国有企业非实际控制人治理参与度与企业创新——基于中小型国企混改的实证研究

蔡剑凡，张 琛

（安徽大学，安徽合肥 230601）

一、问题的提出

国有企业在我国国民经济中占主导地位，在大力推进国有企业混合所有制改革的背景下，如何引导国有企业深化改革、充分调动国有经济活力，这一问题仍没有标准答案。在保持国有资本对国民经济主导作用的前提下，让国有企业拥有等同于甚至超越民营企业的效益性和生命力，是国有企业混合所有制改革的关键之一。基于此，提高国有企业内非国有资本的占比，不断提升民间资本或外资在国有企业中的话语权可能是国有企业混合所有制改革的路径之一。需要明确的是，国有企业混合所有制改革的目的并不是削弱国有资本的作用，而是要让国有资本流动起来，从而推动整个国民经济流动，国有企业非实际控制人是推动国有资本流动的生力军。国有企业内部的非实际控制人多为民营资本、外国资本等市场化特征比较明显的社会及外部资本，相较于国有资本，非国有资本更注重效益性，更具活力和竞争力，市场表现普遍更加优秀，对企业创新的推动作用也更明显，有助于企业创新成果转化。但是简单地通过公有制转私有制来激发经济活力、带动经济增长是不可行的，反而可能进一步扩大收入差距。对于国有企业而言，股权私有化是存在负面效应的［1］。

现有文献对于我国国有企业混合所有制改革的阻力、动力、路径等方面进行了研究。混合所有制改革意味着打破部分行业垄断，而垄断会抑制企业创新。垄断租金的存在可保证国有企业在经济低迷时期也能较为平稳地运行并维持较高水平的员工薪金福利待遇［2］，国有企业不需要进行企业创新就能在垄断行业内获得高收益及较高的市场地位。同时新旧利益的冲突会对混合所有制改革带来一定的阻碍，开放高利润的垄断行业会对行业内的企业造成较大程度的冲击，开放低利润的垄断行业则会降低民间资本的积极性，可能使改革陷入僵局。与民营企业相比，国有企业更可能出现运行效率低［3］、创新能力不足［4］、效率损失大［5］等问题。国有企业混合所有制改革的目的是提高国有资本的运行效率，即优化国有资源配置。在混合所有制改革的路径方面，多数学者认为混合所有制改革的路径是多方向的，大致可以分为以下3 个方面：一是混改为共同控制或无实际控制人，追求民间资本和国有资本的共赢［1］，避免国有资本或民间资本完全主导企业；二是吸引外部投资或实施员工持股［6］，通过非实际控制人来影响企业［7］，但仍以国有资本为主导；三是国有企业与民营企业合并或新设企业，帮助技术落后、低能低效的中小型国有企业适应市场［8］，国有资本在部分领域让渡主导权。事实上，在国有企业混合所有制改革的过程中，非国有资本更多是以非实际控制人的角色来参与国有企业的改革和决策，非国有资本对企业创新的促进作用未得到充分重视。

基于此，本文以混合所有制改革后国有企业的创新能力为主要着眼点，研究中小型国有企业中非实际控制人对企业创新的影响及作用机制，验证目前混合所有制改革的方向是否正确或者是否存在新的路径，为进一步完善混合所有制改革政策提供建议。

二、理论分析与研究假说

委托代理理论中，现代企业由于所有权和经营权分离导致了第一类代理问题［9］，而企业的股权集中则会带来第二类代理问题［10］。为了抑制和缓解这两类代理问题对企业生产经营的影响，股权制衡成为了一种必要。股权制衡的核心就是非实际控制人：一方面，非实际控制人会通过抑制实际控制人在企业内的权力以避免自身权益受到侵害［11］，避免实际控制人“一言堂”；另一方面，非实际控制人属于股东，能够监督企业管理层［12］，促进企业管理效率提高，抑制管理层自利行为。现有文献表明，非实际控制人参与治理能够促进企业创新［13］、帮助企业进行利润的合理分配［14］、减少实际控制人对非实际控制人的利益侵占和掠夺行为，最终提高企业利润和价值。基于此，非实际控制人作为公司治理结构中的一个重要组成部分，不仅能够有效抑制实际控制人的掏空行为和管理层的内部人控制，还可以为企业带来新的知识体系和相关渠道的重要信息，为企业的战略决策提供新的视角，给企业的生产经营和创新活动带来积极影响。

在国有企业混合所有制改革背景下，国有企业中非实际控制人的地位与作用得到了重视。党的十九届六中全会和党的二十大报告均指出要大力发展混合所有制经济，显然，混合所有制改革已经成为经济发展的重中之重。许多学者也基于国有企业混合所有制改革的大背景对非实际控制人的治理效应进行了研究。混合寡头理论较早地发现了混合所有制经济中的股权结构能够影响企业创新［15］。基于混合寡头理论，早期研究混合所有制企业创新的结果表明：市场竞争程度与混合所有制企业的创新行为密切相关，政府补贴对于混合所有制企业研发创新的影响具有较大的不确定性，混合所有制企业在创新方面的资金投入异于其他类型企业［16］。相较于单纯的国有或非国有企业，混合所有制企业可能更偏向于研发创新，原因在于非国有企业拥有一定的研发动力，但为了实现短期利润最大化，往往会限制企业的创新投入，同时在激烈的市场竞争中，非国有企业往往不具备高水平的研发创新知识和技术，导致企业研发创新低产出、低转化、低作用，从而浪费了大量的研发资金；国有企业中由于存在政府干预，会直接影响企业本身的研发创新战略和决策［17］，同时国有企业需要承担一定的社会功能，会抑制企业本身创新能力的发挥。国有企业属于全民共有，但多数公民实际上并没有对其进行监督的能力和动力［18］，这种委托代理问题造成了所有者缺位，提高了国有企业的代理成本，使得国有企业在研发创新上相对非国有企业缺乏效率［3］。国有企业因其自身属性使得管理层多以稳定、保值为决策目的，倾向于避免高风险的创新投资。国有股权和民营股权实现“混合所有”能够在一定程度上进行互补，既提高国有企业的效率又增强民营企业的生存能力，弥补了市场化的不足［19］，相较于非国有资本仅单独持有股份，向国有企业委派高管更能够改善国有企业管理，调动国有企业高管的积极性［20］。引入不同性质的资本能够有效提高国有企业的业绩，且非控股股东治理参与度与企业业绩呈倒“U”形关系［21］。国有企业中非控股股东对控股股东的制衡度与企业现金持有水平呈正相关关系［19］。多数国有企业混合所有制改革的方式是在维持国有控股的前提下引入非国有资本，即非实际控制人参与治理国有企业。在这种形式下，混合所有制改革的效果在很大程度上取决于非实际控制人在国有企业的治理效果，可以说非实际控制人的治理参与度及治理效应直接决定了国有企业混合所有制改革的成败。混合所有制改革期望通过改革后非实际控制人的积极参与来推动国有企业高效率地运行，帮助国有企业改善生产经营活动。中小型国有企业由于本身的体量远小于大型或超大型国有企业，更可能考虑非实际控制人的建议，非实际控制人参与治理的效果也更容易得到体现。

上述研究表明，混合所有制企业更有可能在企业创新方面得到提升，国有企业进行混合所有制改革后，非实际控制人参与治理可能会在较大程度上影响国有企业的创新能力、创新行为、创新战略。但是混合所有制改革中，占据垄断地位的大型国有企业需要考虑政府和社会的双重规制，其本身承担了国有企业维持经济稳定、避免重要领域过度市场化等功能，即使引入较多的非实际控制人也不一定会起到明显的作用，而中小型国有企业中非实际控制人更可能获得较大的话语权，能够对国有企业进行有效的监督，推动国有企业市场化。从非实际控制人的进入壁垒而言，中小型国有企业的进入壁垒更低，对于非实际控制人身份的限制更少，多种性质的非实际控制人参与中小型国有企业治理的可能性更高，能够发挥多类型非实际控制人的聚合效应。同时，政府对于中小型国有企业的控制程度偏低，非实际控制人实现高度参与治理的可能性更大。非实际控制人治理参与度高会在更大程度上抑制实际控制人的非理智行为，从而帮助企业更好地运作。据此，本文提出研究假说：当有非实际控制人参与治理时，中小型国有企业更可能进行创新；非实际控制人的治理参与度越高，对中小型国有企业创新的促进效果越明显。

现有研究集中于对混合所有制改革背景下单一非实际控制人治理效应的研究，未全面考察多种类型非实际控制人的作用机理，特别是缺少对于企业创新这一混合所有制改革重要目标的讨论。此外，虽然多数研究都指出相较于单纯的国有或非国有企业，混合所有制企业在企业创新方面有更好的表现，但对于非实际控制人治理参与度对国有企业创新产生了何种影响，目前仍缺乏明确证据。同时，目前研究多从大型国有企业出发研究国有企业混合所有制改革问题［1，22-23］，忽视了中小型国有企业这一大规模且极具代表性的主体，因而在混合所有制改革的政策建议上存在一定的缺失。因而，本文围绕企业创新和中小型国有企业两个空白点来研究混合所有制改革后非实际控制人的治理效应是具有理论和现实双重意义的，不仅可以提供国有企业非实际控制人促进企业创新的经验证据，还能检验混合所有制改革实施的效果，为进一步明确混合所有制改革的方向和路径提供借鉴。

三、研究设计

（一）样本选择与数据来源

本文选择以2007—2021 年间国有上市公司为研究样本。考虑到目前我国中小型国有企业数量多、分布广、体量小等特征和对中小型国有企业研究的缺失，为使实验结果更具参考价值，本文的研究对象限定为数量较多、特征较明显的中小型国有企业，主要为混合所有制改革后拥有非实际控制人的中小型国有企业，并引入单一国有控股的中小型国有企业进行对照研究，对于中小型国有企业依据《统计上大中小微型企业划分办法（2017）》进行判定。借鉴现有文献，对样本进行如下筛选：一是剔除关键财务指标不全的样本，二是剔除异常样本（如主营业务收入小于0、负债多于资产、实收资本小于等于0 等），三是剔除职工人数过少的样本，四是剔除金融行业样本，五是剔除主要变量缺失的样本。本文所用数据主要来自CSMAR 数据库，同时通过翻阅样本公司公开披露的年报信息及其他相关网络信息对中小型国有企业的数据进行比对，对第一非实际控制人董事会席位数及第一非实际控制人是否参与治理两项数据进行修正。为降低极端值影响，本文对相关连续变量在1%和99%分位上进行缩尾处理。

（二）国有企业非实际控制人的控制权归属

本文的研究重点在于国有企业非实际控制人治理参与度。非实际控制人本身具有多元化且关联关系复杂的特征，难以对其进行整体性评价。为更好地明晰非实际控制人治理参与度对国有企业创新的影响，依据终极控制权理论，本文对国有企业中非实际控制人的控制权结构进行了梳理，明确非实际控制人的控制权归属。具体分为三步：一是排除国有上市公司披露的前十大股东中不具有治理动机的股东，如与公司处于同一利益集体的股东或特殊交易账户等；二是追溯股东的终极控制人，并将股东类型按股份多少进行划分，即实际控制人（股份最多）、第一非实际控制人（股份第二多）、第二非实际控制人（股份第三多）等，以此类推；三是对股东的控制权和董事会权力进行细分整合。相较于把同一股权性质的非实际控制人作为利益整体［20］，本文进一步考虑了各利益群体间的异质性和利益独立性，将不同股权性质的非实际控制人作为单独个体，以更为具体地反映国有企业非实际控制人的分布。为突出非实际控制人治理参与度在企业创新中的作用，本文主要以第一非实际控制人为研究对象来验证国有企业非实际控制人治理参与度对企业创新的影响。该做法合理利用了第一非实际控制人的数量优势，有助于进一步区分第一非实际控制人的股权性质，深入挖掘非实际控制人治理参与度如何影响企业创新。

（三）模型构建与变量定义

为验证研究假说，本文设定基准回归模型如下：

模型（1）中，被解释变量Innovationit反映中小型国有企业创新，主要参照李文贵［24］、陈林［23］的做法，通过企业研发投入有无（Innoc）、研发投入比例（Innov）、研发投入金额（Innos）来衡量，以上3 个变量的数值越大，表明企业的创新能力和创新意愿越强。解释变量包括：第一非实际控制人是否参与治理（Seat1D），为反映是否有非实际控制人参与治理的虚拟变量；第一非实际控制人股权比例（Seat1N），反映第一非实际控制人持股比例；第一非实际控制人董事会权力（Seat1B），反映第一非实际控制人董事会席位数。对于控制变量的选取，考虑到董事会规模（BoardSize）、董事会独立性（Inderatio）、股权制衡度（Top10）对企业创新和第一非实际控制人治理参与度的影响，引入相关指标作为控制变量；同时，企业规模（Size）、资产负债率（Lev）、资产净利率（Roa）、盈利能力（Ebit）、现金持有水平（Cash）、固定资产比例（PPE）作为衡量企业经营能力的指标也可能对非实际控制人治理参与度造成影响，因此将相关指标作为控制变量，以进一步排除干扰。主要变量定义如表1所示。

（四）主要变量的描述性统计与分析

主要变量的描述性统计结果如表2 所示。由表2 可知，研发投入有无（Innoc）、研发投入金额（Innos）的均值分别为0.174、2.983，标准差分别为0.379、6.518，说明在中小型国有企业中进行研发投入的企业并不占据数量优势，国有企业对于企业创新的重视度不高。研发投入比例（Innov）的均值和标准差分别为0.003 和0.010，说明中小型国有企业在企业创新方面具有巨大潜力。第一非实际控制人是否参与治理（Seat1D）、第一非实际控制人股权比例（Seat1N）、第一非实际控制人董事会权力（Seat1B）的均值分别为0.415、8.382、0.730，标准差分别为0.493、5.965、1.011，说明样本企业中非实际控制人治理参与度较高，具有一定的话语权。其余变量的描述性统计结果符合国有企业体量大、盈利能力稍弱、股权较为集中等特征。

表2 变量的描述性统计结果

四、实证分析

（一）基准回归分析

表3为基准回归结果。列（a）~（c）验证了第一非实际控制人治理参与度对研发投入比例（Innov）的影响：第一非实际控制人是否参与治理（Seat1D）和第一非实际控制人董事会权力（Seat1B）的回归系数分别为0.002和0.001且在1%水平显著，说明第一非实际控制人治理参与度对中小型国有企业创新具有一定程度的促进作用。列（d）~（f）验证了第一非实际控制人治理参与度对研发投入金额（Innos）的影响：第一非实际控制人是否参与治理（Seat1D）和第一非实际控制人董事会权力（Seat1B）的回归系数分别为0.892 和0.374 且在1%水平显著，说明当第一非实际控制人治理参与度较高时，中小型国有企业更可能加大对企业创新的投入，增加研发投入资金。这一结果与周黎安［25］、李文贵［24］、蔡贵龙［20］的研究结论相符。控制变量中，企业规模（Size）、资产负债率（Lev）、固定资产比例（PPE）的回归结果均显著，表明企业创新同样受到企业规模、资产负债率、固定资产比例等诸多因素的影响。上述回归结果与预期相符，说明当非实际控制人的治理参与度较高时，其对中小型国有企业创新的促进效果更明显。即非实际控制人积极参与中小型国有企业管理并在企业中获得较大的话语权，对中小型国有企业增加研发投入、提高研发投入比例具有明显的促进作用。研究假说得以验证。

表3 第一非实际控制人治理参与度与企业创新的回归结果

（二）稳健性检验

本文使用第一非实际控制人是否参与治理、第一非实际控制人股权比例、第一非实际控制人董事会权力作为解释变量可能存在一定的内生性问题。原因在于存在第一非实际控制人参与治理的中小型国有企业可能本身就属于较为优质的企业，已经具有开展创新活动的内部驱动力或者拥有高质量的创新成果，在此情况下这类中小型国有企业的创新水平本身就会得到提升。此外，可能存在对企业创新和第一非实际控制人治理参与度都有影响的变量被遗漏的情况。为排除上述内生性问题对研究结论可信度的干扰，本文借鉴刘运国［26］、朱冰［27］、逯东［7］的做法，采用PSM-DID 模型和Heckman 两阶段模型对研究假说进行再检验。

1.PSM-DID模型。2015年中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），明确指出国有企业改革要引入非国有资本，此后引入非国有资本成为国有企业改革的重点之一。本文以2015 年《意见》颁布作为外生冲击，构建模型（2）以检验混合所有制改革背景下非实际控制人对中小型国有企业创新的影响［7］，模型具体形式如下：

模型（2）中：Treat为衡量2015年后第一非实际控制人是否参与治理的虚拟变量，当第一非实际控制人参与企业治理时取值为1，未参与企业治理时取值为0；Time为衡量《意见》颁布时间的虚拟变量，当年份在2015 年及之后时取值为1，在2015 年之前时取值为0；交互项Treat×Time反映第一非实际控制人参与治理对中小型国有企业创新的影响。依据研究假说，预期模型（2）中β1显著为正。

表4报告了基于PSM-DID 模型的回归结果，其中列（a）检验了研究假说是否成立，列（b）（c）检验了第一非实际控制人治理参与度对企业创新的影响程度。列（a）中：交互项Treat×Time的回归系数为0.132 且在1%水平显著，与预期相符；Time的回归系数为0.584 且在1%水平显著；Treat 的回归系数为-0.013且在1%水平显著。这说明有第一非实际控制人参与中小型国有企业的企业管理时，中小型国有企业创新的可能性更高。列（b）（c）中：交互项Treat×Time的回归系数分别为0.005 和2.484 且均在1%水平显著，结果与预期相符。列（a）~（c）中，交互项Treat×Time的回归系数均在1%水平显著为正，说明2015 年《意见》颁布之后，有第一非实际控制人参与治理的中小型国有企业的创新行为显著增多，创新能力明显增强，创新投入也更多。综上，基于PSM-DID 模型的回归结果表明，第一非实际控制人参与治理确实会影响中小型国有企业创新，且这种影响在很大程度上是正向的，即第一非实际控制人治理参与度越高，对中小型国有企业创新的促进效果越明显。

表4 基于PSM-DID的回归结果

2.Heckman两阶段模型。实行混合所有制改革的国有企业可能本身就存在一定的自选择问题，为排除企业自选择对研究结论的干扰，本文通过Heckman 两阶段模型对研究假说再次进行验证。由于第一非实际控制人是否参与治理是研究的核心变量，具有较大的排他性，因而仍将第一非实际控制人是否参与治理作为被解释变量。将第一阶段回归计算得到的逆米尔斯比率（imr）作为控制变量，加入模型（1）中重新进行回归，结果见表5。

表5 基于Heckman两阶段模型的回归结果

由表5可知，逆米尔斯比率（imr）仅在列（d）（f）中显著，且显著性水平和方向均与基准回归结果基本相同，说明在检验中不存在显著的自选择效应，在控制了企业自选择对研究结论的干扰后，研究假说仍然成立，再次验证了第一非实际控制人治理参与度与中小型国有企业创新存在正相关关系。即当非实际控制人的治理参与度较高时，其对中小型国有企业创新的促进效果更明显。

综上，在控制了两种潜在的内生性问题后，PSM-DID 模型和Heckman 两阶段模型的回归结果均证明了研究结论的稳健性，说明非实际控制人参与治理能够促进中小型国有企业创新，两者在一定程度上具有正相关关系。

3.其他稳健性检验。收入是衡量企业持续经营能力的核心因素，收入与企业创新之间存在紧密联系，企业创新水平对企业收入具有比较显著的正向作用，因此本文选择主营业务收入（income）衡量中小型国有企业创新成果转化，重新检验研究假说，结果见表6。可知第一非实际控制人是否参与治理（Seat1D）和第一非实际控制人董事会权力（Seat1B）均与主营业务收入（income）具有显著的正相关关系，回归系数分别为0.262和0.130，回归结果与基准回归中验证第一非实际控制人治理参与度对研发投入金额（Innos）的影响基本相同，说明基准回归结果稳健。

表6 第一非实际控制人治理参与度与创新成果转化的回归结果

（三）进一步分析

前文实证结果表明，当非实际控制人参与企业治理时，中小型国有企业的创新可能性和创新能力都得到了一定程度的提升，非实际控制人治理参与度与中小型国有企业创新水平呈正相关关系。但仍需要进一步分析不同性质的非实际控制人治理参与度对中小型国有企业创新的影响是否存在差异。非实际控制人参与治理能够促进中小型国有企业资本流动、降低国有企业的代理成本、减轻政策压力，在企业创新投入、研发、成果转化等多阶段中具有增加资金投入、聚合多种知识、进行方向引导等正向作用。不同性质的股权所有者对于企业的影响不同［28］，非实际控制人的差异会影响企业实际管理与决策，而中小型国有企业属于国有资本，非实际控制人的差异对于国有企业创新的影响可能与普通企业不同。

为检验上述观点，本文按照第一非实际控制人股东性质的不同建立虚拟变量非实际控制人股东性质（Seat1R），将股东划分为其他、国家、国有法人、境内自然人、境内非国有法人、境外法人、境外自然人7 类。根据样本数量、独立性和国企混改方向，本文只对其他、境内非国有法人、境外法人3 类较为典型的非实际控制人股东进行分析，回归结果见表7。可知在境内非国有法人的回归结果中，第一非实际控制人是否参与治理（Seat1D）和第一非实际控制人董事会权力（Seat1B）的回归系数分别为1.077 和0.516 且在1%水平显著，二者在其他和境外法人的回归结果中均不显著，说明在中小型国有企业中，境内非国有法人作为非实际控制人参与治理对企业创新存在较为显著的促进作用，而其他和境外法人性质的非实际控制人参与治理对企业创新没有明显的促进作用。这一结果对于明确国有企业混合所有制改革的方向和路径具有一定的借鉴意义：在现阶段以及将来的国有企业混合所有制改革中，要加大引进非国有资本特别是国内具有市场活力的非国有资本，引导流动的市场化资本进入国有企业，从而充分促进企业创新，加快实施国家创新驱动发展战略。

表7 不同性质非实际控制人对企业创新的影响

五、结论与启示

在国有企业混合所有制改革的背景下，本文以中小型国有企业为研究对象，深入分析非实际控制人治理参与度对企业创新的影响。研究发现：当非实际控制人参与企业治理时，中小型国有企业更可能进行创新，即引入非实际控制人后，中小型国有企业创新更可能从无到有；当非实际控制人的治理参与度较高时，其对中小型国有企业创新的促进效果更明显，即非实际控制人积极参与中小型国有企业管理并在中小型国有企业中获得较大的话语权，对中小型国有企业创新具有更为明显的促进作用；在中小型国有企业中，境内非国有法人作为非实际控制人参与企业治理更可能对企业创新产生促进作用，而其他和境外法人作为非实际控制人参与企业治理对企业创新没有明显的促进作用。本文的研究结论表明，在国有企业混合所有制改革背景下，非实际控制人的出现对于国有企业创新存在较为显著的促进作用，这种促进作用主要表现在提高企业创新意愿和创新能力，以及增加企业创新投入方面。非实际控制人董事会席位数较多在一定程度上代表非实际控制人治理参与度较高，因而增加非实际控制人的董事会席位数也会促进中小型国有企业创新。

上述研究结论带来的启示在于：第一，在积极稳步推进国有企业混合所有制改革的过程中，除了关注大型国有企业外，也应该把注意力放到较为基础且数量更多的中小型国有企业上来，中小型国有企业要进一步发挥非实际控制人对企业创新的促进作用，积极引入非实际控制人并提升非实际控制人在企业中的话语权；第二，对于非实际控制人的引入要慎重，从提高企业创新能力方面考虑，尽可能选择境内优质的非国有资本作为非实际控制人参与企业治理，从而更好地发挥非实际控制人的治理作用；第三，进一步推进国有企业混合所有制改革需建立健全相关政策法规，畅通非国有资本进入国有企业的通道，保障其相应的权益。