以实操为导向的绩效评价助力政府投资基金管理公司提高管理效能的对策研究

戈兆凤

【摘  要】政府投资基金管理公司作为基金运作的重要参与方，既是政府投资基金的政策执行方，又是子基金的间接管理方。随着政府投资基金已达万亿级规模和集中退出期的到来，其运作效率和管理效能的提高是实现政策目标、提高财政资金使用效率的有效保障，绩效评价的目的应该是通过激发并规范基金管理主体的行为，以实现政府投资基金提高运作效率、有效配置资源和引导資金流向。论文从政府投资基金管理公司的实操角度出发，结合实际运作过程中面临的问题，通过优化绩效评价体系、扩展评价结果可应用性，反向推动政府投资基金管理公司提高管理效能。

【关键词】政府投资基金管理公司；绩效评价；运作问题；优化对策

【中图分类号】F832.39                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2023）07-0100-03

1 引言

我国政府投资基金自2002年设立第一支基金——中关村创业投资引导基金以来，已经有20多年的发展，依次经历了起步期（2010年以前）的初步探索、爆发增长期（2010-2017年）的快速发展以及到目前阶段高质量发展期（自2018年以来）的规范化运作，截至2022年底，我国已设立2 107支政府投资基金，已认缴基金规模约6.51万亿元。2023年初，以安徽省为代表的多地宣布设立万亿级规模的政府投资产业基金群，未来政府投资基金运作将以优化存量与高质量发展为主线。基金规模的增长意味着资金需求不断升级，一方面近年来经济发展滞缓导致的财政资金供给不足，另一方面爆发增长期设立的基金集中到期的退出障碍使得财政资金回收困难，目前出现了政府投资基金资金需求和供给不平衡的问题，政府投资基金管理公司无疑面临着双重考验。除此以外，在实际运作管理中还受到内部机制不完善和外部经济环境不景气的影响，限制了政府投资基金管理公司运作效率的提高和政策目标的实现。当前政府投资基金的监管体系已初步搭建，绩效评价也逐步深入开展，在一定程度上有助于监督和间接引导政府投资基金的规范良性发展，但绩效评价本身不是目的，其意义还在于政府投资基金管理公司可以利用绩效评价实现对子基金管理公司的激励约束。站在政府投资基金管理公司角度看，进一步优化绩效评价体系，可以助力政府投资基金管理公司解决实际运作中的问题，以实现规范管理和高效运作，最终实现政府投资基金政策目标。

2 政府投资基金管理公司实际运作中面临的问题

政府投资基金管理公司在基金运作过程（见图1）中扮演着双重身份，在政府投资基金层面属于政策执行方，在子基金层面属于间接管理方，即通过监督规范子基金管理公司的行为实现间接管理子基金运作的目的。在政府投资基金完整的运作链条中，政府投资基金管理公司和子基金管理公司的管理效能决定着万亿级规模的政府投资基金能否实现规范、高效运作，最终实现资源有效配置。但随着基金规模的不断增长，资金需求增长和退出路径有限之间的矛盾已经浮现，政府投资基金管理公司在如何实现政策目标、合规管理及高效运作等方面遇到诸多困难，主要体现在如下几方面。

2.1 对子基金管理公司的激励约束机制不健全

目前的绩效评价对象是政府投资基金，适用于政府投资基金管理公司，尚未对子基金展开绩效评价，评价结果也未适用于子基金管理公司，进而导致政府投资基金管理公司在实际运作中对子基金管理公司进行激励约束缺乏政策依据，子基金合伙协议或公司章程中通常并未约定根据基金运作效果对子基金管理机构进行奖惩的条款，根据契约精神，政府投资基金管理公司并不能根据政府投资基金年度绩效评价结果优劣对子基金及子基金管理公司未来的运作进行灵活调整，未能将政府方与社会资本方的诉求进行有效融合。

2.2 子基金投资不及预期导致政府投资基金退出困难

为满足政府投资基金的投资领域以及投资地域的要求，子基金一定程度上会对当地存量项目进行投资，但各地产业发展水平差异较大，很多项目尚不具备IPO退出的条件，导致基金退出路径受限。另外，子基金还会通过投资引进项目在当地落地，但因地方产业链配套不完整、产业承载力不足、营商环境服务不到位等问题，导致投资引进的项目不能落地生根，最终出现投资失败而无法退出。加之，我国政府投资基金集中投资于战略性新兴产业，如生物医药、新一代信息技术、集成电路等，因为大量资本的集中投资，催生了行业估值泡沫，而近年来受全球经济下行以及医药集中采购等部分行业政策影响，一方面是行业估值水平下调，投资收益不及预期，另一方面是全球流动性不足，被投企业开展新融资困难，对基金投资退出影响较大。

2.3 管理机制不完善限制政府投资基金管理公司运作效率

政府投资基金运作效率和运营效果高度依赖于基金管理团队的行业分析能力、筛选优质项目能力以及资源整合能力，加强基金管理队伍建设，打造政府投行团队，提高团队专业化水平是政府投资基金市场化运作和提高运作效率的必然要求。据统计，地市级政府投资基金在基金设立数量上成为中流砥柱，但绩效评价结果与基金管理团队的绩效不关联，加之国有企业上升通道受限等，相对于一线城市的机会和资源，地方在引进专业化人才时缺乏竞争力，导致地方基金管理人才不能匹配其基金规模的发展，进而导致基金运作效率低下。另外，基金投资会受到市场、政策以及国际关系等各种不可预见的外部因素影响而导致投资失败，但大部分地区又简单以投资收益作为重要考核指标，且尽职免责容错机制缺失，此情况下，必然会导致政府投资基金管理团队为追求安全而降低投资进度，影响基金整体运作效率。

3 绩效评价发展现状

随着我国政府投资基金的发展，监督体系已初步搭建完成，随着《关于全面实施预算绩效管理的意见》以及《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》陆续发布，不仅将政府投资基金纳入全面预算管理的范畴，而且要对基金运作全过程实施绩效管理。绩效评价主要目的是对政府投资基金进行间接性指导和管理，确保政府投资基金沿着既定方向健康运行、良性发展。从中央到地方，各级政府投资基金绩效评价体系逐渐完善，绩效评价工作正逐步深入展開，同时在为地方政府提供决策依据、规范基金主体行为等方面发挥了重要作用。但从政府投资基金管理公司角度看，绩效评价过程中还存在一些问题，限制了政府投资基金管理公司利用绩效评价激发子基金管理公司活力以实现运作效率的提高和资源有效配置，因此绩效评价应用方面还值得进一步探讨。

3.1 评价对象不完整

目前监管部门开展年度基金绩效评价主要是针对政府投资基金层面，但从基金运作模式（见图1）和资金流动过程看，政府投资基金管理公司主要是通过与子基金管理公司合作，募集社会资本，共同出资设立子基金投向重点领域企业，可见政府投资基金管理公司和子基金管理公司是基金运作的核心主体，对基金的运作效率和实现效果起决定性作用，子基金是财政资金最终投向企业的关键环节，因此仅在政府投资基金层面开展绩效评价，而未将子基金和子基金管理公司纳入考核评价范围，不能完整、客观展现基金运行全貌，另外，政府投资基金管理公司无法据此激发子基金管理公司的主动行为，实现间接管理、引导子基金实现政策目标。

3.2 评价体系难统一

绩效评价是一项共性与个性相统一、政策效果与经济效益相平衡、过程管理与结果导向相结合的综合性工作。第一，各地区经济发展水平差异，不同行业属性差异较大，很多地方经济是多个行业共同发展，如深圳是“20+8”产业集群发展、石家庄以生物医药和电子信息两个产业率先突破发展，政府投资基金主要围绕当地产业发展进行投资，则被投资企业必然分属于不同行业，行业发展特点不同，导致评价指标体系不能简单适用一套标准，否则影响评价结果的客观、公正；第二，政府投资基金管理公司运作管理首要目标是为实现产业发展和政策效益，而以子基金管理公司为代表的社会资本追求盈利目标，诉求差异影响绩效考核指标量化；第三，基金运作链条较长，设计主体较多，管理团队的尽职免责容错机制缺失，进而绩效评价指标体系中也未有体现，导致绩效评价结果的优劣并不能对基金管理团队起到激励与约束作用。

3.3 评价结果运用不充分

绩效评价是整合基金运营数据信息分析的重要工具，但就目前绩效评价报告来看，大部分只是对各期甚至只是当年度运营数据的纵向分析，缺乏与同行业、同类型基金运营情况的深入分析，也未针对各基金特点进行横向比较，使得运用报告的基金监管部门不能了解基金在同行业中所处的发展水平与问题，未能发挥绩效评价对确定未来重点发展方向的指导性作用。另外，绩效评价结果运用只停留在监管部门对政府投资基金管理公司的考核上，并未给予政府投资基金管理公司运用绩效评价结果的空间，也限制了政府投资基金管理公司利用绩效评价结果指导子基金设立、确定投资策略甚至对子基金管理公司激励与约束的可能性。

4 优化绩效评价，助力政府投资基金管理公司提高管理效能的对策

绩效评价作为一种有效的激励约束工具，从政府投资基金管理公司运作过程中面临的问题出发，优化绩效评价指标体系，丰富绩效评价内涵，拓宽绩效评价适用边界，全面、客观反映政府投资基金及子基金运行情况以及各管理主体的尽职履责情况，以绩效评价作为管理抓手，政府投资基金管理公司可以实现激活并规范子基金管理公司的行为、指导子基金运行方向，助推政府投资基金高效运行最终实现政策目标和经济效益的双向平衡与发展。

4.1 拓宽绩效评价对象，构建政府投资基金管理公司管理抓手

如上述政府投资基金参股子基金模式中，政府投资基金管理公司和子基金管理公司是政府投资基金运作的关键主体，其专业性、资源整合能力和风险防控意识决定着整个基金运作方向和结果，从资金流动方向上看，政府投资基金的资金通过与社会资本共同出资设立的子基金最终投向符合条件的优质企业，实现引导资金流向和资源配置的效果，因此，从主体身份和资金流向看，绩效评价应该将子基金纳入被评价对象范围，评价内容延伸至具体被投资企业，对其发展状况进行深入了解，但无需了解具体经营内容。绩效评价适用拓展至子基金管理公司，政府投资基金管理公司则可以以绩效评价为管理抓手，根据评价结果有针对性地管理子基金管理公司，促进其提高基金管理水平和运作效率。

4.2 完善绩效评价体系，激发政府投资基金管理主体市场活力

绩效评价的方向与指标体系设置是基金管理主体行为的风向标，能间接引导基金管理主体的行为方向，要解决资金需求增长和有限退出路径之间的矛盾，需要政府投资基金各管理主体发挥主观能动性，尤其是宏观政策调整、市场及投资环境的变化都可能导致投资失败的情况下，客观、综合分析政府管理团队是否做到依法合规、尽职履责，为管理团队松绑，同时完善团队激励机制才能激发其活力，因此在绩效评价体系中应增加对基金管理团队履职尽责和政策激励方面的考核，一方面增加制度制定完整性的评价指标，评价是否制定了尽职免责容错机制和团队激励机制相关的制度，是否明确坚持以全过程考核为原则，政府投资基金管理人在基金募、投、管、退各环节中是否均做到了依法合规、尽职履责；分析、评价基金政策目标实现效果是否与基金管理团队薪酬挂钩。另一方面增加容错机制和激励机制制度的执行情况的评价指标，防范制度流于形式，确保政策得以实施、基金管理团队的权利得以保障。

4.3 加强评价结果应用，助力政府投资基金管理公司科学决策

我国政府投资基金经历了20多年的发展，运行过程中出现的问题以及成功经验值得深入分析，拓宽评价中的信息挖掘维度，提高信息分析的专业性，为实现政府投资基金的高质量发展提供具有实操价值的参考依据。一方面，持续拓宽基金绩效评价的广度与深度，对政府投资基金及子基金进行历史数据的纵向比较以及与同行业、同类型基金的横向对比的基础上，实时动态分析，全面、客观、及时反映基金运行全貌，进行问题分析和经验总结；另一方面，联合投资行业专家辅助开展绩效评价，充分利用其对基金运作、行业发展趋势的分析能力，从市场化运作的角度，对绩效评价过程中发现的问题以及基金未来发展提出专业化解决措施和前瞻性发展建议，提高绩效评价报告的可应用性和决策参考价值。政府投资基金管理公司通过绩效评价结果来完善基金运作管理，统筹基金设立布局，优化子基金管理公司筛选标准、科学制定投资策略。

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