加快构建农业对外合作新发展格局

刘志颐 张宏斌 刘云喜 万海滨 郝聪明

刘志颐，郝聪明，万海滨，等.加快构建农业对外合作新发展格局[J].农业农村部管理干部学院学报，2023（02）：53-58.

收稿日期：2022-11-20

基金项目：中央民族大学自主科研项目（22QNYL16）。

作者简介：刘志颐，男，处长、副研究员，主要从事农业对外合作政策方面研究，E-mail：liuzhiyi82@163.com；张宏斌，男，处长、副研究员，主要从事资源环境国际交流管理方面研究，E-mail：zhanghongbin@caas.cn；刘云喜，男，副处长、副教授，主要从事边疆地区乡村振兴方面研究，E-mail： yunxichina@126.com；郝聪明，男，处长、正高级工程师，主要从事项目管理方面研究，E-mail：hcm_mail；*通讯作者：万海滨，男，处长、副高级工程师，主要从事行政管理和乡村振兴研究，E-mail： 272388681@qq.com。

摘 要：农业对外合作是全面推进乡村振兴、构建国内国际双循环新发展格局的重要组成部分。本文基于国内农业产业链、供应链、价值链和大国外交四个维度，阐述了农业领域构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的内在逻辑和重要意义，并从国内、国际和市场主体三个层面全面分析了构建农业对外合作新发展格局面临的机遇与挑战，建议从完善顶层设计战略谋划与对接、培育大型跨国农业企业、打造农业双向对外开放平台载体、创设靶向性针对性支持政策、构建新型农业对外伙伴关系等方面加快构建农业对外合作新发展格局。

关键词：新发展格局；农业对外合作

农业对外合作是农业领域对外经贸合作、援助、科技合作、全球粮农治理等国际交流合作的统称，是全面推进乡村振兴、构建国内国际双循环新发展格局的重要组成部分。习近平总书记强调，“积极稳妥利用国际农产品市场和国外农业资源是一项长期战略布局”[1]，“支持企业走出去，提高关键物流节点掌控能力，增强供应链韧性”[2]，为立足以国内大循环为主体，统筹利用两个市场两种资源，加快构建农业对外合作新发展格局提供了根本遵循。

一、构建农业对外合作新发展格局的必要性

构建新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化，特别是基于我国比较优势变化作出的重大决策[3]，是马克思主义政治经济学的最新理论成果。正确理解和把握新的历史起点上构建农业对外合作新发展格局的逻辑内涵和战略意义，推动更高水平农业对外开放，实现农业对外合作与国内乡村振兴、农业强国建设相互促进、高质量发展，是加快构建新发展格局的必然要求。

（一）加快农业强国建设的有效手段

党的二十大强调，“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”[4]，这是中国建设社会主义现代化强国的必经之路，也是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局，夯实三农压舱石，确保经济发展主动权牢牢掌握在自己手里的重要一环。当前，我国农业大而不强、中低端产能过剩、高端产能不足的问题十分突出，全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，“四化”同步的短板依然在农业，基础在于振兴国内大循环的乡村产业，符合农业现代化和农业强国建设的一般规律，“必须用高水平的农业科技、现代化物质装备破解资源禀赋约束，不断提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推进农业产业延链、补链、强链，全面提高产业体系的韧性和稳定性”[5]，但这离不开国内循环和国际循环的协调发展，以国内大循环吸引全球农业科技、资本等资源要素，弥补自身要素短板，以国内国际双循环将国内闲置的农业产业資本、过剩的生产设施、完善的配套技术向外转移，海外并购关键技术、销售渠道和优势品牌，拓展外部发展空间，促进国内产业转型升级、现代农业发展，对加快“实现供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强”的农业强国建设具有重要的战略意义。

（二）增强重要农产品供给链韧性的重要途径

构建农业对外合作新发展格局的关键在于确保农产品供给循环的畅通无阻，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给。中国粮食产量连续8年稳定在1.3万亿斤以上，但受人口增长、居民收入增加、资源环境约束等因素影响，一部分紧缺农产品产需缺口呈扩大态势。2000—2021年期间，中国谷物自给率一直保持在96%以上，但食物自给率却由93.6%降至65.8%，其中，油料由81.0%下降到29.1%，大豆由60.2%下降到14.7%，糖类由90.3%下降到68.8%，奶类由98.3%下降到62.9%，肉类由99.2%下降到92.5%①，这些重要农产品自给率均呈逐年下降趋势。我国已成为全球第一大农产品进口国，粮食进口量接近国内产量的四分之一，农产品进口额在全球占比已超十分之一，强化中国企业在全球农业供应链和农产品贸易体系的话语权和主导权，促进农产品和农业要素资源自由高效流通，海外供应链与国内产业链的全面联动，国内市场和国际市场有序联通，已然是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的有益补充和重要途径。

（三）主动融入世界农业价值链重构的必然选择

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断推进对外开放理论和实践创新，农业进入全方位对外开放新阶段，逐步嵌入全球农业价值链的生产、加工、仓储、物流和贸易等链条，农业对外投资规模稳步增长，农产品贸易的显著增加和农业科技交流合作的日益深化。但当前百年变局和世纪疫情交织叠加，经济全球化遭遇逆流，地缘政治冲突愈演愈烈，复杂多变的国际形势加大了农业对外合作的不稳定性不确定性，全球农业价值链重构趋势明显，经济下行期国际并购频繁，各国对资本、技术等需求进一步上升，加上中国农业种子、化肥、农药、人工等要素成本处在“上升通道”，劳动和土地等资源密集型传统比较优势正逐渐减弱，而新的国际竞争优势尚未形成，农业发展“前有围堵、后有追兵”[6]，主动参与国际农业价值链分工，整合利用全球的技术、资本、市场、人才、信息、营销渠道、管理经验等优质资源，为实现国内农业向价值链高端环节攀升与国际价值链协调有序循环和运转提供了内在动力和外部空间。

（四）全面服务中国特色大国外交的基础支撑

全球化扩张和贸易保护主义是资本主义运动的两种形式，逆全球化和贸易保护主义是资本主义过度扩张的一种内在平衡运动，美国、欧洲诸国和日本等国早在19世纪就通过跨国企业加快以土地权属转移为主要方式的大规模跨国农业投资，不断强化全球范围内重要农产品生产、加工、仓储、港口码头和贸易渠道等产业链供应链建设，并利用世界粮食安全委员会等制定与跨国土地交易、农业投资行为密切相关的国际农业投资规则，以此强化农业投资贸易保护主义，限制新兴经济体扩大对外农业投资和维护西方发达国家在全球农业经贸领域的垄断格局与利益空间。中国作为负责任大国，坚定维护开放型世界经济和多边贸易体制，不断提升农业对外投资贸易便利化水平，积极参与全球粮食安全相关协议和国际经贸规则制定，与各国分享农业技术、经验和发展模式，寻求中国利益与他国利益的最大公约数，农业已成为践行人类命运共同体、利益共同体的最佳结合点之一，为在“逆全球化”国际舞台贡献中国理念和方案，推进联合国2030可持续发展目标，提升中国在国际体系中的话语权提供了重要支撑。

二、构建农业对外合作新发展格局面临的机遇与挑战

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足新的历史方位和时代坐标，牢牢把握中国式现代化的内在逻辑、中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的内在关系，科学判断我国当前和今后一个时期仍然处于重要战略机遇期，但和平与发展的时代主题面临严峻挑战，与时俱进推进对外开放理论和实践创新，为准确把握新时期构建农业对外合作新格局形势与问题提供了理论依据。

（一）具有战略性有利条件支撑，但总体战略谋划缺少切实的抓手与路径

中国作为世界第二大经济体，国内生产总值超过114万亿元，占世界经济比重18.5%，人均国内生产总值8.1万元，城镇化率达到64.7%[7]，中等收入群体规模约4亿人，9899万农村贫困人口全部实现脱贫[8]，农业科技进步贡献率达到61%，农作物种源自给率超过95%①，农作物耕种收综合机械化率超过72%②，具有构建农业对外合作新发展格局强大的国内农业循环体系、稳固的农业基本盘及经济、科技、国防和综合国力，形成了国内对全球农业要素资源的强大吸引力和国际参与产业分工与资源配置能力。但当前国家层面对农产品贸易“进什么、进多少、从哪里进、以什么方式进”和农业对外投资“农业走出去往哪里去、以什么方式进行开发、生产出的农产品如何利用等问题”[1]，尚未作过细的研究，农业对外合作在战略定位、实施路径、政策支持等方面仍存在不清晰、不到位，统筹协调农业对外合作与国内农业发展目标两张皮，前瞻性谋划不足，系统性部署欠缺，多双边农业合作机制推进举措少，国内外政策不协同，境外投融资难、农产品回运难、风险抵御能力弱等问题依然突出，对战略性、紧缺性资源和重要农产品供给保障的区域布局不明确，重大项目难以落地，尚未与国内乡村振兴和农业强国建设有序衔接。

（二）“一带一路”农业合作潜力巨大，但不确定性不稳定性因素明显增加

“一带一路”农业合作以亚洲、非洲、中东欧等地区发展中国家为主，水土、光热、劳动力等资源丰富。根据全球农业生态区（GAEZ）数据库统计，“一带一路”沿线国家扣除各类保护区后，尚有近10亿公顷耕地可供开发，但开发利用程度较低，农业基础薄弱，技术水平滞后，在农业科技、农业机械、基础设施等方面合作空间大，棉花、小麦、食用植物油、食糖、木薯干等土地密集型农产品生产和出口具有较大增长潜力，与我国农产品贸易互补性强。但当前美国视中国为最大的战略竞争对手，联合少数西方国家对中国实施战略遏制，推动产业链供应链“去中国化”，极力推动出台《自愿准则》《负责任投资原则》等国际农业投资规则，并通过“长臂管辖”以粮食安全、人权和环保为名提高东道国土地使用、准入领域、投资比例、劳务卡发放、签证期限等限制，对我境外农业投资并购和买地租地监管、准入门槛约束、投资成本和不确定性提升等不利影响日益增加。叠加全球新冠疫情影响，美国、欧盟、澳大利亚及拉美、东南亚、中东欧、俄罗斯等国陆续收紧外商投资的法律③和粮食出口禁令，农业产业链、供应链和价值链合作风险高发。

（三）农业对外合作影响力大幅提升，但市场主体国际经营水平和竞争力不足

“十三五”时期，我国农业对外合作持续稳步发展，农业对外投资规模较“十二五”末年均增长17.6%，投资覆盖全球108个国家及地区④，在亚非拉、中东欧等100多个国家和地区建立了一批农业合作园区、联合实验室、技术推广站和示范中心，带动了当地就业、农户增收和农业综合发展能力提升，在服务“一带一路”建设、构建人类命运共同体中发挥了独特价值。但我国农业对外合作1010家企业中90.9%为中小型民营企业，且47.7%的企业仍以种植、养殖为主⑤，处于产业链的低端环节，中粮集团、中国中化、光明集团等近年来通过并购香港Noble集团、荷兰Nindera集团、先正达、以色列Tnuva集团等农业企业，虽资产规模得到快速扩大，但总体上仍处于起步阶段，在北美、澳新等重要农产品产地加工、仓储、港口物流的布局基础薄弱，对国际粮源和市场的控制力和话语权等较弱，无论在技术创新能力，还是国际经营管理经验、物流和贸易渠道布局、全球资源配置能力等方面与深耕全球市场多年的ABCD四大粮商、丸红、丰益国际等美欧日国际跨国公司均有较大差距。

三、新时代加快构建农业对外合作新发展格局的路径

构建农业对外合作新发展格局是一个系统工程，既要“操其要于上”，加强战略谋划和顶层设计，又要“分其详于下”，把握工作着力点[10]，推动农业对外合作与国内农业农村现代化有效衔接，全面推进乡村振兴和加快农业强国建设。

（一）完善顶层设计的战略谋划与对接

一是抓紧制定未来五年乃至2035年农业对外合作规划。综合考虑地缘政治、资源禀赋、市场格局、政策环境等因素，立足国内农业农村现代化发展趋势与诉求，研究制定农业对外合作战略规划，完善粮棉油糖胶及水产、畜牧、农化、种子、农机等重点产业规划及国别规划、区域规划；二是加强与“一带一路”各国愿景对接和政策对话。围绕东南亚、中亚、俄远东等地区粮棉油糖胶等重要农产品经贸合作，中东欧、非洲、南美等地区农产品加工、仓储、物流体系建设，欧洲、北美和大洋洲等区域农业技术、农产品贸易合作，寻求农业合作利益契合点和最大公约数，立足共同关切的重点领域、重点产业、重要产品共同开展顶层谋划和项目设计；三是企业要盡快制定全球发展战略。要统筹国内国际发展与安全，统筹两个市场两种资源两类规则，结合国家农业对外合作规划重点区域、重点国别、重点产业制定全球发展战略规划，遵循市场规律和国际通行规则，做好项目可行性尽职调查、风险评估和预警方案。

（二）培育一批具有国际竞争力的大型跨国农业企业

一是构建跨国农业企业阵型。借鉴财富500强、《福布斯》、《商业周刊》等对大型跨国企业评价指标体系，从企业规模、国际化水平等维度遴选出跨国农业企业短名单，梳理企业走出去问题清单与政策诉求；二是分类夯实国内农业对外合作市场主体。支持国内跨地区、跨所有制的各类企业通过兼并、重组等方式组建大型农业企业集团，鼓励农垦企业采取合资经营、股权置换、债券转股、融资租赁等方式大整合、大重组和大发展，并鼓励各类企业通过股权转让、增资扩股、合资新设、基金投资等多种方式发展混合所有制经济，完善现代企业法人治理结构，加快技术、管理、商业模式创新，培育一批“领头雁”跨国农业企业；三是支持企业参与全球农业“三链”重构。引导企业跨境横向式同业间和纵向式产业链上下游并购重组，参与全球产业链、供应链、价值链“三链重构”，优化前端技术研发、后端分销集成网络等产业链关键环节布局，提升企业境外重要农产品供给、物流渠道和贸易话语权，形成“买全球、卖全球”竞争格局。

（三）打造一批农业双向开放的平台载体

着力打造促进国际国内双循环的节点与载体功能，利用国内大市场优势推动农业投资贸易领域规则、标准国际接轨和压力测试，主动融入国内国际双循环新发展格局，聚焦用好“两个市场”“两种资源”，提升农产品全球产业链、供应链和价值链运作能力。一是优化农业对外开放合作试验区和境外农业合作示范区布局。充分发挥试验区、示范区的“试验功能”“窗口作用”和“集聚效应”，“立足国内、着眼国际、内外联动、以内促外”，提升规范化、标准化、规模化、国际化水平，将试验区、示范区建设为境内外农业新品种、新技术、新模式、新装备的双向交流合作平台和产业集群平台；二是建设一批农业国际贸易高质量发展基地，聚焦国内农业优势区域、重点产业和关键环节，优化农业国际贸易高质量发展基地布局，积极对接国际质量标准、培育出口农产品品牌、建设国际营销促销网络、完善公共服务保障，带动地方优势特色产业集群发展和农产品出口，稳步提升农业国际竞争力；三是打造线上线下融合的国际知名农业展会，培育国际农业服务贸易大会、农产品出口跨境电商、海外仓等新业态新模式，发挥好农产品贸易对国内市场稳定、产业发展、农民增收的积极作用。

（四）加大农业对外合作靶向性针对性政策创设

坚持问题导向，立足农业对外合作新发展格局遇到“堵点”“痛点”和“难点”，充分发挥农业对外合作部际联席会议机制作用，加快构建与农业对外合作相适应的体制机制及配套政策支撑和服务保障体系。一是聚焦财政支持碎片化、“撒胡椒面”问题，整合利用外经贸专项资金等财政资金渠道，集中有限政策资源进行精准支持，支持有条件的省份建立农业对外合作专项资金，加大对农业对外合作重点领域、重大项目支持力度；二是聚焦融资难、融资贵问题，组织财政部、银保监会、中国人民银行及政策性和商业性金融机构专题研究长期低息贷款金融支持政策创设，开展“10+10”银企精准对接、农业对外合作贷款项目推荐，发挥财政资金杠杆效应，为大型跨国涉农企业及关键物流节点和供应链重大项目给予贷款贴息支持；三是聚焦海外农业合作项目风险抵御能力弱的问题，研究出台海外投资保险保费扶持政策和海外农业产业保险监管政策，引导和鼓励保险机构拓宽海外农业产业保险服务领域，优化农业保险险种及功能，鼓励农业再保险企业积极拓展国际农业保险的分保、直保业务，提升境外承保能力以及境外保险深度和密度；四是聚焦农产品回运难问题，开展自贸试验区、保税区与农业对外开放合作试验区相结合的政策创设，借鉴海关特殊监管区粮食进口政策和运行模式经验，加强创新通关政策、税收制度，改革完善国内紧缺性战略性重要农产品回运税收支持政策，支持农业对外合作重点企业构建国营配额海外采购平台，协同推进农业对外投资贸易一体化；五是加快构建市场化、社会化、国际化的中介服务机构，发挥农业对外合作交流协会在维护利益、协调关系、信息咨询、市场开拓、法律服务、风险预警等方面的作用，切实保护市场主体合法权益，提升风险处置能力。

（五）加快构建新型农业对外伙伴关系

在农业双循环新发展格局下，要有效应对全球变局，深化与大国农业合作，拓展发展中国家“朋友圈”，构建利益深度融合、“取”“予”更加平衡的农业合作伙伴关系，积极构建农业对外合作与服务外交中相互促进格局。一是坚持与全球多双边合作伙伴互利发展，抓住全球粮农治理体系大变革的机遇，积极参与全球农业治理体系改革，深入参与涉农谈判、国际标准制定、农业南南合作全球议程等，引导全球治理体系向着“更加公平合理”方向发展；二是深化与国际粮农组织合作关系，加快落实全球发展倡议，高标准建设全球人道主义应急仓库和枢纽，推动多边框架下的农业科技合作行动、渔业可持续发展合作，共同推进联合国2030年议程，增强农业可持续发展能力和韧性；三是强化多双边机制保障，利用好现有双边投资协定、区域全面经济伙伴关系（RCEP）等自贸协定，加强投资、贸易、科技领域检验检疫、认证认可、标准计量等规则标准协同及市场准入、投资比例等合作对接，为更大范围、更高层次、更高水平农业对外合作创造良好的外部环境。

参考文献

[1] 习近平. 在中央农村工作会议上的讲话（2013年12月23日）[A]. //习近平论“三农”工作. 北京：中央文献出版社，2022：70-106.

[2] 习近平. 坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴[J]. 求是，2022， 7（01）： 4-17.

[3] 习近平. 谈治国理政（第四卷）[M]. 北京：外文出版社，2022：154.

[4] 本書编写组. 党的二十大报告辅导读本[M]. 北京： 人民出版社， 2022：28.

[5] 唐仁健. 建设农业强国要努力实现“四个强”[N]. 农民日报， 2022-10-23.

[6] 刘志颐， 张陆彪. 重构农业走出去新格局的认识和思考[J]. 中国农村科技， 2022， 324（05）： 2-5.

[7] 习近平： 高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N]. 人民日报， 2022-10-26.

[8] 兰琳宗. 深刻理解把握“五个战略性有利条件” 以坚实国力从容应对风险挑战[N]. 中国纪检监察报， 2022-4-6.

[9] 习近平. 谈治国理政（第四卷）[M]. 北京：外文出版社，2022：157.

（中文校对：刘玉娟）

Accelerating the Establishment of the New Development Paradigm of Agricultural Foreign Cooperation

LIU Zhiyi1 ZHANG Hongbin2 LIU Yunxi3 WAN Haibin4 HAO Congming5

（1. Foreign Economic Cooperation Center， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100125;

2. Rural Energy and Environment Agency， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100125;

3. Minzu University of China， Beijing 100081;

4. Administration and Management Institute， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208;

5. Center of Engineering and Construction Service， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 100081）

Abstract：  Agricultural foreign cooperation is an important part of comprehensively promoting rural revitalization and building a new dual-cycle development paradigm. Based on the four dimensions of the domestic agricultural industry chain， supply chain， value chain and great power diplomacy， the author elaborates the internal logic and significance of building a new“dual circulation”development pattern in which domestic economic cycle plays a leading role while international economic cycle remains its extension and supplement. It also comprehensively analyzes the opportunities and challenges of building a new development paradigm of agricultural foreign cooperation from the perspectives of domestic， international and market players. It is proposed to accelerate the construction of a new development paradigm of agricultural foreign cooperation in terms of improving top-level design， strategic planning and docking， fostering large-scale multinational agribusinesses， building a platform and carrier for two-way opening up of agriculture to the outside world， creating targeted supportive policies， and constructing a new type of agricultural partnership with the outside world.

Keywords：  the new development paradigm; agricultural foreign cooperation

（英文校譯：舒雅）

①数据来源：根据海关总署贸易数据、农业农村部生产数据、联合国粮食及农业组织（FAO）和经济合作与发展组织（OECD）消费数据整理而得。

①数据来源：农业农村部。

②数据来源：国家发展改革委农村经济司。

③新华网.多国收紧外资并购网.2020-07-14.http：//www.xinhuanet.com/globe/2020-07/14/c_139191879.htm。

④数据来源：农业农村部对外经济合作中心信息采集系统。

⑤数据来源：农业农村部对外经济合作中心信息采集系统。