灾害法治文化建设的河南实践

李阳辉

灾害法治文化建设是防灾减灾救灾事业中的重要一环，影响和塑造着防灾减灾发展模式和行为。郑州“7·20”特大暴雨灾害后，河南省注重加强灾害法治文化建设并取得了一些成就，但仍有需要提升之处，如灾害法治文化观的培养、灾害问责文化的建立等。

灾害法治文化内涵

法治是治国理政的基本方式，是实现国家安全、社会稳定和人类文明发展的必然选择。中国的法治文化建设，既要遵循法治的普遍要求、价值共性和精神实质，又要尊重中国的文化传统、现实国情和公民诉求。灾后重建离不开法治文化的引领，这涉及社会的各个领域，其内涵十分丰富。如果说法治文化是法制体系建设与观念性文化建设的有效结合，那么，灾害法治文化实际上就是在防灾减灾救灾以及灾后重建的过程中，灾害法治体系与灾害观念的有效结合，其以灾区人们的生活方式和防灾减灾救灾行为为表现形式。有研究者将其概括为人们的忧患意识以及临灾期的应对行为，但其义仍较为片面。灾害法治文化建设不仅包含人与自然的关系，也包括灾害中的人与社会、灾害与政府职能部门的关系。基于此，可将灾害法治文化的理念理解为灾害法制体系建設与灾害文化馆建设的结合，通过灾害与人、灾害与社会、灾害与政府职能部门以及灾害法制体系完善程度的调整与平衡，以此最终形成一种国家、社会、个人三个层面的灾害法治观。具体而言，主要表现在：一方面，灾害法治文化的意识形态，主要是反映社会公众的灾害行为认知、灾害防御能力、灾害观念、临灾时的心理反应等。另一方面，灾害法治文化规范和制度，主要是政府职能部门为了防灾减灾法治能力提升而制定的一系列政策、法规、制度等。

灾害法治文化是在灾害环境下产生的能够指导大众适应环境的法治文化意识以及规范制度建设。一方面，使社会大众能够适应灾后环境的变化;另一方面，又指导着大众创造更加适应环境变化的生活方式和行为方式。其属性往往是在灾害发生后对灾害环境进行思考或反思的法治文化现象，核心就是指导大众在未来灾变环境中能够更加正确地对待灾害环境。

灾害法治文化建设的河南实践路径

文化通过其在价值、规范、信念以及知识层面的深远影响，塑造一个国家或一个地区的防灾减灾行为。灾害法治文化是整体社会应对灾害能力的重要力量，其弥补了应灾体系之不足，自下而上地提升了社会个体、群体、组织以及整体社会的防灾、减灾、应灾、恢复层面所需要的意识、技术、知识、经验等。灾害文化可以作为灾害的恢复力建设的路径之一，其作用表现在灾害研究与管理的各个阶段。

建立灾害法治文化观

以往减灾推崇结构式减灾 ，以至于在灾害文化的启迪过程中过分夸大减灾技术，而忽略了灾害法治文化教育和宣传。建立灾害法治观念是建立综合防灾减灾体系首要解决的问题，必须得到足够的重视。所谓灾害观，即是基于人与自然的关系认知，建立在一定的生命观、自然观基础上的一种理念。基于此，灾害法治文化观还应在三个层面上养成，不仅仅是个人层面，对于社会、国家层面也应建立灾害法治文化观。由个人和社会影响国家灾害文化观的建立，国家灾害文化观指导个人和社会层面建立更加科学的灾害文化观。

培育个人灾害法治文化观。观念支配行为，意识决定行动。灾害是全社会共同的敌人，作为社会中的个人，必须建立个人灾害法治文化观，具备各类风险防范意识和防灾减灾能力，积极主动参与社会防灾减灾事业，传承灾害法治文化。笔者认为，个人灾害法治文化观可通过以下两方面着手。一方面，加强学校灾害法治文化教育。在青少年中普及灾害法治文化，其效果最为明显，可以提高青少年灾害应急能力。具体而言，在初中阶段，将防灾教育纳入九年义务教育当中，对于灾害频发的河南省而言，可以与灾害教育基地教育、灾害旅游景区文化熏陶、社区文化培育结合起来。对于大学阶段，要在灾害文化传承的基础上，发挥其主体优势，包括灾害研究、灾害文化宣传、灾害技术研究等等。另一方面，完善社区灾害文化宣传。社区灾害法治文化宣传中存在的阻力来自被动式参与、宣传模式单一等。值得一提的是日本社区减灾模式，日本静冈县在1974年开始推广自助防灾会，实际上是由社区居民设立防灾委员会，其成员构成、任期、功能都有很细化的规定。笔者认为，社区居民建立个人灾害文化观可以借鉴此模式，通过设立社区防灾减灾委员会，充分调动社区居民的积极性，也可以将这种委员会与居民区的业主委员会相结合，成立多功能业主委员会。

建立社会灾害法治文化观。建立综合防灾减灾体系，社会力量参与是很重要的实现方式。但作为防灾减灾的中坚力量，社会力量的作用和优势仍具有一定的局限性，因此，必须从源头上打破社会力量的限制壁垒，建立社会层面的灾害法治文化观。目前，政府层面的防灾减灾法规或应急预案面向全社会公开征求意见建议的活动越来越多，但群众参与度依旧不高，征集意见往往遇冷。这种消极反应看似只是群众放弃了自己的权益，其实也表明社会灾害法治文化观未真正建立。社会主体应充分发挥其自身的独特优势，参与到防灾减灾中来，动员社会力量关注身边的各类风险，提高防灾减灾意识，一方面，提高自救能力，另一方面，在外在风险化解中贡献自己的一份力量。社会主体作为防灾减灾工作中的重要力量，应充分调动其积极性与主动性，形成防灾减灾共同参与的新局面。具体而言，可以建立灾害文化博物馆，自然灾害的应对不应局限在防灾和临灾应对中，还应包括自然灾害的普及宣传和自然灾害文化工程建设上。河南省灾害法治文化的宣传，会对整个中原地区防灾减灾事业发挥举足轻重的作用。

建立政府灾害法治文化观。习近平总书记多次提出要坚持总体国家安全观，把涉及防灾减灾的内容归属到生态安全和资源安全方面。建立综合防灾体系，是国家稳定可持续发展的基础，也是建立总体国家安全观的重要组成部分。2016年中共中央、国务院发布的《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》指出，坚持以防为主、防抗救相结合的综合防灾减灾体系。首先，建立从严从重的灾害预防法治政策。就目前的灾害立法而言，各种单灾种立法众多，但是立法数量上的优势并不能冲销灾害发生的频率。灾害的发生不仅有自然因素，也有人为因素，例如四川省凉山州森林火灾，就源于人为火源，因此，必须将纸上立法“软效力”转变为灾害防治的“硬约束”。其次，加强防灾技术的投入，确立防灾技术减灾观。一方面，加强灾害预警体系建设，加强对致灾因子的监控;另一方面，加强灾害信息传播效应的控制，建立灾害快速反应机制，及时通过各种渠道，包括微博话题、自媒体发布、官方信息渠道，建立对灾害相关内容不传谣、不信谣的辟谣机制。最后，建设防灾工程，例如黄河水利工程，一方面发挥其防灾功能，另一方面强化防灾文化的宣传功能。

建立健全灾害法治体系

灾害法治体系的形成，影响和塑造着人们的思想观念体系，为法治文化的形成和维持起着保驾护航的作用。灾害法制体系是灾害法治文化的重要维度，在灾害法治语境下，影响着灾害管理中的政策产出、执行与灾害管理的各个环节。当前 ，中国应急管理体制正处于转型时期，而灾害法治文化是社会转型时期改进国家制度和权力思维、塑造社会大众行为模式的基础要件和精神力量。

调整完善防灾减灾救灾应急管理职能。转变政府职能是坚持走中国道路、弘扬中国精神的有力回应。将政府由“全能型职責依赖”向“法治型政府职能型”转变，“全能型职责依赖”实际上还是在计划经济基础之上的一种职能政府特征，而转变政府职责依赖必须朝着市场经济背景下的法治政府职能路径，以政府为主导，借助市场机制，鼓励社会力量参与，进而提升政府防灾减灾法治能力。当前中国防灾减灾体制所谓的“一案三制”实际上还是“全能型职能依赖”的一种体现，而这种依赖实际上就是一种政府职能依赖，防灾减灾体制最早是在“非典”期间所形成的“一案三制”。在某一阶段，防灾减灾救灾体制似乎陷入一种传统的救灾模式，形成路径依赖。如果不主动变革，主动转化职能，一旦遇到重特大突发事件，内部增长条件不再具备，那么将使自然灾害的应急处置置于无能为力的状态之下。因此，必须打破这种锁定效应，从制度安排上进行革新，只有这样，才能真正实现政府职能的转变。政府职能部门作为国家防灾减灾救灾的主导力量，必须建立国家安全观的主体意识，将国家安全和公共利益的保障置于首位。在灾害法治文化建设中必须发挥其领导示范作用，积极引导社会层面、个体层面灾害法治文化观的建立，建立国家层面未雨绸缪的灾害预防文化，将灾害法治文化建设作为国家法治建设的重要组成部分。

建立灾害问责文化。灾害的发生是由多种致灾因子共同形成的，其中有自然致灾因子，但也存在人为致灾因子。有学者提出“人的致灾性”，指出由于“人”的因素叠加致使灾害造成的损失扩大化，进一步证明灾后形成灾害问责文化的必要性。有学者指出灾害问责文化已经形成，主要是政府部门会面对自下而上的和自上而下的两种问责压力。作为当前灾害管理的重要力量，政府部门及其人员必然会成为灾害问责对象。建立灾害问责文化应坚持两点：一方面，明晰权责分工，消除责任悖论。政府职能部门以及对应人员岗位之间的责任分工应具体明晰，提高问责机制的运转效率。理顺灾害应急管理、风险制造的权责关系。同时，针对问责过程中的责任悖论问题，要强调行政主体的全面责任观，消除责任模糊现象。另一方面，实现灾害问责要防止政治符号。在灾害问责文化建设中，问责内容不仅要针对责任本身，还要以问责为起点对防灾减灾的社会制度、政策与体系进行全面的反思与回应，通过此种途径来引导社会灾害问责文化的变迁。

总之，灾害法治文化作为灾害恢复力建设的路径之一，其作用表现在灾害研究与管理的各个阶段。当前，灾害法治文化已逐渐成为灾害风险消减的重要环节，在灾害预案与执行中，法治文化要素被积极提倡。在灾害应对阶段，灾害法治文化的作用备受重视，其中，在改进灾害研究与认识的同时，也让大众全面正确地认识灾害情境的本质以及人的灾害反应行为，为有效应对灾变提供了重要的决策依据。同时，透过公共媒介系统的传播，可以减少因为知识偏差所造成的社会失序和损失。而在灾害恢复层面，灾害法治文化的意义则更加显著，灾后社会学习能力关乎一个国家、地区、民族的生存与可持续发展。

【作者单位  中共河南省委党校（河南行政学院）】