高校预算绩效指标体系探究

刘锦洋

摘 要：我国目前高校数量众多、管理制度各不相同，且各高校之间存在一定竞争，因此高校预算管理的完善提升成为高校当前管理重点，加强对预算绩效评价的重视，不断完善预算绩效指标体系，才能提升高校管理水平实现可持续发展。基于此，文章首先分析我国高校预算绩效管理必要性，其次从当前我國高校预算绩效管理的发展现状出发，梳理其存在的预算绩效管理问题，分析当前高校预算绩效评价指标体系建立方法，并以Y大学为实际案例展开分析，提出相应的对策建议，以期对我国高校预算绩效管理提供实践层面参考。

关键词：预算管理；绩效评价；指标体系

中图分类号：F812.3文献标识码：A文章编号：1005-6432（2023）21-0151-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.21.151

1 引言

教育是我国发展过程中的关键环节，其持续发展的过程中也会不断助力我国经济健康发展，我国高校管理体制不断革新与完善，各地高等院校规模不断扩大，因此国家投入资源的倾向性也发生了一定的变化，高等教育事业作为我国资源投入重点领域，保证教育财政投入的有效化和效益最大化，实现教育资源配置合理化和效果保证，是当前高等教育的管理重点[1]。

国务院、财政部、教育部等国家部门高度重视对于财税管理方面的相关意见准则以及制度规定，并在近三年出台了关于预算绩效管理系列的相关制度，以及如何做到有效地进行财政资源分配。预算制度一直在朝着规范而开放的目标发展，而新《预算法》的实施，也恰恰促进了该目标的发展并将“绩效”概念法制化，对公立高校的相关绩效管理工作也做出了相应的约束，并在一定程度上推动了高校新的预算绩效管理的实施。与此同时，《预算法》的实施也给高校新绩效管理工作带来了新的挑战。因此在当前资金使用效率受到一定重视，需要进一步提升的情况下，积极探索高校预算绩效管理在适应新形势新政策的基础之下实现“全方位、全过程、全覆盖”的目标，是当前的首要任务[2]。

2 我国高校施行预算绩效管理的现状及存在问题

现阶段处于高校财务预算管理发展历程的不断完善阶段，国家对于高校的教育资源发放方式相对灵活，采用根据高校教育项目支出预算进行核对划拨的模式，因此高校也能够在传统的规模为重、效益滞后的预算模式中进行总结，摒弃传统缺点而根据实际情况进行预算体制改革，不断推行预算绩效管理模式，但在推进的过程中也出现了相应的问题。

2.1 预算编制目标与高校战略目标存在偏差

在传统的预算管理过程中采用的是根据高校现有项目以及计划进行预算申请，采用简单的资金流量控制即项目本身需求以及项目预期调整的模式，一般会出现申请数额与最终高校的实际资金数额产生较大偏差的情况，且还存在占用教育资源经费的现象，因此这种方式会忽略高校的长远战略目标。当前，我国高校的预算申请期限较长，需要在实际项目进行至少半年时间进行材料的准备以及申请，对申请工作人员的前瞻性以及统筹的充分性要求较高，很难做到在充分调研论证的情况下进行预算项目的申报，难以做到与高校整体的战略目标相呼应，形式化的预算会造成最终预算正式批复时核减数目较大，使得预算编制的目标性不能准确地实现，同时与高校的战略目标产生偏差[3]。

2.2 缺乏健全科学的预算评价指标体系

高校的复杂组织架构、目标多元、资金需求量大的特点决定了高校预算绩效管理的相对复杂性，同时还存在多部门标准不统一和预算目标不同步的现象，进一步增加了高校预算绩效管理的难度，因此构建合理有效的绩效管理指标体系能够针对性地解决高校教育资源和事业发展之间的需求矛盾。在高校预算绩效评价指标的建设过程中，通常采用借鉴相关政府财政部门的方式，但两者之间存在着难以忽视的差异性，其对于高校多部门的倾向之下呈现不够具体的现象，因此高校应根据自身特点进行针对性的预算绩效指标体系设计。但就目前的情况而言，我国近三分之二的高校还是沿用传统的资金为重忽略效益的预算评价指标体系，没有针对自身特点以及实际情况的健全科学的预算绩效评价指标体系。

2.3 预算编制与绩效评价存在偏差

大部分高校的绩效预算管理都是通过该高校的相关二级学院及部门进行申报和执行，其主要的工作内容以获取预算资金为导向而忽略了在预算申请过程中的工作规范性以及数据的科学准确性，对于事务繁忙的阶段，工作人员多采用沿用往年的申报模板，仅通过做出微小改动变更方案而缺乏相关调研数据证据支撑和考虑当年高校战略总体目标的现象，就会造成最初的申报阶段预算偏差。而在高校的绩效评价过程中，同样存在重点关注项目支出绩效评价，忽视基本支出和整体评价的问题，这属于后期绩效评价的工作偏差，因此在高校的整个预算绩效评价过程中会出现预算编制与绩效评价存在偏差的问题[3]。

2.4 预算绩效指标选取缺乏科学性

预算绩效评价的指标体系匹配性主要基于绩效评价的开展形式，在当前预算绩效指标选取缺乏科学性甚至出现不匹配现象主要集中在两方面。首先是在高校自评方面，高校在选取合适的预算绩效评价指标时很难做到既符合高校项目实际又能够准确的反映相关绩效。其次是专项稽查方面，地方政府职能部门一般采用既定的绩效评价框架来进行评价，不能够灵活进行指标不适用的情况处理，经常出现评价框架与制定的指标不匹配的情况。通过以上的两种不适用情况可以发现，预算绩效指标的选取不能够确保统一使用，应该考虑具体的项目情况，因此在当前的高校预算绩效评价管理的过程中，尚存在预算绩效指标选取缺乏科学性的问题。

3 高校预算绩效指标体系的构建

3.1 高校预算绩效管理流程

高校基于其自身非营利性特点，在进行预算绩效管理的过程中关键工作是保证高校教育资金的合理分配，实现项目的资金需求并规范使用运作，从而完成高校的教育任务以及长期战略发展目标。对于高校运行中呈现的结构复杂性以及预期运营结果多元化特点，在高校的预算绩效管理过程中需要一个完备的管理体系，以保证财务管理以及可持续性的健康发展，因此对于该体系的基本流程描述如下：

第一步：高校应根据各部门以及各项目的实际需求展开一定的调研，确定预期绩效目标；

第二步：在预期绩效目标确定的基础上，应进一步根据该目标对预算编制流程中其他工作进行规范约束，进而利用各种方法实现各项收支预算的确定工作；

第三步：在预算绩效管理的實际执行期间，应进行动态的实时监控，定期进行预期目标与实际数据之间的对比工作，及时发现偏差解决偏差，并根据该偏差分析问题产生的原因，采取针对性的措施和方案，实现价值效果最大化。

第四步：将绩效目标作为评价依据进行评价工作，通过对各部门的不同情况针对性开展考核，将结果作为奖惩依据，保证预算绩效编制过程的准确性以及具体针对性[4]。

高校的预算绩效管理机制是一个有限循环过程，在循环的工作进程中如果能够保证各个环节的准确性以及价值最大化，即预算编制、预算执行、预算控制以及预算监督考核等各个环节的绩效管理动态控制，从而可以实现高校预算绩效管理的效率最大化。关于预算管理过程，具体如图1所示：

3.2 高校预算绩效评价指标设置原则

高校的预算绩效管理虽有其自身的独特性但同样也存在与财务管理之间的共性，因此在指标设置的过程中需要将共性特征以及独特性相结合进行综合考虑，在此基础上构建科学合理的绩效预算评价指标体系。

3.2.1 重要性原则

高校的预算绩效管理涉及的部门较多，同时工作也呈现出多样化的特点，如果按照相关指标都纳入考虑就会导致出现指标数量过多的现象，因此应根据高校的具体内容及目标进行设置，保证其侧重性以及针对性。

（1）指标应具有针对性。高校数目众多同时种类繁杂，主要包括四大类即普通本科院校、民办本科、高等职业学校和独立学院，可以根据院校种类进行针对性指标修正。同样相同类型的高校之间也要根据具体的指标进行调整，如高校教师的SCI和EI论文数量、软件著作数量等。同时如果涉及具体绩效指标的考察应注意时效性，规定的时间内计算平均结果进行比较。

（2）指标应具有导向性。对于高校的评价指标及绩效指标评价标准，无法做到一套标准统一和普遍适用，因此应根据高校实际情况进行指标的调整，包括选择方向、类型、数量、权重设置、分值设定、区间划分等规则内容，关乎评价重点及导向问题。因此，要按照其对于高校发展影响的重要性排列顺序，明确其包括成本、资产、负债等指标的导向性，而对于学校中更加具体的师生人均宿舍面积、师生培训次数等指标没有严格的标准以及无明确的导向性，可以不计入考虑。

3.2.2 全面性原则

全面性原则也就是在高校预算绩效管理过程中将全面考虑最终预算绩效管理效果的指标都进行考虑，主要包括高校的教学内容、科研内容、资产管理等内容的投入与产出。

（1）指标设计范围要全面。指标应该根据高校的具体发展目标进行选取，指标的选取要确保全面综合，比如在在双一流高校的预算绩效评价指标体系中可以设置周期内师生SCI论文数量、教师全体中优秀青年学者占比等指标。

（2）指标包含内容要全面。指标应不仅仅考虑资金的投入和支出这样简单的现金流量情况，应对于资金投入的产生收益和效果方面进行考虑。比如双一流高校的预算绩效评价指标体系中可以考虑固定科研项目支出、固定讲座论坛支出、各专业学生获省级或国家级奖项数等指标。

（3）指标配置类型要全面。要选取实绩和代表发展水平的两个有联系的现象数值进行对比，能够体现所选现象的发展程度、结构、强度、普遍程度或比例关系。类型主要有：结构相对数、强度相对数、比较相对数、比例相对数、动态相对数、计划完成相对数等[5]。

3.2.3 可比性与可行性原则

在建立绩效预算评估指标体系时，需要考虑其可行性和可比性，可行性即要求高校的相关指标能够从高校财务数据资料中获得且有据可循，可比性是指在指标的选取中能够做到不同的学校之间可以进行相对公平的横向对比，也能够对同一学校所处的不同时间阶段进行纵向比较，达到基本的可比性要求。

（1）指标元素具有计量性。绩效评价是能够对投入的资金所产生的收益和效果与规定标准进行对比，明确其当前所处的水平。对于高校发展的绩效管理过程中也存在一定数量的定性指标，比如相关工作的合理性、及时性等，不能够量化实现比较或者可以通过方法转换实现量化的指标，应当优先选择定量指标。

（2）指标应可以横向对比。定量指标虽然可以进行量化但不一定能够进行横向对比，对于定量指标中绝对数类别，如高校本硕毕业人数、本硕毕业生就业去向、专业领域奖项数目等，虽然可以通过数据表达，但由于高校种类以及发展水平不同，很难进行横向对比。对于定量指标的相对数类别，如高校毕业生毕业率、高校毕业生就业率等，不仅可以通过数据量化同时可以进行直接横向比较，而且能够通过比较得到高校之间的培养水平。

3.3 高校预算绩效评价体系构建的整体思路

步骤一：根据研究高校的具体特点构建全方位量化的预算绩效指标体系。

步骤二：采用专业合理科学方式确定各预算绩效指标权重。

步骤三：确定指标的评价标准，作为对实际数据进行分析评价的依据。

步骤四：把每个指数和已确定的评价标准加以对比，从而测算出预算绩效指标的指数。

步骤五：汇总各项指标数值形成一个全面反映预算绩效的综合评价指标。具体如图2所示[6]。

4 案例分析——以Y高校预算绩效评价指标体系建设为例

4.1 Y大学预算绩效评价现状

Y大学在国家相关预算绩效管理办法的指导下，以预算绩效管理工作规划为纲领，进一步推进相关管理工作的落实。不仅是在高校组织架构以及管理制度方面加强落实，同样在预算管理绩效指标体系的构架方面有一定的成效。

考虑到绩效目标编制的规范性、完整性、匹配性将影响后续绩效评价的准确性，Y大学从高校所肩负的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际合作交流五大使命来构建预算绩效目标体系，具体体现为决策指标、过程指标、成本指标、产出指标、效益指标、满意度指标。目前Y大学所在省份的绩效评价工作还处于探索阶段，在全面实施预算绩效管理的背景下，Y大学绩效评价主要依据评价主体根据其责任关系的不同采取分类评价。

4.2 Y大学预算绩效评价指标体系建设难点

4.2.1 关键指标不突出

预算绩效指标的设置以高校主要功能为基础，包括但不限于人才培养、学科建设、科学研究、社会服务、国际交流与合作、文化传承创新等，其指标体系涵盖面广，同时各高校的侧重点和特有指标各不相同，“指标过多”是一个常见现象。Y高校把衡量学校发展的重点工作指标设置为“关键指标”，把其他指标设为“关注指标”，但在实际操作中也出现了一些问题，如指标体系中设置的核心考核指标较多，造成“关键指标”不突出，操作者不易把握重点。

4.2.2 指标值设置格式不统一

指标值的设定直接关系到后续预算绩效评价的结果，在实际操作中，指标值设置格式没有固定的要求，特别是体现数量的指标，一般有开区间和闭区间两种方式。比如高质量论文发表数（X）可以设置为固定值或X≥5或X≤20或5≤X≤20，同一指标值的设置，受个人偏好影响，在指标值填报时，有的填写具体数值，有的填写区间数值，使得指标评价质量不高。

4.2.3 指标值正负偏离区间难以界定

一般情况下，大家普遍认为指标完成率越高越好，说明高校各项指标计划完成程度好。但在实际操作中，我们发现并不是指标完成率越高就越好，有可能是当初指标设置松弛，某些部门为了更好的完成预算目标，故意降低目标值，使指标完成率很容易就达到100%，甚至超过100%。因此不能完全依靠指标完成率来直接得出结论，但指标正负的偏离到低是多少为好，是±10%、±20%还是±30%？如何设置合理的正负偏离值区间还需要后期在实践中不断的摸索。

4.2.4 指标值调整渠道不畅通

绩效监控是保障预算执行、绩效目标顺利完成的重要手段，可以有效增强预算执行的科学性、合理性、规范性，提高财政资金使用绩效，保障预期目标顺利完成。一般我们通过分析考核指标半年执行情况，综合考虑各种因素及早纠偏，避免因政策调整等影响绩效评价，但在实际操作中还未建立起科学合理的绩效调整流程，难以发挥绩效监控的作用。

4.2.5 尚未建立完整的信息化系统

预算管理信息化系统主要目的是利用信息化平台对业务活动进行动态化管理与跟踪，提升预算分析预测、动态调整、分析研判的能力。但是预算管理过程中，往往项目管理部门对业财融合的认知不够充分，对财务人員业务起因和结果等信息缺乏必要的了解，只能局限在一个层次、一个方面、一个发展阶段的相对认识，信息不对称导致财务与业务不能真正实现联动作用，不能真正以业财融合的思维指导实践，导致所确定的预算管理目标与实际执行状况出现偏差。

4.3 针对提高Y大学预算绩效的对策和方法

4.3.1 重视宣传，深化全员绩效的意识

加强高校预算绩效管理宣传力度，可以灵活借助校园媒介、教学网络、会议论坛等进行相关知识普及，增强全体教职工预算绩效管理的基础意识，全员参与是整个绩效评价顺利进行的有效保证，使得为绩效评价而制定的标准、选择的方法，最大限度地让评价结果充分发挥作用，以此更好地激励先进、鞭策后进。

4.3.2 突出差异，构建合理的评价体系

合理的绩效评价体系应该是坚持以项目的实际成效为中心，更加突出劳动成果，在注重劳动成果的同时还要将工作态度、工作积极性等作为评价内容，逐步改革传统模式下的绩效评价体系。绩效评价体系建立之后，在评价过程中要重点突出项目的差异性，将项目差异性作为不同项目执行绩效评价的重要标准，采用客观公正的评价方法得出让人信服的评价结果。

4.3.3 多元一体，选择多层次评价方法

当绩效评价体系建立之后，接下来的环节就是采用评价方法进行操作，至于评价方法是否可行，最终还要从项目的特点出发，根据项目的实际情况来确定采用怎样的绩效评价方法，也要注意适当性和可操作性，既要坚持定性评价的方法，又要坚持定量的评价方法；既要坚持单位集中评价的方法，又要结合自评价的方法，全面、集中、多层次的进行全方位评价，实现评价方法的多元化，以提高绩效考核的准确性。

4.3.4 搭建平台，打造绩效信息化闭环

预算绩效评价是一个长期、复杂且动态的管理过程，评价的过程会产生大量的数据，也需要大量历史数据、当期数据、同行业同期或历年数据等作为评价分析的依据，必须尽早购置或合作开发建立符合学校实际情况的预算绩效管理系统。

4.3.5 加强培训，适时引入第三方机构

加强预算绩效管理人员的培训工作，预算绩效管理涉及面广，预算绩效管理人员既要有财务专业知识，也要有业务方面的相关常识，因此要针对不同的业务，对预算绩效管理人员进行相关业务知识的培训，适时引入第三方机构，为提高预算绩效管理工作水平打下良好的基础。

5 结论

随着我国高等教育事业的不断改革发展，高校预算管理体制的改革和发展以及高校预算绩效评价体系的逐步建立，高校预算管理评价越来越受到各个高校的重视。通过对高校预算、绩效预算管理的现状分析，不难看出，高校绩效预算管理需要有完整的管理体系［7］。在构建预算绩效评价指标体系的同时，应制定统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容；在构建预算绩效评价指标体系的同时，还需建立统一规范的绩效考核管理方式，确定绩效考核的范畴、标准和具体内容。通过建立全过程的预算绩效管理体系，使绩效管理更加规范、公开、透明，营造良好的预算绩效管理环境，逐步提升高校财务治理水平。

参考文献：

［1］杨蓉，曹瑾.高校预算管理绩效评价指标体系设计研究［J］.教育财会研究，2018（6）.

［2］宁宏义.地方高校绩效预算管理实践与指标体系设计［J］.科教文汇（中旬刊），2018（32）.

［3］唐伟.构建高校预算绩效指标体系的探讨［J］.当代会计，2020（19）.

［4］郭倩玉.高校预算管理绩效评价指标体系研究［D］.烟台：山东工商学院，2019.

［5］刘金玉.高校预算绩效评价指标体系建设研究［J］.会计师，2021（20）：33-34.

［6］李飞亚，张玉碧，王生交.基于层次分析法应用技术型高校预算绩效评价指标体系之构建［J］.中国农业会计，2021（11）：22-24.

［7］林常娥.公立高校预算绩效评价指标体系研究［D］.泉州：华侨大学，2017.