党建引领卫生安全韧性城市建设的难点与对策

○ 万君健 朱成英 张 励

突发公共卫生事件，一般具有突发、紧急、不确定等事态特征，对公共秩序、人民群众生命财产安全构成重大威胁、冲击和损害，给全社会经济发展、城市治理、公共健康和居民生活造成诸多深刻影响。2023年上海市卫生健康工作会议提出，将围绕四大重点任务，为中国式现代化和韧性城市建设筑牢健康之基。卫生安全韧性立足于韧性理论，有机纳入韧性城市建设基本框架，强调应对突发公共卫生事件风险的综合能力，通过系统性、整体性推动，以较快的速度、较短的时间，主动应对和适应突发疫情冲击，并迅速恢复、调整为更具张力的城市状态。

一、卫生安全韧性城市建设的必要性

（一）实现“以人民健康为中心”战略的基本要求

党的二十大报告提出，把保障人民健康放在优先发展的战略位置。上海市第十二次党代会报告阐述了创造高品质生活的愿景——“让人民畅享健康生活”。卫生安全韧性是建立在城市功能正常运行的基础上，始终保持应急管理与常态化防控的整体平衡。这种动态平衡是城市韧性的重要指征，对突发重大公共卫生事件能力水平建设提出更迫切、更实际的要求①。

（二）实现“人民城市”重要理念的发展路径

作为“人民城市”重要理念的首提地，上海始终紧扣“以人民为中心”主题，构建由表及里、立体多维的人民城市建设样本。党的十九届五中全会首次正式提出“建设韧性城市”，卫生安全维度的韧性城市建设，是对“人民城市”重要理念的现实观照与实践拓展，是推进应急管理体系和基层社会治理能力现代化的重要途径。

（三）实现“城市更新”目标任务的实践需求

党的二十大报告提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。城市更新有其内生特征，是城市作为一个系统、有机生命体的内在需求。立足“健康融入万策”理念，上海在全国最早全面启动特大型城市建设健康城市行动，率先推出《健康上海行动（2019-2030年）》。以更精准、更全面把握超大城市安全的特点和规律来推进上海“城市更新”，健全城市自身安全预防体系，突出卫生安全韧性前瞻设计，是融入长三角健康城市群发展的基础。

二、卫生安全韧性城市建设的难点

（一）党建融合机制嵌入卫生安全韧性建设的抓手不多

当前，党建引领社会治理的组织机制已呈现融合型发展态势，在超越传统、单一的社会空间中发挥作用。目前，韧性城市建设目标任务明确，但以党建融合、组织嵌入韧性城市建设路径不够清晰。在卫生安全韧性城市建设的整体性规划、制度探索和机制突破等方面程度有限。

应对突发公共卫生事件的应急状态下，各单位各部门的政治意识、行政资源、社会支持和舆论关注都集中于此、倾注一体。待社会恢复常态后，行政力量与社会关注或多或少被分散和稀释，在潜在的突发公共卫生事件风险下，如何强化组织机制韧性，提升韧性城市多维度发展，有效释放党建融合效应，还有提升空间。

（二）基层党组织应对突发公共卫生风险的协同张力不足

在应对重大突发公共卫生事件中，暴露出基层应急管理机制理念、城市韧性规划等诸多短板。应对风险的防范、处置、恢复和城市功能迭代更新，作为卫生安全韧性建设链上环环相扣的组成部分，未形成具有动态平衡的确定性结构，不足以应对外部环境的不确定性和未来发展的未知可能性。

（三）“党建融合社建群建”下的社会治理共同体创新不够

在突发公共卫生事件中，如何以党组织先锋引领、社区单元网格治理、社会力量共同参与的形式，一体融入社会治理共同体建设发展的探索创新不足。围绕社会治理共同体发展的社会韧性建设，以及公共健康社会群体心理韧性建设等，需置于整个城市的社会治理场域中进行②。特别是突发应急状态下的党组织全面融入基层治理体系，常态化社会治理向非常态化下社会动员快速调节和精准治理，还需要进一步加强探索③。

三、卫生安全韧性城市建设的机制路径选择

（一）构建基于科学精准的应急响应处突机制

监测预警机制作为突发公共卫生事件应急响应的“前置关口”，处于卫生安全韧性建设的“最早一公里”。要优化疾控体系，提升监测预警、实验室检测、流行病调查、卫生应急等核心能力。强化医疗救治能力和物资储备，做实社区与区级医院、市级医院的协同联动和分级救治机制。加强对疫情及流行毒株变化的监测和预警，保持应急管理随时激活状态。强化重大疾病防控，加强对艾滋病、结核病等重大传染病和流感、人感染H7N9禽流感、猴痘等重点传染病的防控。

（二）构建平急转换的动态稳衡机制

在社会日常状态下建立健全党建引领、政府主导、多元参与的社会治理机制，卫生应急状态下及时转化为党政高度融合、部门高效衔接、属地责任到底的一体化应急指挥体系。两种社会状态的双向嵌入与过渡缓冲，需要建立起“平急转换、融通协同”的动态平衡机制，完善以风险区域防控为主的动态调整管控机制，将韧性城市与城市全周期管理紧密结合，贯穿建设发展始终，形成“常态—非常态—常态”的连续系统④。

（三）完善多维立体的韧度成长迭代机制

从卫生安全多维度韧性建设出发，打造反映韧性城市“生命体征”的指标体系，能透明、清晰、直观地呈现城市机体运作的健康状况，并能够实时有效地提示风险预警，探索建立卫生安全常态评估、裂变成长、迭代提升的有机城市韧性体系。良性演进重塑“韧性指征”，实现“城市更新”下的“韧度能级”迭代，锻造更高、更强、更实的风险防范、抵御与恢复的城市卫生安全韧度能级。

（四）深化社会治理共同体公共健康参与机制

《“健康中国2030”规划纲要》中提出“共建共享、全民健康”是建设健康中国的战略主题。要将公共健康理念融入卫生安全韧性城市建设，融合推动形成社会治理共同体。把全生命周期健康管理理念贯穿韧性城市规划、建设、管理全过程、各环节⑤。坚持预防为主、群防群控和健康优先，以爱国卫生运动为载体平台，探索公共健康广泛纳入、多阶合作、共建共治的多元融合参与机制。

四、推动卫生安全韧性城市“四位一体”建设实践

（一）发挥“机制嵌合”组织韧性

强化政治引领的党建融合。强化卫生安全韧性，应加强组织韧性，突出“多机制、多体系、多层级”的党建融合引领，构建社会治理最大“公约数”。坚持以能动性治理、主动性融入充分发挥中国特色社会主义制度优势、中国共产党政治优势和党建组织优势，深入推进党建引领组织机制在卫生安全韧性城市建设中有效嵌合，提高社会治理能效。

强化系统支撑的组织融合。在面对疫情应急状态和应对潜在突发公共卫生事件风险下，组织融合为多方主体间凝聚共识、聚焦目标，提供了相对稳定高效的制度保障和制度架构，系统性推动韧性建设的方方面面，为行政管理、社会治理与应急处置提供体系支撑。

强化纵横贯通的机制融合。面对应急状态下的社会治理风险，应在机制科学化、管理精细化、协同高效化上下功夫，切实发挥融合机制统筹作用，以条块联动的形式集中力量，实现政令落实与制度执行的“左右协同、上下贯通”，突破条块隶属切割、资源配置失调、社会秩序失序等社会治理应急机制的难点堵点。

（二）突出“融通共享”资源韧性

加强医疗资源韧性。提升突发公共卫生事件应对能力，探索“党建·医联”有机融合，不断强化医联体建设，优化医疗资源的前瞻设计、冗余配置和灵活调度。通过组织共建、阵地共享、人才共育，加快推动医疗、公卫与管理复合型干部人才队伍的储备培养，实现医联体内党建联建全覆盖，推动“上下联动、区域协同、医防融合、中西医并重、优质高效”卫生健康发展体系，提升卫生安全韧性基础力量。

加强储备资源韧性。在应急物资储备上，统筹优化城市应急医疗物资储备中心建设，前瞻性更新完善应急医疗物资储备基本目录、常态管理和应急分配等制度，并时刻总结经验，做好充足的设计裕量。另外，创新储备形式，探索跨区域联动储备、未来产能储备与常态化储备等储备方式。根据城市化和农村地区基础设施设备、公共区域、承载能力等实际情况，确定备用场所清单，坚持平战结合、梯次启用，提升资源储备韧性。

加强志愿资源韧性。以党建引领、覆盖广泛、高效运作的志愿力量为行动支撑，推动常态化疫情防控和应急快速处置的有机结合。嘉定探索建立区、镇、村（居）分级常态化疫情防控志愿服务应急突击队，可在突发应急状态下随时调度调配，不断强化党组织领导、社会实际需求、多方服务支持下的志愿资源韧性。

加强科技资源韧性。以科技创新赋能卫生安全韧性城市建设，充分运用大数据、人工智能技术等，提升疫情监测预警、风险评估、秩序重建等功能，搭建“日常风险防控、特时精确预警、急时高效处置”的综合平台，构建实时动态监测、智能精准感知“城市健康数字体征”“卫生安全多维场景”。

（三）强化“协同治理”社会韧性

以基层治理能力现代化为核心。加快推动基层党组织的治理能力现代化，将“韧性城市”理念有机融入社会治理工作的各个方面，健全风险研判、决策风险评估和风险防控协同机制，强化基础保障。

以基层单位组织功能协同化为基础。各级基层单位党组织要全面深入基层治理空间的每个角落与末梢，布点成网，连点成面，形成基层应急管理的良性循环。在构建卫生安全韧性中，基层党组织要以“一核多元”的形式，克服无序多中心的力量散耗，协同更多的组织、个体同频共振、同心共聚，切实发挥组织优势。

以基层党支部战斗堡垒联动化为支撑。以党支部为核心的社会治理单元，通过网格化、精细化管理，引导更多的“人、技、财、物”投入风险治理与基层治理能力现代化建设中。切实发挥支部战斗堡垒作用，强化社会主体和公众参与，并传递到作为“更小战斗单元”的党小组和党员，夯实联防联控、群防群控的基层基础，形成共同应对疫情风险的强大合力，逐步构建以基层党支部为核心引领、战斗堡垒的社会治理共同体。

（四）增强“公共健康”心理韧性

强化党员先锋意识。党员下沉一线，动员社会多方力量积极加入志愿服务活动中，提高公众自我管理、自我教育、自我服务能力，推进“三社联动”（社区、社会组织、社会工作），增强社会责任共建共识共促的公共健康心理韧性。

站稳立场主动发声。各级党组织和党员要以客观立场主动发声，并及时进行正确的舆论引导，缓解群众紧张、负面情绪。深入推进城市爱国卫生运动，加强健康教育与健康促进，促进群众履行自我健康责任第一人的社会义务，以科学理性和可持续发展价值观应对疫情现实风险，构筑群防群治的积极心理防线。

培育现代公共精神。发挥党员先锋引领作用，加强对特殊困难群体的关爱，同时倡导社会增强对疫患感染群体的包容度与认同感。打造积极、开放、宽容的舆论环境与社会文化，填补突发公共卫生事件下社会群体心理韧性建设中的薄弱环节。