水管单位绩效评价存在的问题及发展对策

敬康凌?李杰

一、前言

绩效评价起源甚早，无论国外还是国内精辟之论颇多。将绩效评价首次运用于预算管理的是美国，其研究总结的“三E”理论成为各国研究的理论基石。我国预算绩效评价开展的比较晚，水利工程管理单位（以下简称水管单位）绩效评价始于21世纪初，经历了模仿借鉴到发展创新的过程。2022年，党的二十大提出要“深化事业单位改革”，本文基于此目标，简要回顾绩效评价发展历程，阐述水管单位绩效评价存在问题，最后就实现全面预算绩效管理提出发展对策。

二、绩效评价定义

“绩效评价”是指一定时期内对某项工作开展情况进行的判断、分析后的结论。“预算绩效评价”是指预算部门根据设定的绩效目标，运用绩效评价指标、标准和方法，对预算支出进行的考核。预算绩效评价是预算绩效管理改革的重要组成部分，它要求预算部门建立完善的评价系统，进行严格的评价打分，并合理应用评价结果，以促进全面预算绩效管理。

三、预算绩效评价在水管单位的开展情况

水管单位是指在职责上从事水利工程运行与管理，在法人资格上具有独立性，在事业单位分类管理中属公益二类的单位。

（一）水管单位绩效评价开展的时间点

2005年水管单位在各省财政部门指导下，开始探索部门预算绩效考评管理。2007年，财政要求开展绩效评价试点，但仍没对各单位绩效编制内容、方法以及编制的强制性做规定。2011年，按财政要求，水管单位在部门预算编制中，资金额度在100万元以上（含100万元）的项目必须填报绩效目标，绩效目标内容包括当年计划完成的工作任务和预期实现效果。至此，水管单位绩效目标编制工作进入日常工作范畴。随着国家对绩效工作推进的加快，水管单位承压前行，全力推进，绩效进入崭新阶段（图1）。

（二）水管单位绩效评价开展情况

2008年体制改革前，多数水管理单位人员超编、结构不合理，大部分人员是职业技术学校毕业上岗，小部分人员是大学毕业。员工文化素质偏低，在绩效评价工作上的直接体现就是评价指标填写模糊、指标选取少、“能不填就不填”，评价工作开展非常困难。在绩效填报人员上各单位采用“哪个部门申报，哪个部门自评”的方法，上报的绩效自评填写往往五花八门，反复修改是常事，“花钱积极、评价推诿”的现象比较普遍。

2012年，事业单位体制改革逐步推进，提前退休与自然减员让水管单位得以逐步引进大学毕业生。经过几年的持续更替，员工素质大幅提高、人员结构趋好。加之绩效评价工作开展多年，积累了诸多经验，在预算申报绩效目标的填写中，评价指标的填写能比较规范、指标数量增多、评价用语更精准，在绩效中期、年终评价中基本能按目标内容进行评价达标。

四、水管单位绩效评价存在的问题

（一）绩效意识尚未形成

水管单位绩效评价普遍存在“管理部门热，业务部门冷”的现象，预算管理依然“重投入轻管理、重支出轻绩效”。部分领导只追求短期效果，不重视长远发展。业务人员认为绩效评价是财务人员的事，把绩效评价当成工作负担，交差了事，“讲绩效、重绩效、比绩效、用绩效”的氛围尚未形成。预算资金使用效率低，绩效管理仍处于“要我管”的被动状况。

（二）绩效目标设置不准确

绩效目标设置是预算工作的起点和重点，不仅指明工作开展方向、实施方式和达到目标，还是后期绩效评价的主要依据。水管单位预算绩效目标编制常以本单位为出发点，欠综合考虑国家政策、行业和部门整体发展规划，预算绩效目标随意性大、工作延续性不强，造成财政资金资源浪费，不能将有限的资源用在部门整体发展上，发展合力未形成。

（三）绩效评价指标不一，无法进行横向比较

水管单位目前没有统一的指标体系，各单位在具体实施评价时，同类项目在不同水管单位评价指标大相径庭，无法进行衡向比较，无法判断同类项目不同单位之间的优劣。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），明确提出“各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系”，水管单位指标体系建设刻不容缓。

（四）绩效评价结果未有效应用

绩效评价的目的是为了提高资金使用效率，实现资源合理配置，促进被评价单位改善工作。但评价结果一直以来都未得到水管单位重视。近几年，财政加大对评价结果的应用，将其纳入来年预算规模编制，主管部门已感受到财政传递的压力。但各水管单位依然将评价结果束之高阁，反复犯同样的错误。究其原因是奖惩机制未建立。只有将绩效评价结果纳入水管单位年终绩效考核，兑现奖惩，绩效评价才能发挥“以评促建”的作用。

（五）绩效评价人员业务素质参差不齐

好的绩效评价需要好的评价人员来实践，但现阶段各水管单位从设定绩效目标到绩效中期评估、再到绩效评价报告的撰写都是由各业务经办部门办理。而经办部门人员都没经过专业培训，填写绩效评价往往是一头雾水，撰写出来的评价报告质量差，造成评价审计得分低，与项目真实情况不符，进而影响部门来年预算。

五、水管单位预算绩效评价发展对策

党的二十大提出要加强法治政府建设，深化事业单位改革，《意见》指出要用3—5年时间，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。要实现全面预算绩效管理，管理基础薄弱的水管单位应该在以下方面不断完善。

（一）强化预算绩效管理理念，树立绩效管理意识

绩效管理作为国家财政改革的重点，单单依靠自主学习难以有效推进。主管部门应将绩效管理纳入强制学习任务，通过培训单位主要负责人，帮助其樹立绩效管理意识，将绩效管理压力逐级向下传导，让绩效理念入脑入心，用最短时间将绩效理念传达到业务最前端。

（二）完善水管单位预算绩效管理制度

所谓“经国序民，正其制度”，国家治理，制度尚且如此重要，推进绩效管理更是不可或缺。水管单位预算绩效管理应从制度建设开始，在预算、采购、项目、资产管理中，制定绩效管理条款，明确经济活动开始到结束，整个流程中的绩效管理内容，让工作人员在管理中知道该怎么做，项目结束后知道该怎么评，使绩效管理变为单位的日常管理。

（三）主管部门尽快制定评价指标体系，提高评价的科学性

2013年财政部出台《预算绩效评价共性指标体系框架》，旨在不断规范和加强预算绩效评价工作，提高绩效评价的统一性和权威性。但框架中的指标设置较粗，科学性不足，完全不能满足“个性”的水管单位。水管单位主管部门应在框架的基础上，结合自身行业的特性，建立适合本行业的指标库，根据工作内容不同，分领域构建“个性”指标，并根据国家政策进行调整，满足绩效评价的要求。

（四）推进绩效评价与内部控制深度融合

良好的内部控制体系，对绩效评价工作起到添砖加瓦的作用，它使评价数据更准确、指标更固定。绩效评价与内部控制的深度融合，有利于绩效评价日常化、简单化、流程化，让业务人员在评价工作中变得专业化[3]。水管单位现已基本实现内控信息化落地，各单位应加大绩效在内控平台中的实践应用，延伸内控信息系统的功能，将绩效嵌入内控平台，实现评价指标一致化、评价内容标准化、评价结果可比化。

（五）建立完善多种绩效评价模式，形成发展合力

现阶段，水管单位预算绩效评价主要采用三种方式：单位自评、主管部门评价和财政评价，三种评价方式各有优缺点（表1）。水管单位由于忙于日常工作，推进绩效评价常感力不从心。可适当引入第三方机构，利用其专业性形成发展合力，推进绩效评价更快发展。同时，扩大社会公众参与度，提高绩效评价中社会满意度比重，构建多种评价模式，促进绩效评价结果的公信力。

（六）加强绩效评价结果反馈及应用

当前，水管单位管理的核心是提高绩效。要提高绩效就要进行评价，评价结果的反馈和应用至关重要，关系着水资源配置的合理性和有效性。推进评价结果应用最直接有效的方法，是建立行之有效的绩效问责与激励机制。由于绩效问责与激励机制涉及人事管理，应結合国家人事制度和干部任免制度，与主管部门密切配合，共同建立起一套切实可行的绩效问责与激励机制。

（七）培养水管单位绩效评价专业人才

当前，水管单位绩效评价发展困难重重，主要面临无先进经验借鉴，自身理论、方法缺失等问题。要扭转这一现状，就要培养专业人才。现阶段，我国学界研究的目光主要在企业、政府，水管单位绩效评价研究的人员屈指可数。水管单位应利用现有人员，培养本行业绩效评价人才，主要从以下方面着手：第一，开展专业的业务培训，及时更新工作人员知识库，达到紧跟国家政策的目的。第二，让学习人员走出去，通过横向、纵向学习，将其他单位、行业的先进做法复制，达到引进来的目的。第三，扩大人员培训范围，绩效管理不仅仅是某个部门的事，应让各部门骨干人员参与，产生以点带面的效应。

六、结语

预算绩效管理是一项长期的系统性工程。持续推进预算绩效管理常态化、规范化和法治化是水管单位发展目标，要实现目标就要有坚持不懈的毅力，只要能持续改进，全面绩效管理目标将会在水管单位顺利实现。

引用

[1]孙克竞.政府部门预算支出绩效管理研究[M].大连：东北财经大学出版社，2012.

[2]王泽彩.政府预算绩效评价指南——基于绩效评价方法、工具和流程[M].北京：经济科学出版社，2019.

[3]王盼盼.深化我国预算绩效管理改革的思路探讨[J].财政监督，2022（18）：34-42.