迈向新的社会契约:重塑未来教育何以成为全球共同议程

王清涛 彭正梅

2021年11月10日,联合国教科文组织(United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization,简称UNESCO)发布了万众瞩目的全球性教育报告《一起重新构想我们的未来:为教育打造新的社会契约》(Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education,以下简称“《重塑未来教育》”)。报告从“我们要继续做什么?要抛弃什么?要创新什么?”三个基本问题出发,对迈向2050年及以后的未来教育进行了整体性的构想与展望,并呼吁世界各地的政府、机构、组织和公民亟需缔结一份新的教育社会契约来修复过去的不公正现象,同时改变未来。

《重塑未来教育》强调必须以人权为基础,坚持不歧视、社会正义、尊重生命、人的尊严和文化多样性等原则;必须包含关怀、互惠和团结的伦理;必须加强教育作为公共事业和共同利益的本质属性,为所有人塑造一个和平、公正和可持续的未来。[1]UNESCO认为,教育作为一项基本人权,是和平与可持续发展的基础,要想改变未来,就必须先改变教育本身。人类和地球的生存正处在危机之中,只有携手共同采取行动,重新构想教育的未来,才能共同应对全球性挑战。

由此可见,《重塑未来教育》是一项前所未有且雄心勃勃的创新性议程,其宗旨在于促进人类和地球的繁荣发展与和谐共生。为此,本文拟以多源流理论为分析框架,考察这一世界性教育政策议程设置的动力来源,探寻其内在逻辑,希冀深入理解和把握全球教育变革的发展动因与未来走向,为新时代中国式教育现代化发展,提供决策与现实参考。

一、 分析框架:多源流理论及其透视政策议程设置的适用性

(一) 多源流理论分析框架

在公共政策学中,作为政策制定过程的起始阶段,政策议程是指“有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视,并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程”[2],即由公共问题或社会问题转化为政策问题的过程。但是,并非所有的问题都需要由政府来解决,也不是所有的问题都能够被列入政府的议事日程。

1984年,为揭开政策制定过程这一未知“黑箱”,美国政策科学家约翰·W·金登(John W. Kingdon)在借鉴有限理性和组织理论的基础上,对科恩-马奇-奥尔森(Cohen-March-Olsen)的“垃圾桶模型”(Garbage Can Model)进行修正,提出了多源流理论(The Multiple Streams Theory)。金登认为,一个公共问题能否进入决策者的视野并被提上政策议程,是由三条独立流淌的“溪流”所决定的:一是被政策制定者界定为“迫切需要系统加以解决的问题”所形成的问题源流(problem stream);二是那些漂浮在“政策原汤”(policy primeval soup)中的各种思想、备选方案和政策建议所组成的政策源流(policy stream);三是因政治事件的变化所产生的政治源流(political stream),包括“国民情绪、公共舆论、选举的结果、政府的变更以及国会人员的调整”等因素。[3]

多源流理论最大的特点在于“结合”(coupling),“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果,并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”[4]。金登指出,如果三条“溪流”交汇在一起的话,那么问题被提上议事日程或政策变迁的机会就会降临——“政策之窗”(policy windows)开启。当然,“那些愿意投入时间、精力、信誉、金钱以在可以预见的未来获得物质的、有意追寻的、重大回报的人”[5],即“政策企业家”(policy entrepreneurs)必须迅速抓住时机、付诸行动,将三大源流汇合起来,顺势助推,才能最终使政策问题进入政策议程。

(二) 多源流理论的适用性

“一个概念框架的有效性或是否强有力关键取决于该概念框架能否成功地识别政策问题的复杂性、关联性、层次性和变迁性的特征,以及能否将政策问题的上述复杂特征之间的内在关系体现或表达出来。”[6]金登的多源流理论以其鲜明的理论创新和独特的理论解释力在学术界产生了广泛影响,被誉为“公共政策研究的不朽之作”。据统计,它在国际政策舞台上被普遍使用,每年在社会科学引用目录(the Social Science Citation Index,简称SSCI)中被索引约80次。[7]可以说,多源流理论业已成为解释西方公共政策议程设置与政策变迁的重要理论工具。

此外,近年来我国学者将其大量应用于住房、医疗、养老以及教育等政策议题,[8]可进一步印证该理论对于中国公共政策研究也具有较强的理论解释力与适切性。当然,就本研究而言,运用多源流理论透视《重塑未来教育》决策议程,其理论适用性就在于:以独特的理论视角洞察UNESCO始终致力于将全球教育议题作为最高优先考虑事项的逻辑动因与内在机理,不仅有助于阐明UNESCO参与全球教育治理的角色与其全球教育议程设置之间的辩证关系,为在当代相互联系的世界中洞悉全球教育治理的方式提供了新思路,也为研究国际组织在全球教育政策中的作用创造了新视角。

二、 问题源流:多重时代危机叠加,致使全球教育发展的现实状况与理想承诺间尚存在显著差距

问题源流旨在考察决策者是如何将其注意力固定在某一问题而非其他问题上。金登指出,一个紧迫问题的识别就足以使某一主题在政策议程上获得重视,通常问题的锁定与对比有关。[9]就《重塑未来教育》而言,这主要表现为,大变革时代,多重危机叠加致使全球教育发展的现实状况与历史承诺之间尚存在明显差距,特别是因气候变化、数字技术的兴起、民主治理的衰落以及不确定的就业前景等全球性问题,给现行教育系统带来巨大冲击。

(一) 生态危机:气候变化与环境破坏

2015年《巴黎气候协定》的签署,标志着一个历史性的承诺,各缔约国和地区确立了提高适应能力、增强复原力和降低脆弱性的全球气候适应目标,承诺要适时采取行动,以减少化石燃料的燃烧规模,促进可持续发展。但2021年政府间气候变化专门委员会的评估报告表明,即使在最乐观的情景下,到2050年左右实现净零排放,与工业化前的水平相比,全球变暖也将在中短期内持续并达到1.5°C以上的峰值。[10]从全球层面来看,人为的气候变化已经影响到世界各地的天气和极端气候,并导致局部或全球性的生态环境问题,这些生态危机无处不在,其中大部分是毁灭性的,也是不可逆转的。

同时,由于贪婪的物质需求与狂热的消费欲望,人类在物质生产、消耗和浪费方面已经远远超出了地球的极限。1950年至2020年间,世界人口增长了2倍,而2020年人类的平均寿命是1920年的2倍。可预见的是,与人口爆炸相匹配的是对资源需求的同步增长。21世纪以来,尽管人口持续增长的速度渐缓,但预测数据显示,到2050年人口增长将达到97亿,随之而来人类对食物的需求将再增长35%,水需求增长20%—30%,能源需求量增长50%。[11]这种增长无疑对自然资源提出了巨大的要求,并往往造成严重的环境破坏,带来严峻的生态后果。

大量的研究报告和新闻事件都在告诫世人,地球的生态系统正处于危险之中,我们的教育亟须做出反应,以应对当前岌岌可危的生态环境现状。2021年5月,UNESCO在世界可持续发展教育大会召开前发布了一份研究报告《为我们的星球而学习》(Learn for Our Planet),分析了近50个国家的教育规划与课程框架,发现其中超过半数没有涉及气候变化教育(climate change education),且只有19%谈及生物多样性。报告还指出,对于环境与气候行动至关重要的社会情感技能和以行动为导向的能力没有得到应有的重视;对1600名教师和教育机构负责人的在线调查显示,三分之一受访者表示环境相关问题未被纳入教师培训。[12]同年11月,《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第二十六次会议(COP26)召开,UNESCO在首届环境与教育部长联席会议中再次发出警示,全球教育系统未能对气候危机的严重性给予足够重视并作出回应。来自100个国家的最新数据显示,世界上只有53%的国家课程提到气候变化;在受访的教师中,认为自己能够胜任教授气候变化教育的不足40%,只有约三分之一的教师能够解释气候变化对本地区的影响。[13]据此,UNESCO决定设立一个新目标:在2025年前,敦促世界各国将环境和可持续发展教育纳入学校核心课程,确保人人从小就能获得相关知识、技能和价值观,为保护地球做出积极改变。

(二) 技术危机:数字鸿沟与数字素养

当前,人类已步入数字化时代,现代信息技术的快速发展与创新应用进一步推动了教育数字化的转型升级,给教育教学活动创造了许多令人兴奋的机会与可能。但不可否认,多年以来,教育界一直被一系列与数字相关的、临时的和新兴的信息技术所困扰。

以新型冠状病毒(COVID-19)全球大流行为例,在疫情高峰期,有超过15亿学生和6300万中小学教师被迫中断正常的教育教学活动,191个国家的学校停课,[14]大多数国家选择在线远程教育来代替面对面的教育活动。一方面,以数字技术为基础的线上教学有效遏制了病毒传播,同时助力许多国家开始实施教育数字化转型战略,以此来确保教育的连续性。另一方面,急于将数字技术应用于教育领域,盲目采用新技术作为危机时刻的“解围之神”,反而增加了令人担忧的不平等和排斥现象,引发了诸多新的技术风险,包括信息泄露、隐私裸露、数据监视、技术垄断、网络欺凌、虚假信息和仇恨言论等。[15]有研究指出,在教育中使用数字技术最常见的问题之一是基于技术可能性而不是教育需求进行选择,[16]以商业模式推进新技术的教育效应,结果导致人类对技术不加批判地依赖,技术从人类所使用的工具摇身一变成为奴役人类的主人,进而对维持教育作为一种公共利益带来严峻的挑战。

据UNESCO报道,此次新型冠状病毒疫情暴露了教育差距,并加剧了先前存在的教育危机,远程教育中出现了惊人的“数字鸿沟”(digital divide)。那些拥有“数字素养”(digital literacy)和网络访问的人能够在学校关闭的情况下继续远程学习(并实时受益于其他重要信息);而那些没有网络和技能的人,则要错过学习机会和物理学习机构带来的其他好处。[17]由于这种数字鸿沟,国家之间和国家内部在教育机会和结果方面的差距逐步扩大。全球监测数据显示,在因疫情而被排除在教室之外的学习者中,有一半(约8.26亿人)无法使用家用计算机,43%(约7.06亿人)家中没有互联网。此外,虽然移动技术可以让学习者获取信息、与教师保持联系,但约5600万学习者生活在没有移动网络服务的地方,其中几乎一半在撒哈拉以南非洲地区,那里有89%的学习者无法使用家用电脑,82%的学生无法上网。[18]

诚然,数字鸿沟的概念几乎从信息技术问世以来就一直存在。通常认为,这些因社会经济因素而导致的差异,既指发达国家与发展中国家在获取和使用信息技术方面的差距,也指同一国家内较富裕与较贫穷人口之间的差距,以及同一国家不同地区之间的差距。但是,这种基于对新技术获取或使用的二分法并不能完全概括出其真实的样貌,因为这些差距在妇女、老人以及其他处于不利地位或边缘化的群体中最为明显。[19]是故,该“鸿沟”不仅是指技术接入方面的差异,更是正式接入互联网的人之间的不平等,即在教育系统中各主体数字素养与技能的差距。

(三) 民主危机:社会变革与政治冲突

在全球化日益加速的时代,当今的人们生活在一个比以往任何时候都更加紧密联系且复杂开放的世界社会(world-society)之中。诚然,教育作为一项基本人权,也是使得其他权利成为可能的一种保障。它不仅确定了应该在整个教育系统中教授的能力,还培养了现代公民积极参与多元民主社会所需的价值观、态度、技能和知识,以及批判性理解所必需的思维能力等。但是,近年来,武装冲突和战争分裂世界,社会两极分化日趋严重,民主治理重大倒退,民粹主义盛行以及暴力极端主义抬头等新型全球性民主危机不断增长,严重影响人类的和平共处。[20]特别是,因新型冠状病毒大暴发,仇恨言论浪潮席卷全球。据报道,各种团体被错误地指控传播新型冠状病毒,阴谋论被用来谋取政治利益,加剧了仇外心理、种族歧视、不容忍等冲突形式的发生,增加了对“他者”(other)的脆弱性、污名化和偏见。[21]如此,民主危机非但没有在教育系统中得到解决,反倒在全球化的进程中愈演愈烈。

事实上,UNESCO致力于认知、社会情感和行为三个学习领域来设定预期的全球公民教育(global citizenship education)学习成果,即通过大力提倡和努力推行全球公民教育,为学习者终身赋能,使其能够在本地和全球范围内参与并发挥积极的作用,为建设更加公正、和平、包容、安全和可持续的世界积极贡献力量。[22]这其中也借鉴了其他变革性教育进程的经验,包括人权教育、和平教育、可持续发展教育以及国际和跨文化理解教育等。

尽管UNESCO承诺建立基于人文主义原则的课程,并准备为现代公民民主参与提供机会,但令人遗憾的是,关于“教育的两面性”的研究表明,教育确实具有促进冲突转型和建设和平的潜力,但它也可能是社会冲突的驱动因素,助长不满、成见和其他敌对情绪。[23]

需要注意的是,虽然普遍的人权框架和民主政府模式已获得全球支持甚至遵守,但不可否认,现有的民主形式和权利都建立在经济力量之上,并集中在少数人手中。在受冲突影响的情况下,教育往往成为政治灌输和控制或部分控制人们思想的终极武器。譬如,在一些地区,控制通常是通过公民教育——训练服从政权而不是鼓励思想自由来实现的,进而学校的权威主义在公民教育的幌子下得以延续。[24]具有讽刺意味的是,这造成了军国主义和暴力身份的正常化,并对社会凝聚力、教育内外部的多样性和包容性产生了严重影响。又如,因战乱而无法入学的难民学生,既没有机会接受官方认可的教育,又不被允许进入自己的学校、用母语教学,而只能接受被篡改的历史驯化。[25]另一种故意助长冲突的形式是“仇恨”课程,教科书中将“其他”种族或宗教团体描述为危险的、甚至低人一等的,不同版本的教材内容将继续重现猜疑、恐惧和不信任。[26]

UNESCO尖锐地指出,一系列民主危机的扩大和加深都对以人权、公民身份和公民参与为基础的地方、国家和全球层面的教育产生了巨大影响。当前全球教育系统亟需更多投资于社会情感学习(social emotional learning),以培养学习者建立对共同人性的归属感、共享价值观、同理心、团结、尊重差异和多样性,感受并承担对未来的责任感。[27]

(四) 工作危机:市场转型与失业风险

教育作为一种人力资本“投资”,其基本假设是受教育水平与教育的经济回报之间存在明确、直接和线性的关系。从幼儿教育、小学及中学教育到职业培训和高等教育——人们越来越期待通过教育投入能够直接提高就业能力,获得满足未来工作所需的技能。但从全球范围来看,这一承诺总体上未能兑现,其结果比理论所预想的要复杂得多。国际劳工组织最新数据证实,当前全球失业率仍居高不下,数十亿人从事不稳定的非正式工作,且有3亿多名带薪劳动者仍生活在赤贫之中。自1990年以来,世界上几乎所有地区和收入阶层的劳动力参与率都在缓慢下降,15—24岁的青年的参与率从1990年的50%下降到如今的33%以下。[28]与之相矛盾的是,全球同期的教育普及率和受教育年限却一直在上升,青年的中等教育入学率从1999年的59%上升至2018年的76%,高等教育入学率从18%上升到38%。[29]在从学校到工作的过渡中,这种“供需不匹配”不仅反映出劳动力市场结构的快速转型,更凸显了教育与就业之间的严重脱节。

究其原因,在老龄化、自动化和全球化等因素的推动下,工作世界正经历着剧烈变化,并对职业技术教育与培训系统产生深刻影响。一是人口结构的转变,即迅速扩大的青年人口将加剧青年失业和就业压力,同时老龄化人口则可能带来工作时间的延长和退休年龄的延迟,推动了扩大技术与职业教育培训和成人教育机会以及重振终身学习的趋势。二是以人工智能为主要形式的大规模自动化,使得高技能、创新型的职业相对不受干扰,而那些重复性和常规性的工作则面临淘汰风险,引发了人们对机器取代人工劳动力的恐慌。[30]三是全球化的市场经济催生出新的工作岗位与工作要求,相较于一项工作所需的技术专长和知识,新兴职业对具有人际沟通、团队合作、解决问题、创造力和批判性思维等“软技能”(soft skills)的员工的需求日益增长。[31]

在竞争激烈的劳动力市场中,就业不足,即劳动者无法找到与自己的愿望、技能和能力相匹配的工作,是一个持续存在且迫在眉睫的全球问题,它将造成更大的不平等,并扩大教育投入与劳动力回报之间的差距。UNESCO曾批露,“更多的教育并不是解决青年膨胀和大规模失业所带来的威胁的灵丹妙药……但是,当更高的教育水平没有与更多的就业机会相匹配时,由此产生的挫败感可能会产生相反的效果”。[32]因此,面对不确定的就业前景,特别是新型冠状病毒疫情之后社会经济复苏的艰难,我们亟需从根本上重新思考教育与未来工作之间的关系。

三、 政策源流:由未来教育国际委员会所构成的政策共同体,积极参与全球教育议题并建言献策

金登有言:“如果一个问题被附上了解决办法……那么它被提上决策议程的可能性就会显著增加。”[33]为回应全球性的教育危机问题,UNESCO于2019年牵头成立了独立的国际委员会(International Commission),并发起“教育的未来”(Futures of Education)全球倡议,[34]吸纳来自政治、学术、艺术、科学、商业和教育等领域的思想领袖组成“政策共同体”,就2050年及以后的未来教育的挑战和机遇展开磋商,并从教学法、课程、教师、学校等方面重新构想教育、学习和知识如何能够塑造人类与地球的未来。他们提出的相关政策建议、“对话与行动原则”(principles for dialogue and action)共同汇聚成了《重塑未来教育》的政策源流。

(一) 教学:以合作学习与团结一致为基础

展望2050年,教学法(pedagogy)应以“合作与团结”(cooperation and solidarity)为基础,使学生和教师在信任之中共同努力,培养其改变世界的能力。为推进这一建议的实施,以下四项对话与行动的原则可以作为指导。[35]

一是应以“相互联系”(inter-connectedness)和“相互依存”(inter-dependencies)构成教学法的框架。教师、学生和知识之间经典的“教学三角”(pedagogical triangle)关系存在于一个更广阔的世界中,所有的学习都与世界相连,所有的学习都发生在世界中,并与世界有关。学习者需要了解他人的行为如何影响自己,以及自己的行为如何影响他人。因此,课堂和学校应该提供机会,让学生与不同的他人相接触。

二是合作和协作必须以适当的方式在不同的层次和年龄段进行教学与实践。无论是幼儿教育还是成人教育,当合作和协作成为学习共同体的显著性特征时,教育就会发挥作用,培养个人,让他们一起努力,改变自己与世界。

三是团结、同情和同理心应根植于学习方式之中,将充满多样性的人类文化资源融入教育,并重视多样性与多元化的发展来支持和维持它们。教学的重点是消除偏见、歧视和分裂,“同理心”(empathy),即关注他人并与之感同身受的能力,对于建立“合作与团结”的教学法至关重要。

四是考试、测验和其他评估手段应与教育目标相一致,并对学生的成长和学习有意义。事实上,许多重要的学习并不能轻易测量或计算,因而,应优先考虑以教师为导向、促进学生学习的形成性评价,而降低竞争性、高风险的标准化评价。

(二) 课程:以知识共享与创生优化为目标

展望2050年,课程应从丰富的“共同知识”(common knowledge)中发展起来,强调生态、“跨文化”(intercultural)和“跨学科”(interdisciplinary)的学习,帮助学生获取和生产知识,同时培养他们批判性地应用知识的能力。以下四项指导原则可起到激励作用,将政策建议转化为教育实践。[36]

一是课程应提高学习者获取和贡献知识的能力。人类世代积累的集体知识资源应成为课程的支柱,而“知识共享”(knowledge commons)是既可以从中广泛获取,又可以对其加以补充。我们应教会所有年龄段的学习者创造性地、批判性地运用知识,质疑其假设和利益。教育应使人们有能力纠正共同知识中的遗漏和排斥,并确保知识共享是一种持久的、开放的资源,反映认识世界和存在方式的多样性。

二是生态危机要求课程体系从根本上重新思考人类在世界中的地位和作用。在整个课程中,应优先考虑、重点实施有效且与人类息息相关的“气候变化教育”,并教授人们如何在一个被人类活动破坏的星球上,以尊重和负责任的方式“诗意地栖居”。

三是必须通过科学、数字和人文素养来遏制错误信息的传播。课程应强调“科学探究”(scientific inquiry),以培养学习者辨别严谨研究与荒谬言论的能力。课程既要发展数字素养,使学习者能够有意义地使用技术,也应确保学生有“利用”(act on)科学技术的能力,特别是,应在决定如何使用以及出于何种目的而使用方面发挥作用。

四是人权和民主参与应成为改变人类和世界的学习的关键基石。我们应优先考虑人权教育,支持学习者的能动性,并为进入一个致力于承认和繁荣所有人的道德世界提供一个切入点。因此,所有课程都应体现性别平等,消除压迫性的性别刻板印象,并教授学生学会直面各种形式的种族主义和歧视。

(三) 教师:以共同协作与专业发展为导向

展望2050年,教师作为知识生产者,以及带来教育革新和社会变革的关键人物,其工作应得到认可,并需进一步加强专业化。教师职业需要被重新界定和想象为一种共同的协作。我们可以从下面四项与教师变革工作有关的指导原则中得到启示。[37]

一是协作与团队合作应成为教师工作的特性。高质量的教学是在团队和有利的环境中产生的,以确保学生的身体、社会和情感需求得到满足。为此,应支持教师作为教育环境、关系、空间和时间的主要召集者而“共同工作”(work in common)。

二是生产知识、反思和研究应该成为教学中不可缺少的一部分。教师本身应被认可为是有智力投入的学习者,因为他们通过识别新的探究和创新领域,确定研究问题,进而产生新的“教学实践”(pedagogical practices)。

三是教师的自主权和学术自由权应得到有力支持。应鼓励教师发展强烈的专业性和职业认同感,包括适当的入职培训和持续的专业发展,以确保教师能够有效地利用他们的判断力和专业素养来设计和引导学生的学习。

四是教师应积极参与有关未来教育的公开辩论与对话。落实教师参与社会对话和决策机制,有助于共同重新构想教育的未来。

(四) 学校:以保护和改造学校系统为重点

展望2050年,作为人类最普遍和最强大的教育机构,学校应成为受保护的学习场所,因为它们支持包容、公平以及个人和集体福祉,同时也应被重新构想,以便更好地推动世界向更公正、公平和可持续的未来转变。以下四项指导原则可以给予我们一定的启发。[38]

一是作为学生在其他地方无法经历的挑战和可能性的空间,学校应该得到保护。如果学校不存在,我们就需要“创造”(invent)它们,同时也应确保学校把不同群体的人聚集在一起,共同学习、相互交流。

二是“集体能力建设”(building collective capacity)应成为指导学校重新设计的宗旨。学校的建筑、空间、时间安排/课程表和学生分组的设计,都应有助于培养学习者的合作能力。合作的文化也应渗透到学校的行政与管理系统,以及校际关系之中。

三是数字技术应旨在支持学校,而不是取代学校。当人工智能和数字算法被引入学校时,必须确保它们不只是简单地复制现有的刻板印象和排斥系统,而是要利用数字工具来提高学生的创造力与表达交流能力。

四是学校应在保障人权、可持续发展和“碳中和”(carbon neutrality)方面成为典范,为我们所向往的未来做出示范。我们既应确保所有的教育政策都能维持和促进人权,又应信任学生,并赋予他们领导教育界“绿化”(greening)的任务,使其成为“绿色低碳教育”(green low-carbon education)的先锋。

(五) 教育:以扩大终身学习的机会为根本

展望2050年,我们应享有并扩大发生在整个生命中,以及在不同的文化和社会空间中丰富的教育机会。以下四条对话与行动原则有助于指导并推进该建议付诸实践。[39]

一是人生的各个阶段都应拥有接受有意义的、高质量的教育机会。学习是终身的、全面的,我们要对成人教育给予足够的重视和认可,应采用包容性的设计原则,在开始任何规划之前,就注重为那些处于最边缘和最脆弱环境中的人服务。

二是健康的教育生态系统应是连接着自然的、人造的和虚拟的学习场所。因此,我们需要更好地将“生物圈”(biosphere)视为一个学习空间;在对数字化学习空间予以重点开发,以支持公共、包容和共同的教育目标的同时,也应优先考虑“开放获取”(open access)和“开源平台”(open-source platforms),并对学生和教师的数据进行强有力的保护。

三是加强政府对教育的公共融资与监管能力。我们应督促各国提高国家建设能力,为教育制定和执行具有响应性、公平性和维护人权的标准和规范。

四是受教育权的范围应该扩大。把受教育权简单地框定在学校教育上,已不能满足我们的需要。无论身处何地,每个人都应享有终身学习的权利。我们应把信息权和文化权作为受教育权的必要组成部分,建立互联互通的教育网络服务体系。

政策源流意味着各种政策建议在决策过程中“漂”进“漂”出,有些建议很快就被舍弃,而另一些则会更加受到重视并且幸存下来。就《重塑未来教育》而言,UNESCO始终坚持上述指导原则,并在地方、国家、区域和全球层面展开对话与行动,历时两年时间(2019—2021年),有超过75个国家的数百万人参与了这场全球辩论。因此,在《重塑未来教育》这盆“政策原汤”中,可能“漂浮”着相当广泛的思想和建议,而且它们在某种程度上都受到了重视。因为这些思想并不是简单地漂浮,它们相互碰撞、彼此结合,有些幸存,有些消散。与其说有些政策建议不被重视或采纳,倒不如说它们以一种与其起源很不相同的形式幸存了下来。[40]

四、 政治源流:教科文组织成立75周年以来,始终致力于全球教育治理的历史使命与根本宗旨

前已述及,政治源流一般包括国民情绪的变化、选举的结果、行政或立法的换届,但迥异于单个主权国家的政府机构,UNESCO是联合国专门负责教育事业的国际性机构。作为世界上规模最大、作用最为关键的政府间智力合作组织,也作为众多非政府智力合作组织的网络节点,它享有独立的立法章程、组织方式以及独特的使命与职责。[41]因此,就《重塑未来教育》议程设置而言,UNESCO成立75周年以来始终致力于全球教育治理的历史使命与根本宗旨构成了其政治源流的核心要素。

首先,在理念层面,1946年《联合国教科文组织法》规定:“本组织之宗旨在于通过教育、科学及文化来促进各国间之合作,对和平与安全做出贡献,以增进对正义、法治及联合国宪章所确认的世界人民不分种族、性别、语言或宗教均享人权与基本自由之普遍尊重。”[42]组织法之于国际组织,正如宪法之于民族国家。1948年联合国大会通过《世界人权宣言》(The Universal Declaration of Human Rights)进一步明确了其工作原则:“教育是一项不可剥夺的基本人权。”[43]由此,UNESCO被赋权为全球教育领域的代理人和全球教育文化的生产者。在全球教育治理方面,UNESCO始终秉持这一核心使命,并将其作为一切活动的指导思想与终极目的。[44]具体而论,在以功利主义和经济霸权为特征的当代政治气候中,UNESCO将教育列为最高优先事项,积极参与全球教育治理,推崇通过教育来促进和维护世界和平,以实现联合国远大的政治抱负。在此过程中,它始终如一地以“共同人性”(common humanity)思想为基础,坚信人文主义的统一力量,并将人文主义价值观作为教育的基础和宗旨,即“尊重生命和人格尊严,权利平等和社会正义,文化和社会多样性,以及为建设我们共同的未来而实现团结和共担责任的意识”[45]。

其次,在实践层面,UNESCO通过制定国际公约、召开学术会议和发布教育报告等形式,不断推广和践行一系列具有前瞻性的教育思想与理念,诸如终身学习、全球公民教育、全纳教育、国际理解教育、可持续发展教育以及其他特殊领域的教育行动。特别是,每25年左右,UNESCO就会授权国际委员会编写一份全球性报告,重新思考教育在社会转型时期的作用。最初是富尔委员会(Faure Commission)1972年发布的《学会生存:教育世界的今天和明天》(Learning to Be: The World of Education Today and Tomorrow),接着是1996年德洛尔委员会(Delors Commission)的报告《教育:财富蕴藏其中》(Learning: The Treasure Within),以及UNESCO成立70周年之际颁行的《反思教育:向“全球共同利益”的理念转变?》(Rethinking Education: Towards a Global Common Good?)等一批具有划时代意义的经典之作,对世界教育学发展产生了极其重大而深远的影响。应该说,在当代历史中每一个标志性的关键时刻,UNESCO都支持着社会的和平发展,为人类教育事业做出不可磨灭的贡献。其中,最大贡献之一就是使世界各国政府和公众逐步认识到教育的重要地位和使命,并在世界范围内推动教育的改革和发展。[46]

最后,行政领袖的执政理念,也是影响政策议程设置的重要因素,特别是新一届领导人上台的第一年显然是关注“变革”的黄金时期。[47]“无论是出于政治优先权的考虑,还是因为对公众利益的关切,或者两者兼而有之,政治领导人可能会密切关注某些特定的问题,将它们告之公众,并提出解决这些问题的方案。”[48]就UNESCO而言,总干事是组织的行政首脑,“以个人身份为UNESCO服务,不寻求或接受任何政府或本组织以外当局的指示,以保持其公正性和独立性”,[49]因而在议程设置中,他们也扮演着“领导”的角色,其立法建议具有高度权威性和话语优势,可自动被提上议事日程。

2021年,在新一轮换届选举中,现任总干事奥德蕾·阿祖莱(Audrey Azoulay)以绝对优势成功连任。自职业生涯开始以来,她不遗余力地确保UNESCO充分履行其普遍使命,促进人道主义和开放价值观,并成为联合国系统的推动力。阿祖莱认为,“如果不依靠科学、教育和文化的基本支柱,任何一个国家都无法独自应对当今世界面临的任何重大挑战,因此,UNESCO能够而且必须充分参与基于多边主义和人文主义价值观的世界秩序”。[50]针对当前气候变化、数字化转型、社会两极分化和错误信息泛滥等重大挑战,阿祖莱强调,“重建我们与彼此、与地球以及与技术之间的关系势在必行”,并提出一系列真知灼见。例如,环境教育将是未来教育的核心部分;数字技术将改变教师的工作,但数字技术不能也不应该取而代之;提升媒体和信息素养必须纳入批判性思维,并培养质疑和理性的精神等。[51]同时,她还专门任命埃塞俄比亚联邦民主共和国总统萨赫勒-沃克·祖德(Sahle-Work Zewde)女士为国际委员会主席,领衔编写《重塑未来教育》。由此可见,国际组织领导人的工作理念与重要指示也为《重塑未来教育》议程设置营造了良好的政治氛围。

五、 三流交汇:在政策企业家及其政策外溢效应的助力下实现耦合,成功开启未来教育政策之窗

多源流理论视域下,当上述分离的问题溪流、政策溪流和政治溪流在某个关键的时刻实现汇合,那么适合变革的契机就会出现,即金登所谓“政策之窗”。一扇敞开的政策之窗,意味着政策问题被识别,相关政策建议被采纳,议程设置的机制将被启动,一个项目成功进入决策议程的可能性就大大提高。[52]因此,纵观《重塑未来教育》整个决策过程,三大源流在未来教育国际委员会等“政策企业家”及其相关政策“外溢效应”的助力下,实现相互嵌套耦合,最终成功推动《重塑未来教育》政策出台。其议程设置可概述为:

其一,问题源流与政策源流相互耦合。突发性的全球公共卫生事件使得相关政策问题变得更加突出,为政策企业家提出精准的教育解决方案与政策建议奠定了合理性基础。一方面,新型冠状病毒疫情对当前的教育系统造成了前所未有的破坏,触发了有史以来最严重的全球教育危机,在许多方面加剧了现有教育的不平等,阻碍了可持续发展目标的实现。另一方面,这场危机迫使我们正视现行教育系统的脆弱性,同时为重新构想未来教育提供了良好契机。为应对新型冠状病毒疫情带来的问题,作为政策共同体的国际委员会于2020年4月拟定了一份联合声明《保护并变革教育,打造共同未来》(Protecting and Transforming Education for Our Shared Futures),同年6月又发布一篇更长的报告《后疫情世界的教育:推进公共行动的九个构想》(Education in a Post-COVID World: Nine Ideas for Public Action)。

其二,政策源流与政治源流相互耦合。作为主要政策倡导者,国际委员会在UNESCO的领导下,通过与众多利益攸关方展开对话与协商,共享研究成果,为未来教育提供了一揽子政策建议。质言之,UNESCO突出人权和共同人性的承诺,沿袭人文主义传统,通过委托国际委员会集思广益,为促进共同行动拓展教育公共空间,为推动包容性变革重振学习生态系统,为实现共享发展重塑学习与知识。[53]2020年1月28—29日,国际委员会首次以面对面的形式召开会议,并将相关主题建议汇编成《学习的人文主义未来:联合国教科文组织和姊妹大学网络的观点》(Humanistic Futures of Learning: Perspectives From UNESCO Chairs and UNITWIN Networks),2月又发布《展望并构筑教育的未来》(Visioning and Framing the Futures of Education)进一步勾勒了未来教育的总体愿景,确定了围绕知识、学习和教育作为重塑未来教育的主要内容。

其三,问题源流与政治源流相互耦合。鉴于当前人类和地球所面临的各种生存危机,UNESCO不断重申教育作为一项基本人权、一项公共事业和一项共同利益(common good)的全球性价值,通过倡导人权反对传播以市场为导向的教育观,把教育发展定位为实现更大的社会正义和平等的手段,努力提高其在全球教育治理中的国际形象,保证全人类共同行动以协商解决全球性问题的政治合法性。简言之,以科学人文主义和人权为基础的和平文化,力求建立一个和平的“世界人类共同体”(universal community of humankind)或“全球人类共同体”(global community of humankind)以共担责任并共享命运。[54]2020年11月,UNESCO发布《学会与世界共生:为了未来生存的教育》(Learning to Become with the World: Education for Future Survival),直接宣告迈向2050年的未来教育将是基于“生态正义”(ecological justice)的后人文主义教育,或曰“新人文教育”,并作出7项富有远见的教育宣言。[55]该报告由一个跨学科的研究组织——“共同世界研究体”(Common Worlds Research Collective)负责撰写,旨在关注人类与超人类世界(the more-than-human world)之关系,[56]即在所谓的“人类世”(anthropocene)中,以一种全新视角来重构未来教育范式——构建一种人与万物和谐共生的“共同世界教育学”(common worlds pedagogies)。[57]

最终,三条独立流淌的“溪流”在以国际委员会为代表的“政策企业家”的积极倡导,以及相关政策“外溢效应”(spillovers)的助益下,即一旦某一领域的政策议题成功设置可能会增加相关政策议程出现的概率,[58]实现相互嵌套耦合,成功推动《重塑未来教育》政策出台。2021年11月10日,UNESCO第41届大会暨成立75周年庆祝会在法国巴黎召开,会议审议通过了国际委员会最终提交的报告,标志着《重塑未来教育》政策议程的成功设置。

六、 结语

综上,本文借助多源流理论为分析视角,全景式地呈现了《重塑未来教育》议程设置及其动力来源,探讨了三大“溪流”是如何影响UNESCO参与全球教育治理的发生过程。固然,我们不应夸大多源流理论的效用,因为政策议程的创建方式是复杂的,决策者的认知水平与处理信息能力也是有限的。从契约的角度来看,报告所打造的契约也只是一种“不完全契约”(incomplete contracts),[59]实质上仍是一个“未完成”的议程。但不可否认,UNESCO将教育视为一种“社会契约”(social contract)——社会成员之间为了共同利益而进行合作的“隐性协议”(implicit agreement),[60]与我国基于全人类共同利益和共同价值,提出新时代共建“人类命运共同体”的理念与行动是相吻合的。[61]也诚如国际委员会所强调的,与其说《重塑未来教育》是一本手册、一幅蓝图,倒不如说是开启了一场至关重要的全球共同对话、一份引发人类共同思考与想象的邀请![62]《重塑未来教育》的愿景、原则与建议仅仅是一个起点,诠释并将其置于具体语境中是一种集体努力的结果。教育的未来更需我们共同思考、共同行动、共同建设,需要在世界各地的国家、社区、学校、教育项目和系统中得到实现。