县域城乡融合发展的内涵与路径*

张庆东，杨照，郭新宇，冯伟，王丽丽，张忠明

(农业农村部规划设计研究院,北京市,100125)

0 引言

党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署,明确提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”[1]。十九届五中全会指出,全面实施乡村振兴战略,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系[2]。党的二十大作出明确部署,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动[3]。习近平总书记在2022年中央农村工作会议强调,要顺应城乡融合发展大趋势,破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒,促进发展要素、各类服务更多下乡,率先在县域内破除城乡二元结构[4]。把县域作为城乡融合发展的重要切入点[5],是党对经济社会发展规律性认识的飞跃。立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,我国“三农”工作重心已实现历史性转移,加快推进县域城乡融合发展,畅通工农城乡循环,对于全面推进乡村振兴、加快建设农业强国具有重大现实意义和深远历史意义。

本文从历史、实践和理论“三个逻辑”出发,从空间、经济、政治、文化、社会、生态六个维度,初步阐释县域城乡融合发展的主要内涵,全面分析现实基础,坚持问题导向,探索提出推进县域城乡融合发展的主要路径和对策建议,以期为新阶段全面推进县域城乡融合发展的理论研究和实践探索提供参考。

1 县域城乡融合发展内涵

推进县域城乡融合发展,首先要搞明白其内涵边界,可从历史、实践和理论“三个逻辑”来认识。

1.1 历史逻辑

对城乡融合发展的理解是一个根植于特定历史阶段和发展水平下渐进深化的过程。新中国成立以来,党和国家持续探索城乡关系发展模式和路径。改革开放前,我国城乡关系基本处于城乡割裂状态;改革开放后,党中央作出了破解城乡二元结构的系列战略部署,从“两个趋向”的重要论断提出,到城乡统筹、城乡一体化,再到城乡融合;政策导向从以农养工、农工结合到以工促农、以城带乡,再到工农互促、城乡互补;具体措施从取消统购统销发展城乡集贸市场,到乡镇企业异军突起,再到壮大县域经济等,这些方针政策,均注重发挥县域在城乡融合发展中的战略地位。随着全面推进乡村振兴进入具体施工阶段,推进城乡融合发展,县域这个特殊的单元被赋予更加重要的地位。历史证明,城乡融合发展是一个聚焦县域,工农城乡关系不断演进、持续调整的过程。

1.2 实践逻辑

城乡融合发展是城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”布局的具体实践过程。党的十八大以来,党中央深入实施乡村振兴战略和新型城镇化战略,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。推进乡村产业振兴,构建现代乡村产业体系、生产体系、经营体系,贯通产加销,融合农文旅,促进一二三产业融合发展。推进乡村文化振兴,传承弘扬优秀传统乡土文化,推动文化下乡和城乡公共文化服务体系一体化建设。推进乡村生态振兴,坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,发展绿色低碳农业,挖掘乡村生态价值。加强乡村建设,推进城乡基础设施和公共服务共建共享、互联互通。加强乡村治理,健全县乡村三级治理体系,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2021年中央一号文件提出,推进以人为核心的新型城镇化,加快县域内城乡融合发展[6];党的二十大报告指出,推进以县城为重要载体的城镇化建设。国家随之出台一系列推动县域城乡融合发展的政策措施,在不断探索实践中将县域城乡融合发展进一步推向深入。实践表明,推动城乡融合发展逐步实现城乡经济、政治、文化、社会、生态文明在县域互联互通、互融互促。

1.3 理论逻辑

国内外专家学者从不同角度开展了城乡融合发展相关研究,国外有影响力的学术观点主要有马克思主义城乡关系理论、亚当·斯密政治经济学理论、霍华德田园城市理论、今村奈良臣“六次产业化”理论等[7-10],均主张城乡互补、协调发展。国内刘彦随、刘春芳、杨文杰、谢守红等[11-17]学者,分别从城乡空间、要素、经济、社会、人民生活、生态环境等不同角度,提出城乡融合发展的内涵;魏后凯[18]、谭明方[19]等从城乡功能布局、要素流动、资源配置以及经济、政治、文化、社会、生态等方面提出县域城乡融合发展的重点。这些理论观点从不同角度诠释了县域城乡融合发展的不同方面,但未能全面揭示其本质。

习近平总书记关于“三农”工作系列重要论述,明确指出了城乡融合发展的战略定位、任务目标、主攻方向、战略重点等,全面阐释了其核心要义。关于战略定位,习近平总书记强调,把乡村振兴战略这篇大文章做好,必须走城乡融合发展之路;要始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,坚持农业农村优先发展,坚持工业反哺农业、城市支持农村,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。关于任务目标,强调指出,推进城乡发展一体化,着力点是通过建立城乡融合的体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化,以及城乡产业发展融合化。关于主攻方向,明确指出,要顺应城乡融合发展大趋势,坚持新型城镇化和乡村振兴两手抓;推进新型城镇化,一个重要方面就是要以城带乡、以乡促城,实现城乡一体化发展;实施乡村振兴战略,就是要协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,促进乡村全面发展;通过振兴乡村,开启城乡融合发展和现代化建设新局面。关于战略重点,多次强调,要把县域作为城乡融合发展的重要切入点,打破城乡分割的规划格局,建立城乡一体化、县域一盘棋的规划管理和实施体制,推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹[20]。习近平总书记的这些重要论述为全面理解县域城乡融合发展指出了明确方向、提供了根本遵循。

综上所述,以习近平总书记关于“三农”工作重要论述为指引,本文尝试从“三个逻辑”来理解把握县域城乡融合发展的主要内涵:即在县域把城镇和乡村贯通起来,通过城乡体制机制障碍破除、空间界限重构、城乡要素流动和公共资源整合,推动县域城乡经济、政治、文化、社会、生态建设互融互促,使工农城乡之间逐步走上工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣、有差别无差距的轨道。

2 县域城乡融合发展成效与问题

党的十八大以来,我国城乡经济社会发展取得巨大成就,城市像欧洲、农村像非洲的面貌得到根本改观,县域城乡融合发展基础更加坚实。

2.1 发展成效

1) 农业产业化水平不断提升,稳产保供能力持续稳固。农业的基础和载体在县域。乡村振兴战略实施以来,各地立足县域布局农产品加工业、农村电商等二、三产业,有效延长了产业链、优化了供应链、提升了价值链。据农业农村部数据公布显示,2022年,我国粮食生产实现十九连丰,总产量连续8年稳定在6.5×1011kg以上,口粮自给率超过100%,“油瓶子”“菜篮子”“果盘子”供应充足。近年来,云南腾冲市大力发展大健康产业,打造集药材种植、加工、销售为一体的产业链条,全县中药材种植面积20 khm2,生物制药企业20多家,实现农业产值13.8亿元,加工产值27.7亿元[21]。河北正定县塔元庄村,以村企结合方式创建国家级五星级休闲农业观光园,2021年农业观光园全年接待游客180万人次[22]。安徽庐江县推进“自然山水游、民俗风情游、乡村体验游”,走城乡统筹、农旅融合的发展新路,长冲村云里安凹民宿被评为全国首批甲级旅游民宿[23]。

2) 城乡建设持续加力,农村基础设施条件进一步改善。党的十八大以来,通过村村通工程、农村人居环境整治提升行动等,推进城镇基础设施向农村延伸,农村基础设施建设进一步提档升级。农村公路总里程达4.466×106km,农村自来水普及率提高到84%,农村卫生厕所普及率超过70%[24]。各地相继把城乡基础设施一体化作为推进县域城乡融合的重要抓手,吉林梅河口市不断推进县城基础设施向乡村延伸,新建改造农村公路517 km,获评“四好农村路”全国示范县;303个行政村全部实现城乡一体化垃圾清运,改造农村厕所3.6万户,农村人居环境整治成为吉林省样板[25]。

3) 公共服务均等化进程加速,城乡发展鸿沟进一步缩小。我国农村基本公共服务提标扩面,城乡义务教育保障机制、城乡居民养老医疗等保险制度逐步建立。全国基本养老保险参保率稳定在95%以上,县域内就诊率达94%,农村养老床位超过178万张[24]。江苏溧阳市推进优质医疗资源下沉,建设紧密型县域医共体,使县内就诊率达90%[26]。广东博罗县百年名校博罗中学与石湾镇中学组建教联体,村民子女在家门口就能享受到高水平教育[27]。

4) 县域经济蓬勃发展,吸纳就业能力进一步增强。县域经济发展壮大进一步促进农村劳动力就业。国家统计局数据显示,2022年全国农民工总量29 562万人,其中本地就业农民工12 372万人,占比42%,成为县域产业发展的重要力量。近年来,内蒙古五原县建成各类农牧业园区138个,结成农企利益联结链条902个,辐射带动农户3.8万户,人均增收2 000元以上[28]。浙江云和县着力发展木制玩具产业,现有木制玩具企业1 000多家,年产值90多亿元,其中80%的企业由农民创办,直接就业人员3.1万余人,绝大部分是当地农民[29]。

5) 农村改革持续深化,城乡融合政策框架逐步完善。农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度、农村集体产权制度等改革取得良好成效,形成了系列制度创新成果。全国有9 000多万农业转移人口成为城镇居民,有2.6亿人常住在城镇、户籍在农村,农业转移人口“融不进城市”“回不去农村”的尴尬境地正逐步破解。宁夏贺兰县各乡镇通过土地流转合作、资金入股分红、订单生产销售等措施,将零散土地集中起来,打造一村一品、一镇一特色,为加快农业产业化、促进农民增收蹚出了一条新路,民乐村拿出6.87 hm2河滩盐碱地种植朝天椒,每年为村集体经济带来30多万元收入[30]。

2.2 问题挑战

一是县域城乡经济发展不平衡依然突出。县域工业基本分布在县城或重点乡镇的工业园、产业园内,对农村集体经济带动能力还较弱。农业全产业链还不完整,联农带农机制不健全,农民持续增收压力较大,2022年城乡居民人均可支配收入比值为2.45。二是城乡基础设施和公共服务差距依然明显。农村基础设施、公共服务历史欠账较多,建设水平明显滞后于县城。自然村近60%未通硬化路,农村饮水工程“最后一公里”问题还没有彻底解决,城乡医疗、教学等资源分配不均衡,城镇居民人均医疗保健支出明显高于农村居民。三是县域文化传承保护亟需加强。随着农村劳动力大量转移,一些古镇、古村落日渐凋敝甚至消亡,民间技艺、民俗活动、非遗文化、传统建筑等农耕文明逐渐失去了赖以生存的土壤和空间。同时,优秀乡土文化作品较为匮乏,村级图书馆、文化室等文体设施建设明显滞后于城镇,亟需加快补齐短板。四是农村基层治理面临挑战。农村基层组织人才缺乏、年龄结构老化,有的还存在服务意识淡薄、服务能力不足问题。农村德治建设还需加力,陈规陋习还不同程度存在,农村社会主义核心价值观教育和精神文明建设,还需持续加强。五是城乡融合发展体制机制障碍依然突出。城乡要素流动仍不顺畅,吸引人才返乡下乡的政策措施还不多,农村土地增值收益大部分“取之于农、用之于城”的现象还未根本性改观[31],村集体“造血”功能也不足,一定程度制约城乡融合发展进程。

3 县域城乡融合发展推进路径

把县域作为城乡融合发展的重要载体,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,完整、准确、全面贯彻新发展理念,以新型城镇化为动力,以推进乡村发展、乡村建设、乡村治理为抓手,创新体制机制和政策体系,统筹实施“六大行动”,着力促进城乡“六维融合”,探索走出一条空间共构共融、经济高质融合、社会公平均等、生态美丽宜居、文化交融并蓄、治理和谐有序的中国特色县域城乡融合发展道路,为全面推进乡村振兴、加快建设农业强国提供坚实有力支撑。

3.1 实施城乡空间重塑行动,推进县域城乡空间共构共融

坚持县域“一盘棋”谋划、一体化建设,合理安排县域城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间布局,优化推进县域城乡“纵、横”双向布局,推进县域城乡空间共构、功能互补、全域融合,形成现代城镇与田园乡村交相辉映的城乡发展格局。

3.1.1 纵向优化空间布局

以县城为原点,以乡镇为连接点,以村庄为基点,以城乡基础设施管网为脉络,打造点线面结合的城乡空间一体化格局。一是完善县城综合服务能力。科学谋划推进县城基础设施、公共服务、商贸流通及特色文化设施等建设,缩小县城与大中城市的设施和服务差距,建成各具特色、设施完备、服务便捷的现代化县城。二是把乡镇建设成为服务农民的区域中心。每个乡镇布局建设1个基础功能完备、便利农民生活的综合商贸服务中心,打造以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈。三是建设基本具备现代生活条件的村庄。完善村级基础设施和公共服务设施建设,重点加强村级文化广场、休闲公园、健身步道、绿化廊道等布局,建设宜居宜业和美乡村。

3.1.2 横向构建梯次推进格局

立足县域基础条件,分阶段、分区域推进县域城乡融合发展,打造全国县域城乡融合发展先行区、重点区、扶持区“三区”梯次推进格局。以北京、上海等大中城市郊区以及东部发达地区、国家城乡融合发展试验区等为主要区域,其辖区内的县(市)为县域城乡融合发展的先行区,加大体制机制创新力度,先行探索经验模式,先行实现融合发展;以中部地区和东北地区等为主要区域,其辖区内的县(市)为重点区,加大财政支持力度,探索适合县域城乡公共设施互融、资源要素循环的有效路径和模式,加快实现城乡融合发展;以西部地区、边疆地区和脱贫地区等为主要区域,其辖区内的县(市)为扶持区,重点找准差距、瞄准短板、精准施策,稳步推进城乡融合进程。

3.2 实施现代产业体系提升行动,推进县域城乡经济高质融合

推进县域城乡融合发展,经济发展是基础,产业融合是关键。在坚决守牢粮食安全和巩固脱贫攻坚成果“两条底线”的基础上,以产业化为重点、信息化为引领,推进一二三产业融合,畅通城乡经济循环,提升县域产业体系现代化水平,全面推进县域经济高质量发展。

3.2.1 突出信息化引领,构建现代化产业体系

信息化是“四化”同步发展的加速器、催化剂,与城市相比较,县域数字经济特别是乡村数字产业发展基础薄弱,具有“弯道超车”的潜力和优势,加快发展县域数字产业,以数字化引领推动农业产业体系现代化。一是做好“土特产”文章。立足县域乡土资源,大力发展特色种养、加工流通、休闲旅游等产业,培育地域特色农产品、手工艺品和文化产品,塑造县域特色品牌,全面做强一产、做优二产、做活三产,推动乡村产业链价值链供应链“三链同构”。二是加快发展数字农业。以物联网、区块链、大数据、人工智能等新一代信息技术为引领,积极落实大数据战略和数字乡村战略,积极发展信息化种植、智能化畜牧、智慧化渔业等“互联网+”现代农业,以数字化改造提升现代农业。三是大力发展农村电商。建设村级电商服务站、农村快递超市等,解决农村电商“最后一公里”问题;实施“互联网+”农产品出村进城工程,鼓励发展乡土产品电商直采、个性化定制、乡村共享经济等新模式,通过电子商务、直播带货、云演播等数字化平台,有效打通农产品进城和消费品下乡的双向流通渠道。

3.2.2 吸引产业链下沉,推动产业集聚联动发展

在县域内统筹考虑城乡产业一体化发展,吸引和推动工商业下乡和农业全产业链下沉。合理规划布局县域产业,依托县级、镇级各类开发区、产业集聚区、返乡入乡创业园等平台,推动科技研发、加工物流、营销服务等市场主体向园区或产业强镇集聚,引导有条件的村建设农工贸专业村,实现产业集聚式、联动式发展,形成县城、重点乡镇、中心村层级分工明显、功能有机衔接的产业化联动发展格局。

3.2.3 壮大县域经济,缩小城乡居民收入和消费差距

城乡融合最终是实现“人”的融合。一是多种渠道增加农民收入。通过县域产业融合发展,实现农民就近就业创业,通过以工代赈、集体资产分红等方式持续增加农民收入,逐步缩小城乡居民收入差距,让农民在共同富裕的道路上迎头赶上。二是加大力度扩大农村消费。推动农村消费扩容升级,统筹推进“消费下乡+下乡消费”和“进城消费+文旅消费”,推动新能源汽车下乡和农村耐用消费品更新换代,引导农民外出消费,真正实现工业品下乡、农产品出乡和城里人入村消费、村里人进城消费,进一步扩大县域城乡内需,让农民共享发展成果。

3.3 实施城乡建设服务一体化行动,推进县域城乡社会公平均等

城乡发展不平衡最突出的是公共服务不平衡,城乡差距大最直观的是基础设施差距大,积极破除体制机制障碍,推动县乡村基础设施、基本公共服务一体发展和城乡要素资源双向流动,让城乡居民享受公平均等的硬件设施、软件服务和公共资源。

3.3.1 推动县城基础设施向乡村一体化延伸

逐步统一县域城乡基础设施建设标准,加快补齐农村基础设施短板,实现城乡基础设施互联互通、共建共享。一是加快乡村道路管网建设。以县域为单元,健全完善农村公路骨干网络,推动城乡道路客运一体化,实现县乡村(户)道路联通;根据县域经济社会发展水平,因地制宜推动供水供气供热等管网逐步向城郊乡村、中心镇及全域农村延伸。二是加大乡村新基建力度。立足县域实际,加快农村5G网络、广电网络、光纤网络等信息基础设施建设,加强农村基础设施、公共服务设施的智能化改造,逐步弥合城乡数字鸿沟。

3.3.2 推动县城公共服务向乡村均等化覆盖

推进县域城乡基本公共服务标准统一、制度并轨、普惠共享,推动基本公共服务资源下沉和农村公共服务设施提标扩面,满足农民共享高品质生活的需要。一是促进城乡教育公平。加快推进县域义务教育优质均衡,发展县域教育联合体、城乡学校共同体,提升乡镇中小学设施条件,在重点村建设农民学校。二是推进城乡医疗资源均等。推进县城优质医疗卫生资源向乡镇下沉,建设紧密型县域城乡医疗卫生共同体,提升村卫生室标准化建设水平,培育农村基层全科医生。比照城镇居民医保水平,逐步提高农村医疗保险报销范围和报销比例。三是加强农村特殊群体服务。加快建设农村留守儿童、妇女、老人等特殊人群的关爱服务体系及服务设施,发展城乡养老服务联合体。参照城镇居民养老保险缴费与收入比例,适时适度提高农民基础养老金标准。

3.3.3 推动城乡要素双向流动

健全完善体制机制,打通要素合理流动“堵点”,形成城乡人才、土地、资金等要素合理配置、双向流动、平等交换的良性循环。其一,推动人才要素循环。通过培育支柱产业、创造更多就业岗位,吸引农民就地就近有序市民化;建设返乡下乡创业就业孵化平台,吸引外出农民工、大中专毕业生、退役军人、科技人员和工商业主等返乡入乡创业,鼓励能工巧匠和“田秀才”“土专家”等乡村能人在乡创业。其二,推动土地要素融合。推动落实农村“三块地”制度改革,进一步放活承包地经营权,盘活闲置宅基地资源,稳妥推进集体经营性建设用地入市。其三,推动资金要素下沉。健全乡村发展建设长效投入机制,探索通过设立专项基金、发行专项债券、财政补贴等方式,吸引各类资金投入农业农村建设。

3.4 实施全域美丽建设行动,推进县域城乡生态美丽宜居

贯彻落实“绿水青山就是金山银山”和“人与自然和谐共生”理念,加强县域山水林田湖草系统保护和修复,建设宜居宜业的美丽城镇、美丽乡村。

3.4.1 促进县域生态互动联通

随着经济发达地区及大城市推行“退二进三”产业结构调整,工业越来越向县城和乡镇集中。同时,相对于城市,县域生态环境更多涵盖农业农村领域,特别是耕地、水域、森林、草原等生产性资源系统保护是县域生态治理的重中之重,统筹考虑县域城乡生态系统的整体保护、系统修复和综合治理。培育城乡居民绿色价值观和绿色生产生活方式,建设美丽城镇、美丽乡村;充分发挥乡村山水林田湖草等生态优势和资源优势,实施县乡村同建、同治、同美,走出一条城乡联动、生产发展、生活富裕、生态良好、人与自然和谐共生的县域生态文明发展道路。

3.4.2 推动农业绿色发展

以绿色发展引领农业农村建设,实现资源高效利用、产地环境清洁和生态系统稳定。推行农业绿色生产。实行农业全产业链标准化,坚持测土配方施肥,因地制宜集成应用病虫害绿色防控技术,规范兽药、饲料和饲料添加剂生产使用,持续推进农业投入品减量及全程监管。加强农业面源污染防治。积极发展绿色循环农业,推进粪肥还田利用,提升秸秆能源化、饲料化利用能力;加快普及标准地膜,加强可降解农膜研发推广;推行耕地轮作休耕,加强耕地污染治理和修复。

3.4.3 改善农村人居环境

推进农村厕所改造、垃圾污水治理和村容村貌提升,补齐农村人居环境突出短板。根据东中西部县情村情,因地制宜推进农村厕所革命,普及适宜当地水平的卫生厕所。以县域为基本单元,以乡镇政府驻地和中心村为重点,梯次推进农村生活污水治理。推进农村生活垃圾源头分类减量,健全农村生活垃圾收运和处理长效机制。加强农村人居环境建设和有效管护,加强乡村风貌引导,建设各美其美的绿色生态村庄。

3.5 实施文化根脉赓续行动,推进县域城乡文化交融并蓄

中华文明根植于农耕文明,县域是保护传承的主阵地,加强县域优秀传统文化传承保护,加强农村精神文明建设,实现农耕文化与现代城市文化的交融互哺。

3.5.1 加强县域历史文化保护传承

县域作为农耕文明的主要发源地,文化是县域的独特印记和特色名片。深入挖掘、继承、创新县域内优秀农耕文化,开展县域内传统文化遗产资源调查,分级分类管理和保护,塑造具有县域历史底蕴、时代特色的文化地标,促进优秀传统文化创造性转化、创新性发展。推进村庄有机更新,加大县域古镇、古村落、古建筑、民族村寨、农业遗产等保护力度,充分挖掘具有农耕特性、民族特色、地域特点的物质文化遗产和非物质文化遗产,建设突出乡土风情、彰显文化特色的乡村。

3.5.2 推进城乡文化一体供给

优化城乡文化资源配置,推动公共文化基础设施资源向农村倾斜,在有条件的行政村,建设“村史馆”“文化站”“农家书屋”“新华微书店”等乡村文化设施,开展“村BA”“村晚”等农民乐于参与的群众性文化活动,逐步缩小城乡公共文化设施和服务差距。构建县域城乡文化共同体,推动文化下乡,开展文化结对共建,引导县城文化工作者、科普工作者、退休人员等投身乡村文化建设,积极培育扎根农村的乡土文化能人,促进城乡文化交流和融合。

3.5.3 守牢农村精神文化阵地

推进城乡精神文明建设融合发展,弘扬和践行社会主义核心价值观,采取契合农村特点、农民喜闻乐见的方法和载体,加强爱国主义、集体主义、社会主义教育,促进核心价值观深度融入农村生产生活。大力开展农村精神文明建设,推进农村移风易俗,革除农村高价彩礼、人情攀比、厚葬薄养等陈规陋习;加强农村家庭、家教、家风建设,倡导文明乡风,加快农村科学知识普及,培养形成乡村新风正气。

3.6 实施乡村善治行动,推进县域城乡治理和谐有序

乡村治理是国家治理的基石,不仅关系到农村改革发展,更关乎党在农村的执政基础,影响农村社会大局稳定,将乡村治理放到提高治理体系和治理能力现代化水平的大局中谋划,采用务实管用方法推进城乡善治。

3.6.1 促进城乡居民基本权益平等化

城乡居民基本权益不平等问题,根植于城乡二元结构。县城一头连接城市、一头连着农村,在全面推进乡村振兴的时代背景下,更易于、也必须有效破解城乡二元结构问题。坚持以改革为动力、以人为核心,确保在县城落户或非户籍常住的农民,在自愿保留农村权益基础上,在就业服务、子女教育、住房和社会保障等方面享有城镇居民同等权益,真正让农业转移人口在城乡间可进可退。

3.6.2 推进乡村治理体系与治理能力现代化

建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理机制。以自治增活力,创新村级议事协商制度,实施村级事务阳光工程,推广运用积分制、清单制,探索推行“乡贤评理堂”“新风小院”“围炉夜话”等乡村治理新模式。以法治强保障,健全农村公共法律服务体系,加强农村法治宣传教育。以德治扬正气,探索乡村德治实现形式,举荐新乡贤、致富能人、德高望重老人等,参与乡村治理,引领农村新风尚。

3.6.3 加强乡村组织建设

探索破解乡村组织“散”的问题,重塑村级党组织的领导力、引领力、号召力。强化党建引领,选优配强乡镇领导班子、村“两委”成员特别是村支书,切实发挥农村基层党组织战斗堡垒作用。加大力度从本村致富能手、外出经商务工人员、高校毕业生、退伍军人等群体中培养选拔村干部,增强乡村治理骨干力量。探索“互联网+”政务服务向农村基层延伸,积极推行“一站式”便民服务。

4 对策建议

4.1 健全县域城乡规划体系

乡村振兴,规划先行。加强县域城乡科学谋划、一体设计、一并推进,因地制宜编制县域国土空间规划、城镇建设规划、村庄布局规划;建议各地设立村庄规划专项补助资金,按照应编尽编原则,支持乡镇聘请专业规划团队,编制富具村域特色的“多规合一”村庄规划,实现县域空间“一张图”、城乡建设“一体化”。

4.2 统筹县域城乡要素市场

创新完善县域城乡人才、土地、资金等要素合理流动的体制机制,打破城乡要素资源循环壁垒。探索设立人才下乡专项基金,对于城镇居民入乡兼职兼薪和离岗创业,在薪酬、贷款、税收、租金等方面给予支持和优惠;探索允许符合一定条件的下乡人才,享受农村集体经济组织相关权益。稳妥推进集体经营性建设用地入市,稳步提高土地出让收益用于农业农村比例;推广点状供地,提高土地利用效率和资源配置效率。支持设立县级乡村振兴基金、城乡融合发展基金,探索通过担保融资、税收减免、财政补贴、投资补助等措施,引导各类社会资金和市场主体参与乡村产业发展建设。

4.3 创新县域城乡管理机制

加强立法保障,探索出台县域城乡要素自由流动、城乡统一建设用地市场、农村宅基地改革等相关法律法规,为县域城乡融合发展提供重要法律保障。强化平台引领,支持基础条件好的县,积极创建国家级或省级乡村振兴示范县、现代农业产业园、农业现代化示范区、优势特色农业产业集群等。优化营商环境,深化“放管服”改革,营造法治化便利化基层营商环境,鼓励引导工商资本支持县域城乡融合发展。健全激励机制,加强县域各级党组织书记抓乡村振兴的监督考核,激发县乡村三级干部全面推进乡村振兴的积极性主动性创造性。