我国人口普查中城镇人口统计口径探讨

赵亚男

（日照市统计局，山东 日照 276800）

0 引言

人口普查的目的是为了更好地掌握人口的基本情况，使人口的规模、结构和分布有一个清晰的认识，从而为人口政策、经济和社会发展制定和执行工作提供依据，为人民群众提供人口统计资料。“七人普”是对我国国情和国力的一次重大调查，是党和国家工作的一次重大决策。1995 年，为了方便全国人民代表大会的选举，全国首次进行了人口普查，并制定了国家的第一个五年计划。自那以后，相继出现全国第二、三、四、五、六、七次人口普查（下文中，“二普”，“三普”，“四普”，“五普”，“六普”，“七普”，共7 次）。七次人口普查为中国70 年来的人口发展状况绘制了一张“全景图谱”。

1 人口普查的内容和方式的变化

1.1 人口普查溯源

人口普查是收集、整理、评估、分析和发布国家或者区域内的全部人口特征的一个完整的过程，它包含着整个社会和经济状况。人口普查工作是一项复杂而又精细的系统工程，其关键在于“不重不漏”。埃及、古巴比伦、古巴勒斯坦、罗马的人口普查在5800 年前就已完成。中国第一次进行《史记》人口普查，记载了“禹治水，九州，计民之数”，这是大禹为了治水而进行的一次人口普查，其统计数字为1355 万，与天津市2020年的总人口（1387 万）相当。1790 年，美国开始了美国的人口普查制度。1902 年，美国政府设立了一个独立于统计部门的组织。自1950 年以来，联合国一直在倡导全球范围内进行人口普查。1958 年，联合国发布《人口与住房普查的原则和建议》，规定从1965—1974 年，每10 年进行一次全国（地区）人口普查。在2005—2014 年间，全世界的第五次人口普查在227 个国家和地区进行[1]。

1.2 普查对象

普查对象是一个国家或地区的全部人口。从一普到五普的普查对象口径都是“常住人口”，以保证数据的准确性、可用性、便于现场操作。2000 年以后，随着人口持续增长，“六普七普”登记工作的基本原则是：“一人一册，一户一档，一户不漏，一人一漏”，再对普查结果进行了重审，得出的结果依然是“常住人口”。常住人口，是当地居民。全国一、五普的人口普查对象基本一致，均为“中华人民共和国境内拥有中华人民共和国国籍者”。2010 年颁布的《全国人口普查条例》明确规定，“在中华人民共和国境内，在中华人民共和国之外，但尚未在中华人民共和国定居的中国公民”，六普、七普都采取了以上措施。六普、七普两次普查与前五次普查相比，其统计口径存在三大问题。①以“自然人”为普查对象。这一概念突显了普查对象与“法人”的区别，它不仅体现了其自然生物学特性，而且还凸显了其法律地位。②将中国居民“在海外但尚未定居”作为研究对象，并对仍持有中国国籍的外国人进行调查。③明确了被纳入普查范围的外国人口。按照“中华人民共和国普查标准时点的自然人”和“在中华人民共和国以外的外国人”这两个指标，可以推断出长期在中国居住的外国人。六普和七普为港澳台和外籍人士建立了中英双语的全国人口普查登记表。

1.3 普查时点

普查工作分4 步进行，包括准备、登记、整理、总结、分析、统计、调查。例如，2017 年至2022 年的第7 次人口普查将持续5 年。由于出生、死亡和迁移等各种活动无时无刻不在进行，并且在各个阶段，人口的数目也会有差异。因此，普查将设立一个统一的时间点，以便登记数据。例如，新加坡2 月5 号，美国4 月1 日，印度5 月1 日，俄罗斯10 月1 日，韩国11 月1 日等等。全国四次人口普查的日期是7 月1 日，从2000 年五普开始，到11 月1 日。20 世纪90 年代之后，由于人口持续增长，我国的人口普查标准时间也随之改变。

1.4 实施机构

人口普查是为政治和行政服务的，因此，各国的人口普查工作都是由政府负责，而政府又是负责监督的。《中华人民共和国统计法》《第五次全国人口普查办法》《全国人口普查条例》等，是我国人口普查工作的重要内容。《国务院关于开展全国人口普查的通知》是国务院在全国人口普查开始前发出的。七普的“大国点名，不能没有你”这句标语，对人口普查的执行单位作了一个完整的解释，表明了国家是这次人口普查的主要对象。

1.5 调查方式

目前，全球已有4 种普查制度：传统的问卷式普查，登记式普查，抽样普查，滚动普查。例如，瑞典从2005 年开始实行登记人口普查，韩国实行抽样调查，美国实行滚动人口普查，美国实行的是社区普查。七次普查均采用定期问卷的方式，由普查员到各家各户进行登记。登记表格有纸质版和电子版两种，一普到六普均为纸质版。七普首次实行电子版，普查员可利用手机、电脑等方式查阅人口信息和登记信息，并利用手机或电脑进行普查登记，减少了数据的打印、运输、发放、回收、编码、录入、核对等环节的工作量、材料和时间，极大地节约了人口普查的成本，降低了录入的差错，大大提高了工作的效率和准确性。通过上门调查、集中填写问卷、邮寄问卷、电话访问、网上问卷调查等方式进行调查。一普至六普采用的是以家庭调查为主要联系方式。七普率先实施电子统计注册，鼓励自助填报，并在手机上扫描二维码，实现自助申报。自11 月6 日零时起，对未能在规定时间内完成志愿填报的家庭进行住户调查。根据新冠肺炎疫情的特征，制定了一套应急预案，重点对高危地区采取电话访问、中危险地区户外访问、鼓励网上填报等多种方式进行普查登记。人口普查需要耗费大量的人力、物力和财力。每一位普查员负责大约250 人的登记，每4～5 人配备一位普查指导员。我国有14 亿人口，初步估算，普查指导员和普查员约有700 万，国家普查在人力、物力、财力等方面的调动，并不亚于战争。

2 中国城镇人口数据的统计口径

由于城镇的设立和统计的分离，以及与有关部门的协作，造成了城市统计的变动和混乱。仅《中国统计年鉴》，就有七八个城市和乡村的分类法。城乡划分不合理，严重地影响着我国的统计工作。

（1）人口普查资料分为城镇、农村两类。其资料来源具有权威性，且对城镇人口的区域及规模分布作了大量的统计，有利于分析城市化区域差异、城市化规模结构的变动。然而，五次人口普查中，城镇人口的统计数据有差别，一些数据不一致。

（2）城市规划的统计。将建成区、边缘区、郊区、农村等地区分为几个区，这是为了城市的发展和规划，根据市政建设部门的统计，目前还没有一个统一的方法，尤其是边缘区的范围，在理论上还没有一个明确的结论，而且各个乡镇也没有相关的统计数据，各地的统计数据多是中国的都市建筑统计，缺乏一个统一的国家数据。

（3）行政统计。以城镇人口、市区人口、城镇人口等为依据，按行政区划的城镇人口进行统计。《中国城市统计年鉴》以“城市居民”的形式出现了城镇居民。在建国初期，由于没有相关的统计资料，这一指标主要是用来衡量城市人口的，而在城市管理制度发生变化后，该指标与中国20 世纪80 年代开始实行的乡改镇、县改市、市管县政策相适应，使1982 以后的建制城市人口失去了主导城市人口的功能[2]。

3 影响城镇人口数据统计准确性的几个因素

3.1 城镇建制标准的变化

无论是在人口普查或行政方面，城镇人口的统计都是以建制镇为基础，所以城市行政区划的变迁对于城镇人口的统计数字有着重大的影响。中国先后发布了5 个城市建制，每次都对城市的人口构成有很大的影响。

3.2 户籍政策

1958 年之前，由于缺乏对人口流动的严格控制，导致大量的农村人口涌入城市。户口登记对城市居民的统计数据影响很小。1958 年，我国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，对农村居民的流动进行了严格的限制。1977 年，国务院转发了公安部《关于处理户口迁移的决定》。由于户口制度的严格，20 世纪80 年代之前，城镇居民的户口统计与城镇居民的实际情况相差不大。《关于农民进入城镇落户问题的通知》是1984 年国务院发布的。“人户分离”的局面已经呈现出一种新的局面。1986 年，“蓝印花税”在我国的一些大城市中进行了试点。户籍制度的放松，使得城镇居民的户籍人口很难覆盖到大部分的外来人口。

3.3 流动人口的变化

在解放前，由于没有能力进行大规模的经济建设，土改使得农民有了自己的土地，所以，从乡村流向城市的人口越来越少，而随着国民经济的复苏，城市的人口也越来越多。1980 年之前，全国的人口流动在很大程度上是受政府的控制。统计部门可以实时了解城市和农村的人口变动情况。20 世纪80 年代以后，我国的人口流动呈现出一种非计划性的特点，特别是在我国对农村户籍制度的放松之后，这种现象更加突出，由此可以得出一个较为狭窄的统计口径。虽然人口流动的规模一直在增长，但是1985—1991 年，由于1988 年的经济调整，导致了户籍流动的减少。20 世纪90 年代的人口流动没有明显的改变，迁入和迁出的人口始终保持在350 万左右，并且总体上保持在30%的水平。例如，1992 年，流动人口358 万，31%，1994 年366 万，33%。但是，非农业户口的人口流动却有更大的增加。虽然流动人口中存在着城市间的流动，但是从20 世纪80年代以后，这种变化趋势仍然表明，从20 世纪80 年代开始，农村人口一直在快速增长，特别是城镇的流动人口，其中非农业户口的流动比率较高。流动人口的庞大，给城市人口的精确统计带来了困难[3]。

4 城镇人口数据整合的思考

很多学者从工业化的观点出发，尝试用“全球平均”理论来描述中国实际的城市化水平。尽管城镇人口与经济发展程度有一定的关系，但是在中国，更应该把政府的行为作为主导作用来看待，并将其纳入各个历史阶段。城镇人口资料整合，应当依据人口普查资料，参照1982 之前的行政区划，1982 之后的人口统计，并结合城镇建制标准演变、城镇流动人口的成长情况，对城镇人口资料进行重组。

4.1 城镇名称表述的规范性

我们国家的“市”概念与“城市”的概念相距甚远，而“镇”则与“小城镇”的概念相距甚远。目前“设市标准”中，“市”并非“城市”，而根据1993 年的标准，一个县市的非农业人口必须占到30%以上，而从事第一产业的劳动力占70%的地区明显不属于城镇。况且五普把乡镇纳入农村统计范围，似乎与传统称呼略有出入，是否科学，值得探讨。为了防止概念上的混淆，必须尽快确立各区域之间的联系，并制定统一的概念，即中心—建成区—城市区域（城市区域概念）—城市经济统计区（与国外大多城区相似）—城市行政区划（含辖县）[4]。

4.2 城镇建制与城乡划分标准的相对稳定性

城镇建制规范要做到“三要”，包括稳定，减少变化，简洁，抓住要点。为此，作者得出如下结论。

（1）设区县的市区、近郊以及未设区县的市。设区县的郊区，按县、镇、村等进行统计。

（2）“镇”是指政府所属行政镇“镇”，并以“街道办事处”“居民委员会”“村民委员会”等交叉构成。

（3）此外，我国还有很多未建制的工矿区、旅游区，以及大量的非农业工业，尽管不在本镇的管辖范围内，但人口众多，是名副其实的大城市。

《城市与农村》的统计指标是由国家统计局、民政部、住建部、公安部、农业部、财政部等部门联合制定的[5]。

4.3 户籍制度改革出新政策，创新人口管理

为深入贯彻党的十八届三中全会、中央城镇化工作会议精神，推动城乡居民户口登记制度改革，推动有能力在城镇就业、居住的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，现提出以下意见。

（1）全面放开建制镇和小城市落户限制。

（2）适度放宽城镇居民的户籍限制。

（3）在大城市中合理地安置住房。

（4）对超大城市的人口进行严格的控制。

（5）切实解决户籍转移中的关键问题。

5 结语

如何构建具有连续性、科学性、可比性的城乡人口数据，是中国城市化进程中的一个重要问题。文章从城市人口统计中的一些要素入手，对城市经济发展、城镇建设、人口管理与人口统计协调等方面进行了初步的探讨。