人民币国际化的法律问题

韩龙 马新宇

虽然实现人民币国际化需要具备经济、政治、军事、国际关系等诸多条件，但法律是其中不可或缺的重要条件。近年来国际局势的发展变化为人民币国际化提供了良好的发展机遇，同时也加剧了解决人民币国际化法律问题的迫切性。本文系统探究和阐发了实现人民币国际化所面临的主要法律问题。

实现人民币国际化不仅是实现中华民族伟大复兴中国梦的标志，也会引起世界经济版图的变迁。虽然实现人民币国际化需要具备经济、政治、军事、国际关系等诸多条件，但法律是其中不可或缺的重要条件。没有与人民币国际化相适应的法律制度所提供的推动和保障，就无法实现人民币国际化。研究解决人民币国际化的法律问题，就是要通过对人民币国际化面临的法律障碍的辨识和应对之策的研判，回答人民币国际化需要什么样的法律制度，解决哪些重大法律问题的时代之问、世界之问，以促进人民币国际化的实现，并摆脱西方霸主的货币金融讹诈威胁。近来，西方将俄罗斯剔除出环球银行金融电信协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，简称SWIFT），动辄对他国采取包括冻结外汇储备在内的制裁措施，使西方一些国家及其货币的信用扫地。同时，美国、瑞士等国发生的银行倒闭带来的震荡，也加剧了众多国家对稳定货币和金融稳定国家的向往。这使得一些国家更多地转向采用人民币进行国际支付结算，并增持人民币作为外汇储备。这些发展变化为人民币国际化提供了良好的发展机遇，同时也加剧了解决人民币国际化法律问题的迫切性。从货币国际化对法的需求的一般规律及其与我国法律现状的比对来看，实现人民币国际化主要面临以下法律问题：

现行国际货币制度与人民币国际化的关系

人民币国际化是在现有的法律环境中开展的。现有的法律制度究竟适应或者不适应人民币国际化的需要，或者哪些法律制度适应或不适应人民币国际化的需要，是研究解决人民币国际化法律问题的研判起点。在全球化条件下，完整的法律制度包括国际法律制度和国内法律制度。因此，研判现有法律制度对人民币国际化的影响，理应从以国际货币制度为代表的国际法律制度和我国相关法律制度两方面着手，才能够无遗漏地发现和确立人民币国际化所须变革的重心，避免出现本末倒置。

就国际货币制度对人民币国际化的影响而言，若将人民币国际化对国际貨币制度的需求与以《国际货币基金组织协定》（简称《IMF协定》）为代表的国际货币制度进行比对，就会发现，无论是规定的国际储备制度、国际汇率制度、国际支付制度、国际收支平衡调整制度，并不妨碍人民币国际化的开展和实现，甚至一些国际货币制度和实践对人民币国际化有所增进，如人民币加入IMF特别提款权就有助于人民币成为国际储备货币。可见，现行国际货币制度无碍人民币国际化，故我国没有必要在实现人民币国际化过程中挑战现有的国际货币制度和秩序，而应成为这一制度和秩序的维护者，在确有必要之处适时地加以改良或补充。我国也无须抱怨外部环境，而应眼睛向内，重在做好自我，不断修炼内功，检视和调整我国与人民币国际化不相适配的法律制度，使我国的法律制度为人民币国际化提供强有力的推动和保障。

加强人民币信用国际化是人民币国际化法制建设的总纲

既然人民币国际化所需法制变革的重心在于调整国内法律制度，且这一调整工程浩大，那么，这一变革调整的总纲是什么？这是研判人民币国际化对法的本质需要和如何建设人民币国际化所需法制而要回答的首要问题。在各国货币均为信用本位货币的当今，人民币国际化作为人民币在国际上使用的特殊货币现象，其实质是人民币信用的国际化。与人民币在我国国内依靠法律强制力而流通不同，人民币国际化不是我国法律能够强制出来的，需要被国际社会自愿接受，而国际社会是否接受人民币则主要取决于人民币的信用高低。

鉴此，我国只有将人民币国际化法制建设的总纲和重心放在保障和加强人民币国际信用上，才能够满足国际社会对人民币的实质需要。着眼于人民币信用维护，我国应以以下法律制度建设为重心：第一，加强货币政策法制以维护人民币币值稳定，提高人民币的国际吸引力。币值不稳，国际社会就不可能对人民币建立信心，因此，我国应当加强货币政策法制，维护人民币币值稳定和央行独立性。第二，加强人民币在国际上使用的便利性和效率，降低使用成本。为此，应当实行资本项目的充分开放，建立自由浮动汇率制，进行支撑发达金融市场所需要的金融制度和金融体制改革，建立高效安全的人民币国际化清算体系和清算制度。第三，加强境内外人民币财产安全的法律保护。为此，需要在国内层面，对宪法和外国中央银行财产司法豁免等制度进行完善，建立以宏观审慎监管制度为核心的、以多种制度配套的人民币国际化风险治理制度；在国际层面，应与各国加强有关人民币财产安全和风险治理的制度安排，以便为人民币国际化提供一个国际安全网。

解决人民币国际化前置性法律问题是人民币国际化法制建设的当务之急

以时间为序，人民币国际化面临的法律问题，可分为实现人民币国际化的前置性法律问题、人民币国际化运行面临的法律问题、人民币国际化实现后方彰显的法律问题。所谓前置性重大法律问题，是指不解决这类问题人民币国际化就无从实现的迫切问题，主要包括资本项目管制问题、汇率制度改革问题以及支撑人民币国际化的发达金融市场的法律制度构建问题。

就资本项目管理制度改革而言，资本项目管制与人民币国际化不相适配，主要是因为，人民币要被国际市场接受，从而实现国际化，必须能够自由兑换和自由使用，否则人民币就会丧失被国际社会各类主体接受的基本条件和资格。但我国还存在一定的资本项目管制，因而与人民币国际化的需要相悖，因此，我国应实行资本项目充分开放。就汇率制度而言，我国目前实行有管理的浮动汇率制。但这一制度与人民币国际化不甚适应，主要体现是：资本项目的开放会导致国际资本大进大出，影响经济和金融的稳定。而由市场供求关系决定的自由浮动汇率，作为调节跨境资金流动的重要杠杆，可以有效缓解国际资本流动带来的冲击。故我国应适时地将有管理的浮动汇率制转变为自由浮动汇率制。此外，我国还应实行“放”“管”结合，重塑支撑人民币国际化的发达金融市场的法律制度，以便为人民币发挥国际储备货币的功能以及调整国际收支平衡提供所需的市场条件。

建立高效安全的清算制度是人民币国际化的重要依赖

货币国际化主要通过清算的方式，借助国际代理行机制、资金划拨机制进行跨境流通。而清算法律制度则是清算安全、高效进行的保障。尽管我国为适应人民币国际化的清算需要，先后于2015年和2018年运行了人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，简称CIPS）一期和二期，但仍然存在局限性，因而需要进行以下制度改革：

首先，制定大额电子资金划拨的单行法，建立跨境大额电子资金划拨中所涉主体之间权利义务配置的核心规则以及风险责任分担机制。目前我国对人民币清算资金电子划拨当事人权利义务调整的规定，存在法律效力层次低、相关规定分散等问题。为适应人民币国际化清算的需要，我国应制定大额电子资金划拨的单行法，在明确人民币国际化清算中资金划拨、支付命令、安全程序等核心概念的基础上，建立权利义务起止时间、瑕疵支付命令处理、跨境法律适用等权利义务配置的核心规则以及资金划拨风险的责任分担机制。其次，完善人民币国际化清算中的清算最终性法律制度。最终性极为重要，是权利归属不再具有纷争或不再因纷争而改变的终局状态。虽然中国人民银行在《人民币跨境支付系统业务规则》中对清算最终性做出了规定，但我国法律位阶更高的《企业破产法》（简称《破产法》）的相关规定对清算最终性构成威胁。例如，我国《破产法》第16条规定：“人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。”根据通行的破产宣告“零点规则”，破产宣告自破产宣告之日的零时起开始发生效力。这样，在CIPS某参与方破产的情形下，其在破产宣告日对CIPS其他参与方已做支付就会被法院认定为对个别债权人的清偿，进而导致清算结果无效，严重时会造成清算体系的瘫痪。为此，应完善我国《破产法》的相关规定，避免“零点法则”之类的规定对支付系统结算最终性的不利影响。最后，完善人民币国际化清算的抵押品制度。清算体系的参与方出现清算资金临时短缺的现象时有发生。为提升支付清算效率，清算系统一般会为参与方提供融资便利。为了防控清算融资面临的信用风险、流动性风险等，清算体系一般都要求资金的融入方提供规定的质押，并规定在其违约的情况下债权人直接取得质押财产。但我国的相关规定，会使清算中质押品的接受方不能快速取得和处置违约方的质押品。为此，我国应进一步修改法律，创立让与担保之类的制度，更好满足人民币国际化清算的需要。

建立跨境风险治理制度是人民币国际化的安全保障

人民币国际化在给我国带来重要利益的同时，也会使我国面临不可忽视的风险。如何有效治理这些风险，事关人民币国际化的利弊得失。人民币国际化给我国带来的风险，突出地体现在对宏观經济管理、货币金融体系稳定的挑战上，具有覆盖面广、传染性与破坏力强的特征。而宏观审慎监管制度以系统性金融风险为对象，以维护整个金融体系以及实体经济稳定为目标，与人民币国际化风险治理的需要较为适配。因此，应当将构建适应人民币国际化需要的宏观审慎监管制度作为治理人民币国际化风险的重心，具体从宏观审慎监测制度、宏观审慎监管措施、宏观审慎处置制度、宏观审慎监管体制、宏观审慎国际合作制度着手。

然而，宏观审慎监管制度用于治理人民币国际化风险也存在短板，主要体现为：由于宏观审慎监管瞄准的是系统性风险，而人民币国际化的风险并不完全限于这类风险，那么，防控人民币国际化的风险就需要其他措施加入进来。即便是系统性风险的防范和化解，有时也需要采取其他措施或与其他措施相配套。这些措施如微观审慎措施、货币措施、财政措施、产业措施、资本项目管制等。由于宏观审慎措施之外其他措施的施行不在宏观审慎监管机关的法定职权之内，另属其他机关，因此，宏观审慎监管机关并无权动用这类措施用于人民币国际化风险的防控。可见，宏观审慎监管在防控人民币国际化风险时存在防控措施和组织机构上的短板。为此，治理人民币国际化风险须在宏观审慎监管制度的基础上进行制度创新，以组织机构间的法定协作带动宏观审慎监管措施与其他措施的协调或配套，使事关人民币国际化风险的所有措施在必要时，不论来源和出处，都能够尽其所用。

建构应对他国不当货币及贸易行为的制度，是人民币国际化条件下维护我国正当经贸利益所需利器

货币非国际化的国家（简称他国）利用国际化的人民币，对我国从事不当货币及贸易行为，发生在人民币国际化充分实现之后。人民币国际化实现后，由于人民币担当国际货币职能，他国能够对人民币采取汇率操纵和汇率低估等不当货币行为，并进而将此转化为贸易利益，从而严重侵害我国正当的经贸利益。不当货币行为主要有汇率操纵和汇率偏差，由此派生的不当贸易行为主要有汇率补贴或汇率倾销等。然而，现有的国际法律制度，如《IMF协定》和世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO）相关规则由于存在诸多缺陷，并不能对我国遭受的不当货币及贸易行为之害提供有效救济。

鉴此，我国应从多边、区域和单边三种渠道加以应对。在多边层面，我国应在国际社会推动对《IMF协定》进行修改，明确汇率操纵的含义，简化认定标准，确立认定的程序和汇率操纵的责任，使之成为一项可操作性的法律制度。同时，通过修改，将汇率严重偏差纳入该协定的约束之中，使之与汇率操纵一起成为各国的禁止性义务，并解决汇率严重偏差在认定上存在的技术和操作障碍。对于国际贸易制度，人民币国际化后，我国应寻求在WTO框架内针对汇率补贴和汇率倾销，另立一套反补贴、反倾销规则，并将该规则与修改的《IMF协定》规定的汇率操纵、汇率严重偏差的责任连接起来，以有效制止他国不当货币行为引发的不当贸易行为。如果多边渠道受阻，我国可以尝试通过与有关经济体缔结广泛的区域贸易一体化协定的方式，先在区域层面对不当货币和贸易行为进行国际立法予以制止，建立和维护区域内的公平货币和贸易秩序，并为进一步将其升级为多边规则提供准备和经验。在多边渠道和区域渠道都行不通的情况下，我国应制定单边立法，对他国针对人民币的不当货币行为及其所导致的不当贸易效果进行制止。

总之，人民币国际化只有得到与之相适应的法律制度的保障和推动，才能够实现。为此，我们应根据人民币国际化对法的需要审视现有相关法律制度，并系统谋划需要构建的法律制度。应当看到，我国现有的一些制度是基于人民币国际化之前和之外的历史背景和因素而出台的，与人民币国际化不相适应，因而需要适时废止或修改。同时，人民币国际化还需要建立一些新的制度。以最小的代价、最大的收益来推进这项规模浩大、影响广泛的法律工程，需要我国根据人民币国际化所需法制变革的轻重缓急，加强顶层规划和设计，有计划、分步骤地科学实施和稳步推进。而人民币国际化所需法制变革及其科学实施，需要通过深入系统的研究，才能够做出正确的判别。研究人民币国际化法律问题的重要价值之一，就在于为人民币国际化所需法制变革提供了脉络清晰的蓝图和前瞻性的路径指引，而以上法律问题无疑是其中的重要焦点。

（韩龙为海南大学法学院教授（二级）、博士生导师，中国国际经济法学会副会长；马新宇就读于海南大学法学院。本文系2022年国家社科基金重大招标项目“数字化背景下国际金融服务的法律治理体系研究”（22&ZD203）的阶段性研究成果。本文编辑/孙世选）