PPP模式在农业基础设施建设中的应用研究：一个案例分析框架

胡绍雨，王怡欢

（广西财经学院，广西南宁 530003）

一、问题的提出

政府通过吸引社会资本（通常为企业）与其共同进行基础设施建设的模式称为PPP 模式，政府与社会资本共享项目收益、共担项目风险。与以往单靠政府投资进行基础设施建设不同，该模式下政府只需拿出部分资金就可完成公共基础设施建设，达到“少花钱、多办事”的目的，从而提升公共服务质量，加快公共服务供给。现阶段，PPP 模式在我国得到了较好的应用与发展，政府鼓励运用PPP 模式进行基础设施建设。当前我国农业发展水平相较于工业和服务业具有一定的滞后性，尤其是与发达国家相比，我国农业生产水平仍然较为落后，农业基础设施建设水平较低，距离实现农业现代化的目标还有很长一段路要走，因而必须加快农业基础设施建设速度、提升其建设质量。

创新财政投入方式与方法，提高财政资金使用效益，实现政府财政投入效益最大化，是建立现代财政制度的题中应有之义。“十四五”规划指出，要深化投融资体制改革，发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制，推动基础设施领域健康发展。因此，政府可通过制定优惠政策来吸引社会资本共同进行农业基础设施建设，积极鼓励农业领域应用PPP模式。

国外对PPP 模式的研究起步早、时间长，PPP 模式有着相当多的成功实例可供学者研究，但涉及农业基础设施建设领域的PPP模式还较少。国外学者率先提出在农业基础设施建设领域引进公私合营方式，指出这种方式更有利于农业发展，认为农业基础设施建设与国家经济发展正相关，围绕在农业基础设施建设中应用PPP 模式进行了相关研究。如Mcgregor［1］分析了农业领域公共基础设施建设资金的来源，认为推广PPP 模式不仅可以提高政府效率，还可以拓宽资金来源渠道、解决资金不足问题；Spielman［2］提出可采用公共资本与社会资本相结合的方式，加大对组织机制创新和扶贫性公共政策的投资，促进地区农业增产增收，通过创新投资方式进一步解决发展中国家和欠发达国家或地区的温饱和脱贫问题；Beeyham［3］基于意大利能源公司与政府合作的典型范例，认为社会资本以更高的管理水平和技术水平参与农业产业链建设，既给农民带来了实惠又满足了自身利益需求。

与发达国家相比，PPP 模式在我国应用较晚，但发展较快。我国PPP 项目市场已成为世界PPP 项目市场增长的主要动力，PPP模式已逐渐成为政府投资建设项目的首选。贾康［4］指出我国应从制度上进行改革，突破传统的政府包办思维模式，采用政府出售经营权、购买公共服务等方式，使PPP模式广泛应用于我国农业基础设施建设领域。李涤非［5］从开发性金融角度出发，论述了政府购买公共产品服务的优点和单靠政府财政进行公共基础设施建设的缺点，认为公共服务需要社会和政府共同参与。赵崇爱［6］在追溯PPP 模式历史演变的基础上，从竞争机制、理念落地、治理规则等方面探讨了当前我国在农业基础设施建设领域应用PPP 模式的困境，提出应构建PPP 模式的治理框架，通过制度改进增加PPP项目融资的多样性。从国内PPP项目的实践经验来看，PPP模式在农业基础设施建设领域应用较少，对其研究还不够充分。

二、PPP模式与农业基础设施的基本理论概述

（一）PPP模式的基本理论概述

1.PPP 模式的内涵。PPP 模式于1982 年首次在英国出现，被用于解决医疗基础服务的供给问题。我国将PPP 模式称为政府与社会资本合作模式。在PPP 模式下，公共部门与非公共部门紧密结合，二者共同完成项目建设、共享项目收益，因此PPP模式在世界各地得到广泛应用，进入了发展的快车道。由于各国国情不同，PPP 模式应用的具体实践也不同，但其内涵是相同的，即公共部门（一般为政府）与非公共部门（社会资本方，一般为企业）签订合同开展合作，前者扮演决策、监督、管理的“大家长”角色，把握项目发展大局，后者负责具体的项目设计、建设、运营及期满后的移交工作。

2.PPP 模式的主要类型。据不完全统计，PPP 模式出现40 多年来，已有几十种实现形式。王灏［7］参考世界银行对PPP 模式的分类，结合我国国情，将我国PPP 模式分为外包、特许经营、私有化三大类。不同类别下的PPP具体模式各异，详见表1①参见韩美贵、蔡向阳、徐秀英等著《不同类型农村基础设施建设的PPP 模式选择研究》，原载于《工程管理学报》2016 年第4 期，第90~94页。。

表1 我国PPP模式分类

（二）农业基础设施的基本理论概述

1.农业基础设施的内涵。农业基础设施是指农业发展所需的公共基础设施，完善的农业基础设施有利于提高农业水资源利用率，降低农业生产成本，提高农产品产量与质量，增加农民收入，促进农产品消费升级，保障我国粮食安全。进行农业基础设施建设是农业走向现代化的必由之路。在我国，农业基础设施主要分为物质基础设施与社会基础设施两类。物质基础设施是指为农产品产业链中各个环节服务的有形设施，如为农业灌溉服务的农田水利、农业电力、交通等设施，为农产品销售服务的通讯、仓库、交易市场等设施，为农业发展服务的气象预警等设施［8］；社会基础设施是指无形设施，如农业科技推广、农民教育培训、农业信息发布、农业技术研发等［9］。狭义上通常将农业物质基础设施建设称为农业基础设施建设，将农业社会基础设施建设归为提高政府服务水平等方面的农业社会化服务范畴［9］。

2.可应用PPP 模式的农业基础设施类型。我国已进入新发展阶段，经济由高速发展转向高质量发展。在这样的大背景下，农业基础设施建设应用PPP 模式是发展的历史必然。这主要有两方面原因：一是我国农业发展已进入瓶颈期，急需通过提高农业基础设施建设水平突破瓶颈，走上农业现代化发展道路；二是我国陆续出台了相关政策大力推进PPP模式在各行业各领域的应用，而PPP模式在农业领域的应用潜力巨大，迎来了新的发展机遇。

PPP 项目普遍具有投资规模大、短期收益率低、项目周期长等特点。农业领域PPP 项目还具有公益性强的特点。农业基础设施建设项目社会效益高，具有较强的外部性特征，对于社会发展具有重要意义。农业基础设施建设项目投资规模大，前期所需资金少则几千万元多则上亿元，无论对政府还是企业来说都是一笔不小的投入。作为公共基础设施，农业基础设施具有效用不可分割性，在PPP模式下，政府与企业基于特许权协议共同进行项目建设，双方各提供一部分资金，在项目完成后共同经营、共享收益、共担风险。农业领域PPP项目的合同期限多为中期、中长期、长期，在成本回收后会有一定的利润作为企业营收。从企业角度来看，对农业基础设施建设项目的投资虽然在短期内无法产生经济效益，没有丰厚可观的利润，但从长期来看，项目具有稳定的收入。从政府角度来看，企业参与建设可解决资金不足问题，可更快开展农业基础设施建设。根据农业基础设施的内涵与PPP模式的特点，将农业领域可应用PPP模式进行建设的基础设施类型划分为4类，详见表2。

表2 可应用PPP模式进行建设的农业基础设施类型

三、PPP模式在农业基础设施建设中的应用

目前，PPP 模式在我国农业基础设施建设中应用较少，发展潜力巨大。根据财政部PPP 中心项目管理库数据：截至2018年底，我国正在进行的农业类PPP项目入库数共有65个，其中有一半的项目处于前期准备阶段（12 个）和采购阶段（22 个），落地率约为48%①参见《农业类PPP项目的现状、问题及建议》，https://www.sohu.com/a/292498975_120058617。；截至2022 年底，财政部PPP 在库项目中，农业类PPP项目仅有89个，不足PPP项目总数的1%②参见《PPP模式在农业基础设施领域应用前景广阔》，http://czt.gd.gov.cn/zbhz/content/post_4082450.html。。已入库的农业类PPP项目多集中在田园综合体、产业园等细分领域，而其他未入库农业类PPP项目由于土地及收益问题导致发展缓慢。农业类PPP项目整体呈现建设运营内容涵盖多且偏综合化的特点，单体项目的特点为投资额较大。

（一）PPP模式应用于农业基础设施建设的运行机理

利用PPP 模式进行农业基础设施建设，一般需经历项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个阶段［10］，每个阶段的任务流程如图1所示。

图1 PPP 项目生命周期

为使PPP 模式更好应用于我国农业基础设施建设，还需进一步了解我国农业领域PPP 项目的框架和操作流程［11］，具体如图2所示。

图2 农业领域PPP项目框架和操作流程

由图2 可知，政府部门确定PPP 项目后，会编写包括物有所值评价和财政承受力论证的可行性报告，交由当地政府审批，并制定项目开发计划，因地制宜选择与其相符的PPP 运作模式。审批通过且项目运作模式确定后，通过政府采购方式来吸引社会资本参与，由政府或政府授权的机构代表政府与社会资本方签订合作协议。在协议中标明双方出资比例及项目风险，明确项目完成后通过运营产生收益的分配方案，避免出现不必要的矛盾。

通常由社会出资方组成一个整体即PPP项目的主体实施单位，此单位为政府唯一合作单位，根据合同规定，主要负责该PPP 项目的实施、运营、维护及移交工作，是获得政府补贴以及使用者付费收益①社会出资方享有PPP项目的建设实施和运营权，可对使用者收费，从而获得收益。的主体单位。项目运营期间，政府履行监管义务，对项目质量进行把关，对服务标准和收费标准进行管控。农业领域PPP项目的运行机理［11］如图3所示。

图3 农业领域PPP项目运行机理

（二）PPP 模式在农业基础设施建设中的应用

由表2 可知，可应用PPP 模式进行建设的农业基础设施分为农业生产、农村生活、生态环境、农业社会发展4类。农业生产类和生态环境类项目资金需求量大、回收周期长、公益性强、覆盖人群广；农村生活类和农业社会发展类项目资金投入相对较少，风险相对较低。鉴于此，PPP 项目对不同类型的农业基础设施建设项目的支持力度及应用情况也有所不同，具体如表3所示。

我国各地区农业市场化发展不平衡，东部地区农业市场化程度高，西部地区尤其是偏远地区农业市场化程度低。农业基础设施根据其市场化程度可分为可经营性设施、准经营性设施、非经营性设施三大类。结合PPP 模式在农业领域应用的宽度、广度、深度，对这三大类农业基础设施进行市场化程度分析［12］，可将其分为强、较强、中等、较弱、弱5个等级，具体见表4。

表4 三大类农业基础设施的市场化程度

由表4可知，可经营性农业基础设施的市场化程度高，其具有外部效应弱、规模经济性强、排他性和竞争性强等特点，项目建设更能吸引社会资本参与。政府可大力推进可经营性农业基础设施建设应用PPP模式，政府在其中扮演“引路人”的角色，只需提供优惠政策、投入少量资金，在市场的运作下就能实现企业盈利。准经营性农业基础设施的市场化程度中等，其具有外部效应中等或者较弱、规模经济性强、排他性和竞争性中等等特点，项目建设对社会资本有一定吸引力但不高，故政府要在进行研究评估的基础上制定相关政策、出台优惠措施来激发社会资本参与的积极性，加大政府资金投入，让社会资本看到盈利点。非经营性农业基础设施的市场化程度低，其具有外部效应强、规模经济性中等、排他性和竞争性弱等特点，项目建设完全要靠财政投资，将来的发展方式是由政府牵头，让受益群体参与其中，共担项目责任，共享项目收益。

1.PPP 模式在可经营性农业基础设施建设中的应用。可经营性农业基础设施建设PPP 项目通过市场化运作，即使用者付费或者以其他收费方式来获得收益。此类项目市场经营风险相对较小，不需要政府给予补贴或仅需政府在特殊阶段给予少量补贴就可实现盈利。按照设施类型及建设标准，可经营性农业基础设施建设可应用3种PPP模式，具体如表5所示。

表5 可经营性农业基础设施的PPP应用模式

2.PPP 模式在准经营性农业基础设施中的应用。准经营性农业基础设施建设项目根据该项目是否能直接获利，分为可经营性项目和不可经营性项目。对于可经营性项目，其拥有收益能力但其收益不足以抵消投入的资金成本，故可应用PPP 模式，政府通过转让一定时期的经营权来吸引企业加入，通过签订特许经营协议等方式将项目委托给企业。根据协议规定：项目投入运营后，前期的收益归企业所有；中期利润丰厚时，企业应向政府缴纳部分利润，使政府获得部分投资收益；后期即特许经营期满后，企业将项目经营权移交转让给政府。对于不可经营性项目，由于无收费机制，只有资金流出而无资金流入，无法直接获得盈利，因而很难应用PPP 模式。政府要通过政策引导如补贴政策、优惠政策等吸引企业参与。可采用“捆绑”模式，即政府将不可经营性项目与可经营性项目进行打包捆绑，通过后者的利润预期带动前者的建设运营，从而降低投资风险。

四、PPP模式应用于农业基础设施建设的案例分析——以云南省为例

（一）应用背景

云南省位于我国西南部地区，与缅甸、老挝、越南三国接壤，是“一带一路”建设的重要节点。云南省是我国农业大省，主要产烟草、茶叶、橡胶、咖啡、玉米、水稻等作物，但其农业基础设施尚不完善，需加大建设力度，PPP 模式在云南省农业基础设施建设中的应用具有典型的示范意义和广阔的应用前景。近年来，云南省政府出台了一系列促进农业生产的政策，因地制宜推广在农业基础设施建设中应用PPP 模式，PPP 模式在云南得到了较好的发展，云南省2018 年、2019 年连续两年的PPP 市场透明度总指数排名全国第三，PPP 发展环境受到业界的充分肯定①参见《我省PPP市场透明度和项目发展环境居全国前列》，https://www.sohu.com/a/366352703_99929980。。2016 年，云南省40 个PPP 项目入围财政部第三批PPP 示范项目，总投资额1702 亿元②参见《云南省40个项目入围国家第三批PPP示范项目》，https://www.gov.cn/xinwen/2016-10/24/content_5123541.htm。。与2015 年相比，云南省PPP 项目数量增加了22 个，总投资额增加了969.69 亿元③根据云南省财政厅PPP中心2015年、2016年工作情况报告相关数据计算得出。。2019 年，云南省PPP 项目投资总额约1.13 亿元，项目数量共有474 个。其中：271 个项目进入执行期，落地率提高至57.38%；168 个项目进入开工期，开工率达到61.76%［13］。云南省PPP模式的快速发展为其他省份应用PPP模式作出了表率。

（二）应用现状

云南省政府不断加大对基础设施建设PPP 项目的投资力度，创新融资模式，引入有经验、有能力的社会资本共同参与，选取适合的发展模式，对项目进行严格把关和全周期动态监管，实现了提高速度和保证质量双赢的发展局面。目前，PPP 项目在云南省遍地开花，合作范围包括市政、交通、水利、农业、环保等17个领域，总投资额约为565.6亿元。其中，公路领域的基础设施建设项目最多，约占总投资额的63%，高速公路PPP项目投资额占公路领域项目总投资额的90%以上④数据来源于全国PPP综合信息平台项目管理库。。从参与企业的性质来看：国有企业占比最高，参与项目154个；国有企业与民营企业联合体参与项目73个；个体私营企业参与项目40个；香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的独资企业参与项目5个。

（三）案例分析——以云南省楚雄彝族自治州元谋县为例

1.基本情况。楚雄彝族自治州位于云南省中部，与昆明市、普洱市、玉溪市、大理白族自治州、四川省攀枝花市相邻，常年降水量低、蒸发量高，属于干旱地区。据《云南统计年鉴》数据，楚雄彝族自治州水资源总量为52.8 亿立方米，占云南省水资源总量（2202 亿立方米）的2.4%，人均占有水资源量约1764 立方米，是云南省人均占有水资源量的39%。元谋县多年平均水资源总量为3.5 亿立方米（其中地表水2.8 亿立方米、地下水0.7 亿立方米），人均占有水资源量1013 立方米，属于滇中金沙江干热河谷干旱区；2015 年底水源工程（中型2 座、小一型14 座、小二型216 座、小坝塘5015 个）可供水量仅为2.12 亿立方米。元谋县耕地面积46 万亩，缺乏有效灌溉面积率达到47%，灌区每年需水量为2.5 亿立方米，境内工程性缺水量达1.2亿立方米，缺水率为48%①参见《楚雄市水资源概况》，http://www.cxs.gov.cn/public/4664076/4723265.html。。同时，近年来不断有企业来到元谋县投资，土地开发流转力度逐年加大，导致水资源供需严重不平衡、缺口不断增大，农业必须走高效节水道路。2017年元谋县政府财政收入仍处于较低水平，仅占楚雄彝族自治州的3.5%、云南省的0.15%②根据《云南统计年鉴（2018）》《楚雄州年鉴（2018）》《元谋年鉴（2018）》整理得出。。

2.元谋县PPP节水灌溉项目。

1）项目采用PPP模式的可行性与必要性。每年干旱季节，元谋县都位于云南省干旱重灾区之列，水源工程蓄水不足，2015年的大旱使农作物受灾面积达30万亩。实施节水灌溉项目是促进经济发展和提高人民生活水平的迫切需要。农业水利项目具有社会效益高、投资规模大、项目周期长等特点，应用PPP模式能在短时间内解决资金筹集问题，加快项目建设速度，为快速建成和运营节水灌溉项目设施提供保障，提高供水质量。元谋县大型灌区于2001 年进入建设推行试点，至2014 年已恢复灌溉面积3.25 万亩，为本案例项目提供了示范。除此之外，元谋县财政收入少，需要进行建设的基础设施多，应用PPP模式能在很大程度上解决财政资金紧张的问题。

2）项目介绍。元谋县PPP 节水灌溉项目为准公益性项目，于2016 年开工建设，建设期约8 个月，已于2017 年正式建成投入运营。该项目利用管道供水代替渠道供水方式，将“浇地”改进为“浇作物”。项目建成后，直接受益人口达6.6 万人，每年可有效节约水资源2718.4 万立方米，节水率为34.39%。项目主要信息③参见《大禹节水：关于签订云南元谋高效节水灌溉PPP项目投资协议的公告》，http://guba.eastmoney.com/news,300021,447425437.html。如表6所示。

表6 项目主要信息

3）项目机制建设。农田水利改革必须全面准确贯彻习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，且优先支持社会资本参与农田水利建设。元谋县大型灌区水利工程项目是准公益性PPP 项目，按照“先建机制，后建工程”这一总体要求，项目参与方探索建立了初始水权分配机制、引入社会资本参与建设和运行机制、群众参与机制、工程管护机制等4 项建设机制①参见《云南省楚雄州元谋县大型灌区丙间片11.4 万亩高效节水灌溉项目》，https://www.infoobs.com/case/20210118/181.html。，彻底解决了农田水利工程“政府建、无人管”的问题。群众成为项目的主人和受益人，形成了政府、企业、群众三方共建共管共赢的“元谋模式”。

（四）经济效益评价

项目建成后带来的经济效益提升主要表现在两方面：一是直接经济效益得到提升。按照相应的收费标准，水费按照农户承包面积水价0.9元/立方米、水稻种植水价以及非承包地水价进行加权平均计算，综合水价按照0.99元/立方米计算，该价格将每3年测算调整1次。当年供水量不足2900万立方米时，由政府给予缺口补贴。项目经过财务评价分析，预期投入资本回收期为5~7 年，内部收益率为7.9%②参见《大禹节水集团签订元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉PPP项目合作协议》，http://www.jsgg.com.cn/Index/Display.asp?NewsID=21425。。收益率超过15%时，超额利润由社会资本方和政府方按照投资比例进行分配。二是间接经济效益有所提升。项目建成改善了当地农业生产环境和农村生活环境，提高了农民的幸福感、获得感，促进了农业生产向集约化、规模化转型，使当地实现农产品增产增收，农民经济收入增加，贫困人口脱贫致富。据调查统计，项目区年均节水量为2158 万立方米，节水率为48.6%，亩均用水成本由原来的1258 元降至350 元，亩均增收达5000 元以上；2021 年，元谋县农村常住居民人均可支配收入达16446元，连续19年保持全州第一③参见《大禹节水持续推行“元谋模式”助力云南水利高质量发展》，https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-03-06/doc-imcwipih6978996.shtml。。

（五）存在的问题及解决方法

1.资金问题。元谋县节水灌溉项目投资总额约为5 亿元，建设期所需资金占投资总额的85%左右，仅靠政府投资难以解决资金问题。对此，云南省政府采用PPP 模式：一是通过政策支持提供各种优惠条件，加大优惠力度，吸引社会资本参与投资，同时协调本地银行提供金融服务和金融支持，争取到农发行提供的4000 万元贷款和其他银行机构约8500 万元的贷款意向；二是成立工作小组，采用公开招标的方式吸引全国有实力的企业参与竞争。通过前期对企业资质的详细审查，挑选技术储备充足、资金充裕的企业参与项目投标，最终选定以大禹节水集团股份有限公司为主的联合体进行合作。

2.权责划分问题。PPP节水灌溉项目的参与方为政府和社会资本，若权责划分不清会滋生风险并导致收益分配问题。项目的社会资本方为大禹节水集团股份有限公司与云南省内两家公司组成的联合体，按照风险共担、收益共享的原则与政府合作，大禹节水集团股份有限公司持有约70%的股权。政府和社会资本方分别派出专业人员成立公司，政府与该公司签订合同，公司负责项目的设计、运营、管理、维护，社会资本方负责建设、融资以及共担风险。在风险分配方面，根据各参与者的持股比例及所需成本，建立完善的风险分配机制；在公司运营方面，双方本着平等、高效、责任共担的原则，保证项目按时建成与运营。

3.项目监管问题。企业是PPP 项目的实施主体，对项目建设投资进度的控制主要由企业来完成。政府方由于专业性不足、人手不够等原因很难掌握项目建设的具体情况。而企业是以盈利为目标的组织，出于逐利性会存在通过某种手段有意提高项目建设成本，从而使运营期内水价上涨，间接使公司多盈利的动机。对此，元谋县政府出资聘请了第三方工程咨询单位对项目建设过程进行动态监管，通过协议+第三方监管的方式，促使企业降低建设成本，确保资金利用高效节约，并根据国家相关政策及法律制定奖惩措施；此外，还依法建立公众监督机制和信息披露机制，接受公众监督。

五、完善我国农业基础设施建设应用PPP模式的建议

近年来，PPP 模式在我国基础设施建设领域应用较为广泛，但在农业基础设施建设领域中应用较少。本文通过对云南省楚雄彝族自治州元谋县农业基础设施建设PPP 节水灌溉项目的案例分析，总结了农业基础设施PPP 项目建设过程中的经验及存在的问题，并提出以下建议：

第一，鼓励社会资本发起项目，激发社会资本投资积极性。以往我国农业基础设施建设的发起方为政府，由于政府具有非营利性，对一些项目的建设存在滞后现象。社会资本可通过多种方式主动与政府合作，充分发挥企业优势，共促项目开展。政府代表的是广大群众的集体利益，要全面考察PPP项目是否可行，是否符合当地发展利益，是否在财政可承受范围之内，大力支持公益性强的项目。

第二，拓宽投资领域，完善投资结构。除农田水利设施，农业基础设施还包括农村交通、环境保护与水土保持、农业信息化等其他基础设施，这些项目也可考虑采用PPP模式进行建设。政府可积极进行农业类PPP项目的试点和推广，拓宽投资领域，实现PPP模式应用多元化。

第三，创新回报机制，加大监管力度。相较于其他PPP 项目，农业基础设施PPP 项目的回报机制较少、来源单一，对社会资本方的吸引力不强。为加大对社会资本的吸引力，政府应出台相应的激励政策，进行多元化运作，创新回报机制。同时加大监管力度，依法秉持“公平、公正、公开”原则，了解公众诉求，建立公众监管机制，接受公众监督，以满足公众利益为首要目标。

第四，健全相关法律法规。农业基础设施建设PPP 项目的参与方多，利益分配相对复杂，出现的很多问题都超出了合同规定以及现阶段相关法律的规定。应加强对农业领域PPP 项目的全流程管理，修订完善现行法律法规，参考发达国家的相关经验，建立一套针对农业领域PPP项目的法律体系，营造公开透明、公正安全的法律环境，为PPP模式在农业基础设施建设中的应用发展提供法律保障。