边疆地区参与共建“一带一路”的成就、问题及对策

权金亮 刘艺卓 尹文渊

（商务部国际贸易经济合作研究院，北京 100710）

促进边疆地区对外开放是我国全面开放战略的重要组成部分，也是引领边疆地区参与高质量共建“一带一路”的重要支撑。“一带一路”倡议提出十年来，边疆地区在“政策沟通”“设施联通”“贸易畅通”“资金融通”“民心相通”等方面取得重要成就，使边疆地区从对外开放的“边陲”转变为开放的“前沿”。然而，与东部沿海地区相比，我国边疆地区对外开放水平依然相对滞后，面临的外部环境也相对复杂。因此，应通过推进边疆地区跨境基础设施建设、打造边疆特色产业、创新开放体制机制、搭建开放平台，进一步推动边疆地区扩大开放，使边疆地区更好地参与共建“一带一路”高质量发展。

一、边疆地区参与共建“一带一路”取得的成就

“一带一路”倡议提出以来，边疆地区准确把握本地区在“一带一路”建设中的定位，积极寻求发展机遇，在“政策沟通”“设施联通”“贸易畅通”“资金融通”“民心相通”方面取得重要成就。

（一）政策沟通体系确立，提升与沿线国家共同发展理念

政策沟通是助力边疆地区与周边国家合作的重要保障。“一带一路”倡议提出以来，边疆地区均发布了“一带一路”建设的总体规划、实施方案以及行动计划等，明确自身在“一带一路”中的战略定位和重点任务，积极融入“一带一路”建设中（见表1）。作为丝绸之路经济带黄金段的甘肃省在2015年12月出台了《甘肃省参与建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的实施方案》，提出甘肃省“一带一路”建设的“13685”发展战略，进一步贯彻“一带一路”倡议的实施。辽宁省作为首个发布将“一带一路”建设与对外开放进行融合完整的纲领性文件的省份，于2018年印发了《辽宁“一带一路”综合试验区建设总体方案》。同时，边疆地区根据本省市的比较优势，主动对接周边国家发展规划，与周边国家的合作更加深入。如中蒙俄经济走廊作为中国丝绸之路经济带、俄罗斯“欧亚经济联盟”和蒙古国“草原之路”三大倡议的对接载体，内蒙古编制了《内蒙古自治区深化同蒙古国全面合作规划纲要》（2014 年）、《内蒙古自治区创新同俄罗斯、蒙古国合作机制实施方案》（2014年）、《内蒙古自治区参与建设“丝绸之路经济带”实施方案》（2015年）、《内蒙古自治区建设国家向北开放桥头堡和沿边经济带规划》（2015 年）、《内蒙古自治区与俄罗斯、蒙古国基础设施互联互通实施方案（2016-2020 年）》等配套实施方案，为深化与俄罗斯、蒙古国的合作建立了良好的政策保障。

表1 边疆地区“一带一路”定位及规划文件

甘肃丝绸之路经济带黄金段内蒙古自治区发挥内蒙古联通俄蒙的区位优势，建设向北开放的重要窗口黑龙江吉林辽宁完善黑龙江对俄铁路通道和区域铁路网，以及黑龙江、吉林、辽宁与俄远东地区陆海联运合作，推进构建北京-莫斯科欧亚高速运输走廊，建设向北开放的重要窗口广西发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，加快北部湾经济区和珠江-西江经济带开放发展，构建面向东盟区域的国际通道，打造西南、中南地区开放发展新的战略支点，形成21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户《甘肃省参与建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的实施方案》（2015年12月）《丝绸之路经济带甘肃段“6873”交通突破行动实施方案》（2015年5月）《“丝绸之路经济带”甘肃段建设总体方案》（2014年5月）《关于推动国际货运班列和航空货运稳定运营的意见》（2018年12月）《甘肃省合作共建中新互联互通项目南向通道工作方案（2018-2020年）》（2018年12月）《丝绸之路信息港总体规划（2018-2025年）》（2019年1月）《新时代甘肃融入“一带一路”抢占“五个制高点”规划》（2019年8月）《内蒙古自治区创新同俄罗斯、蒙古国合作机制实施方案》（2014年）《内蒙古自治区深化与蒙古国全面合作规划纲要》（2014年8月）《内蒙古自治区参与建设“丝绸之路经济带”实施方案》（2015年）《内蒙古自治区建设国家向北开放桥头堡和沿边经济带规划》（2015年）《内蒙古自治区与俄蒙基础设施互联互通总体规划（2016-2035年）》（2015年）《内蒙古自治区与俄罗斯、蒙古国基础设施互联互通实施方案（2016-2020年）》（2015年）《中蒙俄经济走廊黑龙江陆海丝绸之路经济带建设规划》（2015年4月）《沿中蒙俄开发开放经济带发展规划（2018-2025年）》（2019年8月）《辽宁“一带一路”综合试验区建设总体方案》（2018年8月）《广西参与建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的思路与行动》（2017年4月）《广西参与“一带一路”建设2018年工作要点》（2018年4月）《广西参与“一带一路”科技创新行动计划实施方案(2018-2020年)》（2018年6月）

资料来源：笔者根据相关资料整理

（二）设施联通日趋完善，打通与沿线国家生产链条大动脉

设施联通是共建“一带一路”的优先方向。随着“一带一路”建设不断深化，边疆地区与沿线国家基础设施建设日渐完善，互联互通网络逐步形成。2021年12月，作为高质量共建“一带一路”的标志性工程的中老铁路开通运营。2023年1月至3月，中老铁路磨万段累计开行货物列车954列，同比增长112.47%，货物发送量突破100 万吨。其中由老挝发往中国的货物66.76 万吨，同比增长261%。运输货物品类从开通初期的100 余种拓展到2000 余种①数据来源：中国（云南）自贸试验区网，https://ftz.yn.gov.cn/articles/6223，2023年7月14日。。中老铁路大幅提高了中老两国互联互通水平，助力老挝从“陆锁国”变为“陆联国”。2022 年6 月10 日，连接中国和俄罗斯两国边境的黑龙江大桥正式通车，同时黑河公路口岸启用，为中国东北地区和俄罗斯远东地区之间开辟了一条新的国际运输通道。2019年3月19日，中国东兴—越南芒街口岸北仑河二桥正式开通启用，为中越边境口岸物流发展和边境贸易提供了互联互通支撑。

中欧班列作为边疆地区与“一带一路”沿线国家参与国际产业链供应链的重要载体，不仅创新了国际陆路运输的运行机制，还为边疆地区与周边国家经济发展注入了新动力。截至2023 年6 月，中欧班列历年累计开行超过7.3万列，发送货物690万标箱，通达欧洲25个国家216个城市。作为中欧班列“东通道”的重要口岸，2023 年上半年，满洲里和绥芬河铁路口岸累计通行中欧班列2754列，运送货物29.3万标箱，同比分别增长6.5%、18.2%。其中，满洲里铁路口岸通行中欧班列2338列，运送货物25.2 万标箱，同比分别增长5.7%、18.2%；绥芬河铁路口岸通行中欧班列416 列，运送货物4.1万标箱，同比分别增长11.5%、18.4%，均创历史新高②数据来源：中国“一带一路”网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/03CJTI53.html，2023年7月14日。。其中，绥芬河口岸从开行之初的每月2列，到目前每月最多开行90列左右。入境的班列货物由最初的板材为主，到目前的化肥、亚麻籽、大豆、橡胶、瓦楞纸等品类；出境的班列到达俄罗斯、波兰、德国、比利时等国家，运输货物已拓展至日用百货、电器产品、工业机械、金属、农副产品等品类①数据来源：中国（黑龙江）自贸试验区网，http://ftz.hlj.gov.cn/ZonalDynamics/2249.html，2023年7月14日。。作为向西挺进的主要通道之一，2022年经阿拉山口站通行的中欧（中亚）班列达6211列，同比增长6.2%②数据来源：中国“一带一路”网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/02968394.html，2023年7月17日。。

（三）贸易合作持续深化，拓展与沿线国家经贸合作新通道

投资贸易合作是“一带一路”建设的重点内容。“一带一路”倡议提出10 年来，边疆地区与“一带一路”沿线国家的经贸合作不断加深，贸易便利化水平稳步提升，新兴贸易业态发展持续壮大。在经贸合作领域，边疆地区与“一带一路”沿线国家的贸易额稳步增长。据呼和浩特海关统计，2023 年第一季度，内蒙古对“一带一路”沿线国家进出口315.1 亿元，增长88.6%，较同期内蒙古外贸整体增速高38.1 个百分点。其中，出口109.2 亿元，增长55.9%；进口205.9 亿元，增长112.1%③数据来源：中国“一带一路”网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/0TEL60F0.html，2023年7月20日。。甘肃在“一带一路”经济带上的优势也持续凸显。2022 年，甘肃省对“一带一路”沿线国家进出口值278.3亿元，增长23.8%，占比47.6%，增加2个百分点④数据来源：中国“一带一路”网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/308456.html，2023年7月20日。。边疆地区对“一带一路”沿线国家进出口占比也不断提升。2023 年前5 个月，黑龙江省一般贸易进出口1010.1 亿元，增长14.7%，占全省外贸总值的85%；对“一带一路”沿线国家进出口937.3 亿元，增长19.5%，占全省外贸总值的78.9%⑤数据来源：中国“一带一路”网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/325233.html，2023年7月20日。。据乌鲁木齐海关统计，2023 年上半年，新疆对沿线国家进出口1383 亿元人民币，较上年同期增长68.2%，增幅高于新疆外贸整体增速的3 个百分点，占新疆外贸总值的92.4%。其中，出口1179.8亿元，增长74.2%；进口203.2亿元，增长40.1%⑥数据来源：中国“一带一路”网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/098G65ML.html，2023年7月24日。。

同时，边疆地区与“一带一路”沿线国家的贸易便利化水平的提升，也推动了跨境电商等新的经贸合作模式的创新发展，成为边疆地区经贸发展的新引擎。阿拉山口海关持续推行“清单核放、汇总统计”简化申报模式，搭建跨境电商“绿色通道”，对跨境电商货物优先受理申报、优先施封、优先查验，助推口岸跨境电商业务全流程高效快捷通关。截至2023年上半年，阿拉山口市跨境电商出口包裹1431.2万票，货值约16.6亿元，同比增长10.7%⑦数据来源：中国“一带一路”网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/0GBNABAD.html，2023年7月24日。。广西比邻东盟国家，依托于陆海新通道的建设逐步形成了面向东盟的跨境电商物流体系。广西自贸试验区发挥先行先试作用，开展全国首个国际邮件、跨境电商、国际快件“三合一”集约式监管模式，通关时间由过去的4 个小时压缩至1 个小时，日均通关能力由原来的50 余万件增长到100 余万件。截至2023 年4 月，广西跨境电商额累计完成316.3亿元。2023年1-2月，广西跨境电商进出口额27.8亿元，同比增长3.5%⑧数据来源：中国（广西）自由贸易试验区网，http://gxftz.gxzf.gov.cn/index.php?case=archive&act=show&aid=3325，2023年7月26日。。

（四）资金融通不断创新，促进与沿线国家的金融开放合作

资金融通是“一带一路”建设的重要支撑。边疆地区不断推进金融改革创新，深化与“一带一路”沿线国家的金融领域开放合作。特别是以自贸试验区为抓手，边疆地区积极推动“一带一路”金融创新，通过提高融资机制、融资工具和金融服务的创新力度，大力支持“一带一路”跨境贸易投资。2018 年12 月广西出台的《广西稳步推进跨境人民币业务的实施方案》等文件，有力推动了跨境人民币业务创新。2022 年广西跨境人民币年度结算量首次突破2000 亿元，结算总量达2211.65亿元，同比增长20.23%，高于全国5.75 个百分点①数据来源：中国（广西）自贸试验区网，http://gxftz.gxzf.gov.cn/index.php?case=archive&act=show&aid=3277，2023 年7月26日。。中马钦州产业园区开展的“跨境人民币同业融资”“跨境人民币双向流动便利化”“人民币境外项目贷款”“简化境外机构人民币银行结算账户离岸划转”“人民币信贷资产跨境转让”等五项全国领先的跨境人民币金融创新政策，为广西与“一带一路”沿线国家的全方位合作提供高质量金融服务。云南自贸试验区自2019年8月成立至2022年7月，梯度推进中缅双边银行的银行间代理行清算模式，跨境人民币结算量连年突破百亿元②数据来源：中国（云南）自贸试验区网，https://ftz.yn.gov.cn/articles/5964，2023年7月26日。。云南自贸试验区红河片区实现落地RCEP 多边协定下首笔跨境人民币结算业务、首笔远期购汇原价展期业务、首笔线上办理“跨境贷”等多个“首笔”。黑龙江自贸试验区绥芬河片区开通全国自贸片区首条人民币、卢布陆路跨境调运双通道并开展常态化调运业务，已累计调出人民币5.24 亿元③数据来源：中国（黑龙江）自贸试验区网，http://ftz.hlj.gov.cn/news/2642.html，2023年7月26日。，为实现人民币国际化作出贡献。

（五）民心相通日益紧密，夯实与沿线国家的合作基础

民心相通是“一带一路”建设的社会根基。“一带一路”倡议提出以来，边疆地区充分发挥地缘优势，积极推进与“一带一路”沿线国家的人文交流，极大地夯实了与沿线国家的合作基础。特别是以携手抗疫为契机，边疆地区与“一带一路”沿线国家的命运共同体意识更为紧密。新冠肺炎疫情期间，广西组建中国向周边和东盟国家派遣的第一支抗疫医疗队支援柬埔寨提供医疗帮助；与越南边境省份建立跨境疫情防控沟通协调机制；深化“健康丝绸之路”建设，开展“一带一路”柬埔寨磅湛省消除白内障致盲行动；深化与东盟在中医药壮瑶医药领域的国际合作等积极服务构建中国—东盟卫生健康共同体。［1］甘肃积极推动中医中药等优势产业在“一带一路”沿线国家发展，并在匈牙利、白俄罗斯等国设立16 家海外中医中心或岐黄中医学院，疫情期间还提供1.3 万副“甘肃方剂”支持白俄罗斯抗疫行动。［2］新冠疫情期间，云南向周边国家派遣抗疫医疗专家组，并在瑞丽建立跨境医疗急救机制，便于缅北等地人员入境紧急就医。另外，随着交通互联互通日益完善，不仅推动了沿线地区的产业结构更加均衡合理，还显著带动了中国与沿线地区的就业、教育、旅游和人员往来，成为民心相通的重要纽带。如中老铁路在货物装卸、物流、安保、保洁、物业等方面，累计招聘使用当地员工3500多人，并带动了物流运输、城市交通、商贸、旅游等行业发展，间接增加就业岗位10万余个①数据来源：中国（云南）自贸试验区网，https://ftz.yn.gov.cn/articles/6223，2023年7月14日。。

二、边疆地区参与共建“一带一路”面临的主要问题

边疆地区的开放发展对于推动边疆地区经济高质量发展，更好地参与共建“一带一路”具有重要意义。整体而言，我国边疆地区仍然存在开放型经济发展滞后、开放的硬件支撑不足、开放的内生动力不强、开放的政策支撑体系不健全、开放的风险防范意识不高等问题，对边疆地区参与共建“一带一路”高质量发展形成诸多掣肘。

（一）跨境基础设施落后，开放的硬件支撑不足

虽然，在西部大开发战略、“兴边富民”等政策的支持下，边疆地区基础设施得到不断完善，但是边疆地区跨境连接通道建设滞后、口岸基础设施条件差等问题依然没有得到有效缓解。边疆地区普遍存在跨境铁路密度低、公路发展相对落后等问题，影响运输效率。例如，国家一类口岸广西大新硕龙口岸尚无高速公路直达，沿边公路未达到一级公路标准，而越方连接硕龙口岸的公路等级仅相当于我国四级路，大中型货运车辆通行困难。并且，作为边疆地区较大出海口的广西，国际航运滚装船码头缺乏，班轮航次少，大型商品出口运输成本比东部沿海高20%左右。此外，大多数边疆地区口岸验货场、储货仓、联检查验等设施和设备不足或陈旧老化，口岸通关和物流作业信息化、智能化水平较低，无法满足“大进大出、快进快出”的货物快速通关需要。与此同时，大多数边疆地区口岸功能有限，影响特色产品进出口。

（二）开放型经济发展滞后，开放的带动力有限

虽然，边境地区通过参与“一带一路”经济走廊建设，实现了经济的快速发展，但是边疆地区的开放型经济基础依然较为薄弱。从货物贸易看，2022年边疆地区进出口贸易额合计28596.3亿元，占全国的7.0%，外贸依存17.1%，约为全国的二分之一。从利用外资看，2020年边疆地区实际利用外资额合计56.9 亿美元，占全国的3.82%②数据来源：《中国外资统计公报2021》。由此可见，边疆地区的开放型经济基础依然薄弱。同时，边疆地区支撑外贸竞争优势的产业较弱。目前，边疆地区产业仍以资源依赖型和能源消耗型为主，产业链条短且层次低，导致进出口产品结构单一，不具备国际竞争力。尤其是边疆民族地区的外贸主要以边境贸易为主，未依托其区位优势形成深加工产业链，开放对产业发展的带动作用未得到充分发挥。2020年，边境贸易约占全国半数的广西用于落地加工的互市商品仅占全区互市进口的7.7%(不足10%)。此外，边疆地区贸易新业态新模式的发展较为缓慢。边疆地区仍以传统外贸模式为主，市场采购贸易等贸易新业态新模式发展相对滞后。

（三）高端要素缺乏，开放的内驱力不足

集聚高端要素资源是推动边疆地区高水平对外开放的重要保障。随着“一带一路”倡议的不断推进，边疆地区产业结构不断优化，制造业生产能力得到大幅提升。但是，边疆地区严重缺乏人才、技术、资金等推动产业和经济高质量发展所需要的高端要素资源，导致边疆地区开放的内生动力不足，严重制约边疆地区对外开放的步伐。在创新能力方面，边疆地区科技发展水平总体不高，科技投入长期不足。2020年，边疆地区R&D 经费合计1637.6亿元，不足全国的7%；平均研发强度仅为1.0，不足全国平均水平的二分之一。此外，根据科技部中国科技信息研究所发布的《国家创新型城市创新能力评价报告2021》，创新能力排名前30 位的城市中，边疆9 省仅有3 个城市上榜，分别为大连、沈阳和长春。在人才吸引方面，受工资水平低、缺乏配套发展平台机制等影响，边疆地区普遍存在“招人难”“留人难”问题，开放发展所需的高端人才严重缺乏。根据《全国高校毕业生就业调查报告2019》，去外省就读的高校毕业生返乡率排在后四位的均为边疆地区，分别为黑龙江省10.94%、甘肃省16.78%、内蒙古自治区19.36%以及吉林省20.36%，远低于排在第一位的广东省84.06%。此外，黑龙江和吉林两省R&D 人员全时当量在2015—2019 年都出现负增长，年均增长率分别为-5.89%和-3.73%。

（四）体制机制有待完善，开放的支撑体系有待加强

体制机制的不完善主要表现在两个方面：一是顶层制度规则衔接缺乏；二是现有合作机制和平台作用发挥不充分。目前，我国仅与部分毗邻国家签订了双边汽车运输协定或本币互换协定，致使部分边疆民族地区在人员往来、货物运输、金融合作等方面的交流合作裹足不前。跨境经济合作区也存在因缺乏相关协议而建设缓慢的问题。例如，由于中越两国政府尚未签署共同框架协议，越方在中越跨境经济合作区的规划设计、口岸开放等方面未有明确态度，影响了合作区的工作推进。并且，现有合作机制和平台作用发挥不充分。一方面，虽然我国已与周边国家共同成立了上合组织，签署了中国—东盟自贸协定等经贸合作协定，但执行能力较差，对边疆民族地区经济的带动有限；另一方面，开放平台的设立缺乏统筹，边疆地区虽具备边境（跨境）经济合作区、自贸试验区等开放平台，但相对东中部地区数量仍偏少，营商环境相对较差，吸引产业和要素集聚的能力偏弱。目前，我国已设立的21个自贸试验区中，边疆地区仅有广西和云南、黑龙江和辽宁入围；105个跨境电子商务综合试验区中仅有20个是边疆地区。

（五）外部环境复杂，开放的风险防范意识有待提高

随着我国自贸区战略的推进尤其是RCEP 实施后，部分外资和国内企业可能为规避贸易壁垒和受成本驱动，“跳过”边疆民族地区到越南等周边国家投资，在吸引外商投资、承接我国东部地区产业转移等方面对边疆地区形成“多维碾压”，使边疆地区产业升级空间面临挤压风险。据日本保圣那集团2020 年对在外国投资的日企进行的调查显示，其中对越投资的57%日企计划扩大其经营活动规模，远高于对全部投资地区39%的平均水平。同时，边疆地区是各种异质文化和民族主义思潮交融碰撞的敏感地区，而占我国85%以上陆路边境线的边疆民族地区是境外文化渗透的前沿。随着我国文化教育等领域扩大开放，边疆地区口岸管理难度将增加，也将面临宗教极端主义和恐怖主义渗透以及毒品走私等安全风险。此外，对边疆地区的新型经济制裁也将制约我国对外开放合作。近期，美国以“强迫劳动”为由全面禁止新疆棉花和番茄产品入境，英国和加拿大等美国盟友也表示将对我国“强迫劳动”相关产品采取措施。如果美国将制裁延伸至所有新疆生产的商品或原产自新疆的原材料，不仅会直接限制新疆对美国出口，还将大幅降低外资对新疆投资兴趣，影响我国与“一带一路”国家的贸易投资合作。

三、边疆地区进一步融入“一带一路”高质量发展的对策

“一带一路”倡议、《沿边地区开发开放规划（2014-2020 年）》等国内战略及国家级规划的出台，不仅使民族地区从开放的末梢变为前沿，也使边疆民族地区成为构建“双循环”新发展格局的重要节点，为边疆地区开放创造了新的发展机遇。新发展阶段，应从基础设施建设、培育民族特色产业集群、创新产业开放体制机制、搭建开放平台、筑牢国家安全屏障等多方面联合发力，进一步扩大边疆地区高水平对外开放，助推边疆地区更好地参与共建“一带一路”高质量发展。

（一）推进跨境基础设施建设，提升互联互通水平

跨境基础设施落后仍然是阻碍边疆地区对外开放步伐的重要因素之一。“十四五”规划指出，要完善综合运输大通道，加强出疆入藏、中西部地区、沿江沿海沿边战略骨干通道建设，有序推进能力紧张通道升级扩容，加强与周边国家互联互通。因此，加快跨境交通基础设施及口岸升级建设，加强与周边国家跨境运输制度衔接，将极大地提升边疆地区互联互通水平，增强边疆地区开放发展的支撑保障。一是要利用国家综合立体交通网机遇，支持边疆地区构建以国际大通道为重点、铁路和公路为骨干、航运为补充、管道运输为辅助的跨境交通基础设施体系。二是要提高口岸建设资金支持规模，重点支持边疆地区边民互市点基础配套设施、国际贸易“单一窗口”等的同时，增加边疆地区肉类、中药材、水果等特色产品海关进口指定监管场地。三是要加快与毗邻国家签订双边汽车运输协议，提高跨境运输便利化水平。加强与周边国家基础设施战略规划对接，以重点项目为依托，推动建设标准规则互认。

（二）打造边疆特色产业集群，夯实开放经济基础

边疆地区自然资源丰富，地理位置独特，应依托边疆地区特殊优势，培育开放型特色产业集群，使之成为边疆地区经济发展支柱产业的同时，推动互市贸易升级发展，使之成为边疆地区对外开放的重要突破口。一方面，培育开放型特色产业集群，合理引导开放型产业向边疆地区布局，支持承接东中部地区产业转移。同时，支持构建能源资源加工、农业种养殖及加工、旅游以及商贸物流等特色产业链，形成以边境贸易为主，多产业协同发展的边疆地区开放发展模式。另一方面，推动互市贸易振兴发展，结合边疆民族边贸规模、加工能力和周边国家资源禀赋，制订边民互市进口商品负面清单。并且，利用跨境经济合作区和边境经济合作区政策，在沿边口岸配套建设贸易加工业区，推进“口岸+特色产品”模式，促进边境贸易与沿边产业同步发展。此外，放宽边贸品种和来源限制，推动热带水果等需求较大产品的进口，探索向与我国签订自贸协定的国家（地区）开放。

（三）创新开放体制机制，促进资源集聚

边疆地区的对外开放水平、有利条件和制约因素有其共同的特点也存在差异。应在完善边疆地区开放政策的整体架构的同时，加强各具特色的人才、金融等体制机制的创新及与开放政策的联动作用，形成合力。一是加强顶层开放设计。根据国家开放总体战略布局、各地区战略位置、资源优势和国际大通道条件，对边疆地区的对外开放进行差异化定位，根据周边国家的地缘政治和产业发展情况，采取不同的支持政策。二是创新人才引进机制模式。允许根据边疆地区制定符合各地区实际的津补贴政策，建立符合边疆地区发展需求的人才激励机制。聚焦战略新兴产业、民族特色产业和环保生态产业，鼓励边疆地区以“星期天工程师”“候鸟型人才”等方式引进领军人才和中青年骨干人才。三是促进跨境金融合作体制创新。促进跨境人民币业务创新和外汇管理体制改革，推动与缅甸等周边国家签署双边本币互换协定。支持中资银行机构与东盟等周边国家和地区商业银行建立人民币代理行关系，支持融出人民币资金和人民币贸易融资资产转让，构建人民币“出得去”“进得来”的区域性循环。

（四）搭建开放平台，推动新业态发展

随着我国经济发展步入新常态，“互联网+”、“大数据”、跨境电子商务等新业态逐步取代资源导向型产业，成为经济增长新要素。因此，边疆地区应统筹开放平台和载体的建设与布局，为边疆地区新业态发展及跨境经济合作提供强有力的支撑。一方面，创设符合边疆地区发展需求的开放平台，在经济基础相对较好、特色产业链相对完整的边疆地区，建立乡村振兴开放先行区、民族开放型经济试验区等平台，在推动一二三产业融合发展、丰富乡村和边疆经济业态等方面探索符合边疆地区开放发展诉求的体制机制和创新政策。另一方面，充分发挥边境（跨境）合作区作用，选取1-2 个发展基础较好、辐射带动较强的边境经济合作区，给予扩区、置区等政策支持，发挥对边疆地区开放的示范引领作用。同时，加快跨境经济合作区建设，推动与越南签署共同框架协议，探索符合边疆地区发展需要的跨境合作新模式。

（五）有效应对开放风险，筑牢国家安全屏障

国家安全是边疆地区对外开放发展的前提，而边疆开放发展也能够为国家构筑坚实的安全屏障。因此，要以国内大循环为依托促进边疆地区对外开放，推进与周边国家人文交流，探索实现共同富裕的路径，以此筑牢国家对外开放的安全屏障。一方面，以内循环为依托促进边疆地区对外开放。把握构建新发展格局，以国内大循环为主体建设机遇，引导和支持边疆地区加快与国内主要市场和产业的协同发展，增强包括新疆在内的边疆地区自主发展能力，缓解外部限制带来的冲击。同时，支持边疆地区与东部地区探索建立跨地域、跨行业的项目共同管理体制和机制，对边境经济合作区、跨境经济合作区建设以及基础设施和产业设施项目共同管理、共同受益。另一方面，构建周边命运共同体。具体来讲，依托自贸试验区、重点开发开放试验区等开放平台，推进与周边国家教育、文化、旅游、医疗卫生、媒体等领域合作，促进各民族文化交融互鉴。并且，结合周边国家资源禀赋和经济发展情况，深化差异化产能合作，与周边国家探索实现共同富裕的路径。此外，与周边国家建立联席会议机制，提升国际联合执法合作水平，共同应对宗教极端主义和恐怖主义渗透以及毒品走私，为对外开放保驾护航。