一人担任，党员行长（总经理）一般担任副书记”。治理准则没有明确监事长（监事会主席）的党内职务，在实际运行中，党员监事长一般担任党委副书记，这样的身份和职务安排，在独立性受到一定影响的情况下，有效监督由党委书记兼任的董事长面临挑战。

监事会的职责权限不清晰，与独立董事、内部审计机构等存在大量的交叉和重叠

根据《中国银保监会关于印发银行保险机构公司治理准则的通知》（银保监发〔2021〕14号）的相关规定，监事会的职责主要包括监督董事会的发展战略，监督检查公司经营决策、风险管理和内部控制，监督董事的选聘程序，监督公司薪酬管理制度实施情况及高级管理人员薪酬方案等法律法规、监管规定和公司章程规定的其他事项。监事会的职责范围与独立董事、内审部门、董事会审计委员会等存在着大量的重叠和交叉。如，监事会监督公司董事、高级管理人员执行公务的行为，监督公司信息披露以及审议监督公司重大事项等职责与独立董事存在重叠和交叉；监事会检查公司财务的职责，与公司内部审计部门和董事会审计委员会存在着重叠和交叉；监事会对于公司管理、决策程序的监督又与履行党委研究讨论前置程序交叉重叠。虽然监事会对这些事项的监督角度与其他机构、部门有所不同，但其独特性并不是特别突出。职责重叠使监事会监督功能的发挥受到了一定程度的限制，多头监督导致监事会的监督职能被进一步弱化。这一点在上市金融机构公司治理体系中体现得尤为明显，金融机构尤其大型商业银行受政府机关、人民银行、银保监会等外部治理主体的監督和约束，而内部监督主体尽管监督内容有所差异，但监督职责分散交叉，既增加了公司内部治理的沟通成本，也进一步削弱了监事会的监督职能。

按照当前的监事会职责界定和实际作用发挥情况，很多人并不认为监事会是不可或缺的。因此，有必要根据金融机构的现实需求和市场发展的需要对监事会的职责范围进行适当的调整、完善，提高监事会作用发挥的独特性。

监事会履职充分性不够，监督信息来源受制于董事会和管理层，监督效果未达预期

最初引入监事会的目的之一是对公司的经营管理进行监督，但目前多数金融机构的监事会行使职权均为通过出席股东会、列席董事会、召开监事会等形式实现，其行使监督职权所依赖的信息绝大多数为被动来源于董事会和管理层的信息。尽管法律赋予监事会检查公司财务、发现公司经营情况异常进行调查等权力，但如前所述，监事会缺乏独立性基础，也就缺乏主动行使监督职权的动力；另外，行使上述职权亦需监事具备相当的专业知识和经验，且获得董事会和管理层的配合，才能发挥较好的效果。

在信息来源受制于董事会和管理层的情况下，监事会发挥监督职能取得监督实效难免会受到影响。有些金融机构监事会由于受到人员规模、专业素质、监事来源等因素限制，没有能力对公司财务、内部控制、信息披露等方面工作进行监督。2021年废弃的《商业银行公司治理指引》第三十五条曾规定，监事长（监事会主席）应当由专职人员担任，且至少应当具有财务、审计、金融、法律等某一方面专业知识和工作经验。然而，2018年某国资背景的股份制银行监事长之前的任职履职中，没有任何上述专业知识和工作经验，先由有关部门任命，再通过公司治理程序完成“选任”程序，未符合监管部门相关制度要求。

2021年6月下发的《银行保险机构公司治理准则》则未见监事会主席（监事长）的任职资格具体规定，监事长的监督专业性要求被取消，背后一定程度折射出银行保险机构内部治理机制协调运转中的不和谐。

监事会工作成果的效力有待加强，工作成果不能发挥作用，是影响监事会工作开展的一个重要原因

《银行保险机构董事监事履职评价办法（试行）》（银保监发〔2021〕5号）第二十六条中提到了银行保险机构监事的任职情况，列出了12类的监管事项，但笔者查阅上市银行保险机构年报中发布的监事会报告发现，大多数银行保险机构监事会监管没有实现全部覆盖，部分金融机构只有一些套话，没有真正体现出监事会应有的工作成果。

大多数金融机构的监事会报告仅在年度股东大会上形式性披露，致使监事会排除压力后形成的工作成果很少被需要和使用，不能形成有效监督的威慑力。部分金融机构的监事会工作成果仅作为符合监管要求的程序性文件出现，管理层、决策层不将监事会工作成果作为其管理、决策的支撑和参考，特别是监督的工作成果不被监管部门所重视，阻碍了监事会监督内生机制的形成，影响了监事会工作的积极性。

相关规定的不足与悖论

公司法修订草案一审稿关于审计委员会和监事会可以择一设立或同时设立的相关规则，在逻辑和周延性上存在缺陷。一审稿规定，公司可以按照章程的规定，在董事会中设置由董事组成的审计委员会，负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。在董事会中设立审计委员会的公司（股份公司需满足对审计委员会人员构成的特定要求），可以不设监事会或者监事。可以看出，审计委员会的职能主要为“对公司财务、会计进行监督”，相比之下，监事会的职权则广泛得多，既有检查公司财务，也有提议召开股东会和董事会、对股东会提出议案、对董事高管提起诉讼、发现公司经营异常进行调查等权力。

在两者职权差异非常大的情况下，法律授权公司可以设立职权相对较少的审计委员会替代职权相对更多的监事会，实际可能起到反向引导公司减少和弱化监督机制的作用。这在立法逻辑和周延性上是不合理的。

二审稿对此进行了完善和明确，如审计委员会履行监事会的职责，则不设监事会或监事。但董事会下设的审计委员会如何履行监事会对董事会的监督职责？这无形中又形成了一个新的监督悖论。

做强监事会的现实选择

完善金融机构公司治理既是微观金融企业改革的重中之重，也是宏观防范化解金融风险的关键之举。在防范化解重大金融风险攻坚战的关键之时，积极完善金融机构监事会运行机制，健全内外部约束机制，具有突出的重要性和紧迫性。由于行业的特殊性，在人民银行、银保监会没有修订相关规章制度之前，短时间内金融机构无法进行选择。从这个角度而言，我们只能结合金融机构现行监事会制度运作过程中存在的问题，期待未来不断改进和完善，促进监事会在公司规范发展中发挥越来越重要的作用。

加强党的领导与公司治理的有机融合

党的领导是做好一切金融工作的根本保证，是中国特色金融机构公司治理的本质特征。金融机构要坚持把推动党的领导与公司治理有机融合放在首要位置，切实发挥党“把方向、管大局、促落实”的领导作用，筑牢金融机构的“根”与“魂”。

党内监督机制（纪委）和监事会机构监督都属于大监督体系，探索将党的监督机制和规范的公司治理机制的融合方案，努力实现监督、调查、问责的闭环。平安银行和一些金融机构已经开始了有益探索，如由纪委书记兼任监事会主席，这种组织架构下的监事会主席更便于履行监督职责，监督范围也更加全面，既有财务（经营管理）监督，也有政治（党纪）监督。如果这种探索取得成功，就实现了党的领导与公司治理的有机融合。

加强监事会机构建设，提高监事履职的独立性和专业性

“监督者由被监督者提名、选聘，受被监督者领导”是造成当前监事会难以独立、有效监督的首要原因。某股份制银行2021年年报中显示，“本行3名外部监事在决策和监督过程中，不受主要股东、高级管理人员以及其他与本行存在利害关系的单位和个人影响，注重维护中小股东与其他利益相关者合法权益，能够独立行使监督职责。”言外之意，就是相比外部监事，职工监事受高级管理人员的影响比较大，很难独立行使监督职责。德国公司治理的特点是股东大会选举产生监事会，监事会选任董事。在中国公司监事会面临取消的预期下，德国模式很难实现，我们只能通过进一步完善监事提名、选聘机制，对监事会行使职权的程序和形式进行优化，切实提高监事履职的独立性和专业性。

建议改革、优化监事会的人员组成结构，配套制定相应的制度。对于设立监事会的金融机构（尤其是上市公司），控制股东监事数量，增设外部监事或独立监事（目前商业银行监事会需遵循此项要求），并保证外部监事、独立监事的知情权和话语权。同时，对外部独立监事的专业性作一定要求，金融监管机构应从源头抓起，严格落实金融机构董事、监事和高级管理人员任职资格管理规定，规范要求监事人选具备履行职务必需的知识、技能、经历和精力。此外，还应加强监事的后续培训，不断提高监事的履职能力和履职水平。

采取差异化的公司治理模式，细化监事会工作职责

从公司法修订草案二审稿可以看出，有效的公司治理没有固定或统一的模式，差异化的公司治理模式势在必行。现行法律法规对监事会的职责规定过于原则，而不同性质、不同规模、不同治理水平的金融机构，监事会的人员配置、职责范围、履职能力，以及所需监督的重点均不同。例如，国有大型商业银行因为承担着特殊的社会责任，需要采取“社会治理”模式。而对城商行和农商行而言，由于发展历程较短、业务相对传统，构建公司治理机制时应充分结合各行实际，不生搬硬套监管制度要求，不盲从大银行治理模式，应坚持实质重于形式的原则，充分考虑自身规模、业务特色，所处的区域经济文化发展等各方面情况，通过制度、机制建设，为股东、董事、监事及高级管理层充分履职提供保障，充分发挥各公司治理主体的责任感和积极性，形成自我约束、互相监督制衡、协调有序运转的治理模式。

另外，按照现行公司法规定，公司监事会行使职权采用多数决的形式，对监事独立行使监督职权存在较大限制。未来是否可以采用独任制与多数决制相结合的方式，即监事可以单独行使职权，也可以通过监事会共同行使职权，从而确保监事和监事会能够更充分地发挥监督职能。

加强监事会工作成果运用，完善监事约束激励机制

金融机构监管部门需要进一步加强对金融机构监事会工作成果的使用。例如，要求金融机构向辖区人民银行、银保监会报备监事会年度工作报告，并由上述机构对工作报告进行检查、评价；对金融机构调查函询等有关事项，明确规定由监事会出具情况说明或核查报告；由监事会设立、管理投资者举报和诉求反映邮箱，广泛收集投资者对公司的意见；进一步明确和细化对监事会和监事的失职责任追究措施，提高监事会和监事的工作责任心等。通过这些措施，促进金融机构重视监事会的工作和作用发挥。

金融机构监事会要严格落实银保监会《银行保险机构董事监事履职评价办法（试行）》监管要求，积极开展董事监事履职评价工作。严格按照评价程序要求，从履行忠实义务、履行勤勉义务、履职专业性、履职独立性与道德水准、履职合规性五个维度对董事、监事履職情况进行履职监督考核评价。经监事会审议，按年度形成《关于董事监事年度履职情况评价的报告》，及时向监管部门上报。对基本称职的董事要求董事会进行诫勉谈话，落实整改，监事会对其进行约谈告诫，责令限期整改。运用履职评价考核指挥棒导向作用，提升监事会监督的权威性。

从1993年公司法确立监事会制度，到现在整整30年。30年来，监事会在完善上市公司治理、保护中小投资者权益等方面发挥了积极作用。虽然在制度的实施过程中存在着一些有待进一步完善的地方，但是相信经过相关制度的不断改进和完善，监事会必将在公司治理高质量发展中发挥越来越重要的作用。