中央企业改革新形势下的资产评估管理探析

包月玲

【摘要】资产评估为中央企业产权运作提供定价基础和决策依据，是保护国有资产安全、防范国有资产流失、促进国有资产保值增值的重要抓手。当前，中央企业改革正不断向纵深推进，产权变动频繁，如何在新形势下更好发挥资产评估的重要作用，助力中央企业做强、做优、做大，是国资监管机构和中央企业需要共同研究的课题。文章结合中央企业资产评估管理现状，分析其存在的问题，并对其未来发展进行探讨。

【关键词】中央企业；国有资产；评估管理

【中图分类号】F275

党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，中央企业深入推进战略性重组和专业化整合，持续深化供给侧结构性改革，有力有序剥离清退“两非”“两资”，持续推进“压缩管理层级、减少法人户数”工作，全面完成“僵尸企业”处置和特困企业治理，实现国企改革三年行动高质量圆满收官。

在此期间，资产评估作为国有资产管理的“看门人”，在推动中央企业改革发展、防范国有资产流失、促进国有资产保值增值、助力中央企业做强、做优、做大等方面发挥了重要作用。国资监管机构及中央企业应当高度重视资产评估工作，为中央企业持续高质量发展提供支撑。

一、资产评估及其发展

《中华人民共和国资产评估法》定义的资产评估，是指评估机构及其评估专业人员根据委托对不动产、动产、无形资产、企业价值、资产损失或者其他经济权益进行评定、估算，并出具评估报告的专业服务行为。

资产评估作为一个独立的中介行业，在国外已有上百年的发展历史，但在中国，资产评估行业起步较晚。1988年，大连会计事务所对大连炼铁厂与香港企荣贸易有限公司合资过程中投资的建筑和机电设备出具了一份评估报告，这是我国首例资产评估业务。1990年，原国家国有资产管理局成立资产评估中心，负责资产评估项目和资产评估行业的管理，标志着我国资产评估管理工作正式起步。1993年，中国资产评估协会成立，之后中国资产评估行业迅速发展。2016年《中华人民共和国资产评估法》颁布并实施，奠定了资产评估在我国经济和社会发展中的法定地位，标志着中国资产评估进入依法发展的新时代。

二、中央企业资产评估管理的现状

资产评估管理是中央企业管理的重要内容。经过多年发展，中央企业资产评估管理已建成比较完整成熟的系统体系。

（一）制度规章不断完善

1991年，国务院发布《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号），这是我国第一部规范国有资产评估管理的行政法规，确立了我国国有资产评估管理的基本行为规范。

2005年，国务院国资委发布《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号），标志着国有资产评估管理由政府部门以行政管理为主，转变为由出资人以产权管理为主。该办法扩大了中央企业备案范围，明确了中央企业责任，有利于提高评估备案效率。

2006年，国务院国资委发布《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》（国资委产权〔2006〕274号），进一步明确中央企业国有资产评估项目备案管理的具体问题。

2009—2013年，国务院国资委先后发布《关于企业国有资产评估报告审核工作有关事项的通知》（国资产权〔2009〕941号）、《中央企业资产评估项目核准工作指引》（国资发产权〔2010〕71号）、《企业国有资产评估项目备案工作指引》（国资发产权〔2013〕64号），旨在进一步规范中央企业国有资产评估项目的审核、核准、备案工作，确保资产评估质量。

2016年，国务院国资委发布《关于建立中央企业资产评估项目公示制度有关事项的通知》（国资发产权〔2016〕41号）、《关于加强中央企业评估机构备选库管理有关事项的通知》（国资发产权〔2016〕42号），进一步延伸中央企业资产评估管理边界，强化资产评估的源头控制和有效监督。

除上述专项制度外，《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令第32号）、《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号）等综合性制度也对中央企业资产评估管理有所规定，为中央企业资产评估管理提供了更加全面的制度保障。

（二）流程机制日益规范

从纵向来看，中央企业资产评估管理实行“统一指导、分项管理”。国务院国资委负责中央企业资产评估监管工作，对中央企业资产评估工作进行指导和监督。同时，中央企业资产评估项目实行核准制和备案制，经国务院批准的经济行为事项涉及的中央企业资产评估项目，由国务院国资委负责核准；经国务院国资委批准的经济行为事项涉及的中央企业资产评估项目，由国务院国资委负责备案；经中央企业及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案。

从横向来看，中央企业资产评估管理实行“全流程、全覆蓋”管控。中央企业资产评估管理，覆盖评估机构、评估过程、评估报告等多个环节，确保环环相扣。中央企业开展资产评估业务，首先需建立评估机构备选库，再从备选库中选聘合格机构从事具体评估业务，而后对评估机构出具的评估报告予以审核、公示，在审核通过且公示无异议的前提下再申报备案或核准，中间环节缺一不可。

（三）监管力度不断增强

近年来，国务院国资委逐步加大对中央企业资产评估的监管力度。一方面，开展资产评估管理专项检查，对中央企业资产评估管理制度建设、流程规范等情况及评估报告质量予以核查。另一方面，通过国务院国资委产权综合管理信息系统，对违规事项和违规机构予以通报。比如：2022年，国务院国资委对某评估机构项目人员未经允许私下电话联系评审组专家沟通审核意见的事项进行通报，并要求各中央企业进一步做好评估机构选聘管理。

三、中央企业资产评估管理的作用

随着社会主义市场经济体制和中央企业改革不断向纵深推进，资产评估的重要作用和地位日益凸显，资产评估已经成为中央企业资产管理不可或缺的重要环节。

（一）防范国有资产流失风险

财务报表是综合反映企业资产、负债和净资产，以及一定时期的经营成果和财务状况变动的重要途径。但是，财务报表并不一定能够反映企业的全部资产，以及企业或资产的市场价值，比如：某些企业自行研发的无形资产往往费用化处理，并未在财务报表中体现；某些房产或土地因计提折旧或摊销导致其在财务报表中的账面值已经远低于现实市场价值。同时，财务报表只能记录企业过去累积形成的经营成果，不能反映企业未来的发展潜力，尤其对于某些高科技企业，企业价值往往更多依靠未来发展预期。

中央企业大多成立时间较长、资产规模较大、高层次人才较多、核心竞争力较强。近年来，中央企业控股上市公司数量稳步增长，混合所有制改革稳慎深化。据统计，2021年中央企业在A股首次公开募股（IPO）共21户，合计融资1012.6亿元；2020—2021年中央企业通过转让股权、增资扩股、合资新设、投资并购等方式与民营企业展开合资合作，引入社会资本超过7000亿元；2022年底，中央企业各级子企业中混合所有制企业户数占比超过70%。面对如此大规模的产权运作，仅仅单纯依据财务报表，难以全面体现中央企业优质资源的真实价值，甚至存在国有资产流失风险。

资产评估在财务报表的基础上，既考虑设备、房产、土地等有形的资产，又考虑品牌、人才、管理等无形的资产；既分析企业历史经营情况，又预估企业未来收益预期，通过成本重置、市场比较、收益折现等多种方法，对企业或资产的市场价值进行估算，可以规避单纯依据财务报表的不足，有效防范国有资产流失风险，更加全面反映企业状况。

（二）实现国有资产保值增值

资产评估结果高于财务报表账面价值的部分即为评估增值。通常情况下，房产、土地、发明专利等往往存在评估增值，且增值率较高。通过资产评估，可以充分挖掘企业和资产的潜在价值，并通过后续交易实现增值。

2022年，中央企业通过产权交易机构完成的产权转让、增资扩股、资产转让等项目6581宗，交易额合计约2733.88亿元，合计实现增值约638.25亿元。其中，产权转让项目735宗，交易额910.84亿元，实现增值55.87亿元；增资项目158宗，融资额1627.50亿元，实现增值560.05亿元；资产转让项目5688宗，交易额近195.54亿元，实现增值22.34亿元。上述数据表明，资产评估充分发挥价值判断优势，在实现中央企业资产保值增值方面发挥了巨大作用。

（三）促进中央企业产权流转

资产评估为中央企业产权转让、增资扩股和资产处置提供价格基础和决策依据，为市场资源配置提供价值尺度，以此促进中央企业产权流转更加规范、顺畅、高效。

对于必须进行资产评估的产权转让事项，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。其中，对于通过产权交易机构公开进行的产权转让项目，首次正式信息披露的转让底价不得低于经核准或备案的转让标的评估结果，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得原经济行为批准机构同意后方可继续交易；对于采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。由此可见，资产评估是中央企业产权交易重要的定价基础。

（四）推动中央企业更好“走出去”

中央企业作为我国企业“走出去”的国家队和主力军，在全球180多个国家和地区拥有机构和项目超过8000个。“十三五”期间，中央企业实现的海外营业收入超过24万亿元，利润总额接近6000亿元，对外投资收益率达到6.7%，参与建设“一带一路”沿线项目超过3400个，打造了一大批标志性工程。

在“走出去”过程中，必然涉及企业整合、资产收购等产权运作，但各国在会计、税务等政策上存在差异，财务报表的内容和格式也不尽相同，因此单纯依靠财务报表难以準确了解境外企业，从而可能导致并购风险。

资产评估的基本原理和基本方法在各国具有普遍相通性，因此资产评估可被视为市场经济的共同语言。通过充分发挥资产评估的价值分析、价值发现及价值估算作用，有助于协调各方就目标价值达成共识、实现共赢。

四、中央企业资产评估管理存在的问题及成因分析

尽管资产评估在中央企业管理中作用显著，但结合近几年检查情况，部分中央企业在实际执行过程中仍存在部分问题，有的问题甚至比较突出。

（一）主要问题

1.基础管理不到位，影响效果

（1）制度缺失。根据国务院国资委规定，中央企业应建立健全资产评估管理制度体系，但部分中央企业缺少评估机构选聘管理制度或资产评估项目公示制度，部分中央企业的资产评估管理制度中缺少对境外评估管理、豁免评估情形等要点的规定。

（2）执行违规。国务院国资委赋予中央企业的评估备案权限，仅限于中央企业本级，但部分中央企业将该权限下放至子企业，自己当甩手掌柜。

（3）程序缺位。部分中央企业未规范履行审核、审批程序，未在备案前完成项目公示或者公示时间少于5个工作日，部分中央企业未对评估机构执业质量进行评价和动态监管。

2.存在应评未评、应备未备，影响价值

中央企业的经济行为，分为必须进行资产评估和可以不进行资产评估两类。其中，中央企业在从事产权转让、资产转让、合并、分立、破产、解散、向非国有单位出租资产等经济行为时，应对相关资产进行评估。但在实际操作中，部分中央企业仍存在未规范履行评估备案的问题：一是擅自扩大豁免评估的范围，主要是在资产转让、资产租赁等方面，自行规定可以不进行资产评估的范围。二是在吸收合并、产权转让或资产转让时，未进行资产评估。

3.评估项目水平参差不齐，影响质量

（1）合规性问题。部分项目不符合评估准则要求，比如：评估依据列示已废止的文件、评估目的与决策文件不匹配、评估假设与企业实际不一致、评估报告出具日早于审计报告出具日等。

（2）合理性问题。部分项目在参数选取、预测、修正等方面的依据不充分，对预测趋势与历史业绩、现实经营状况或行业状况之间存在的较大差异缺少合理性说明。

（3）完整性问题。部分项目要件或内容不完整，比如：缺少业务约定书、资产权属证明文件、收益法测算表等必要文件，或者对评估对象的历史沿革介绍不全，对评估方法的选取理由阐述不清，对特殊事项的披露不足等。

（4）准确性问题。部分项目存在阐述错误、计算错误等，个别项目因计算错误影响评估结论几十万到上亿元不等，造成“失之毫厘，谬以千里”。

4.存在违规现象，影响公正

评估机构应保持独立客观公正立场，委托人不应非法干预评估行为和评估结果。但在个别项目中，委托方为达成某一目标，可能通过明示或暗示的方式，要求评估机构出具特定评估结果的评估报告，甚至与评估机构串通作弊、操纵评估结果。

据查，2021年某评估机构在承接某中央企业子企业收购非国有单位资产的评估项目时，违规接受委托方指使，人为调整发电利用小时数，将评估结果从约3亿元调高至4.19亿元，并出具评估报告，导致国有资产损失风险。

（二）成因分析

1.重视程度不够、合规意识不强

部分中央企业对资产评估的认识仍停留在为满足经济行为需要不得不走的程序，未能站在保护国有资产安全、防范国有资产流失的高度来正确理解和对待资产评估，合规意识比较淡薄，政策适用比较随意，由此出现违规下放备案权限、违规扩大豁免评估范围、应评未评、应备未备等问题。

2.政策把握不准、执行不到位

国有资产评估的政策性要求较高、制度规范较多，做好中央企业资产评估管理，首先需要对政策吃准吃透。但部分中央企业的资产评估管理人员缺乏对相关制度的学习研究，导致对政策规定理解不透彻、把握不准确，以致于在实际执行中出现流程不规范、公示期不足等问题。

3.审核审批不严，责任意识不强

《中华人民共和国资产评估法》规定，评估机构应当对评估报告进行内部审核，评估机构及其评估专业人员对其出具的评估报告依法承担责任。因此，部分中央企业资产评估管理人员就认为资产评估只是评估机构的事情，报告审核和质量把控仅仅是评估机构的责任，企业无需对评估报告进行实质性审核，由此导致个别中央企业对评估报告的审核审批流于形式，甚至充当“二传手”，未履行审核审批程序就转报上级单位或予以备案。

4.专业水平不够，问题辨识不清

资产评估的专业性较强，对资产评估从业人员及中央企业资产评估管理人员的专业水平要求较高。但从现实情况来看，一方面，资产评估机构的人员素质参差不齐，导致在评估程序、评估方法、分析计算等方面出现问题。另一方面，中央企业资产评估管理人员普遍不具备评估专业资质，部分人员还是兼任评估管理岗位，难以有效审核专业评估人员出具的评估报告。

五、中央企业资产评估管理的发展建议

随着中央企业改革不断向纵深推进，资产评估作为防范国有资产流失、实现国有资产保值增值的重要抓手，应当被放在更重要的地位，发挥更大的作用。为此，各监管机构及中央企业应当多管齐下，进一步规范资产评估行为，全面提高中央企业资产评估管理水平。

（一）健全制度体系，提供政策保障

30多年来，国务院、国务院国资委先后出台多项涉及国有资产评估的制度，如果不能全面掌握或不能准确理解这些制度规定，将可能在执行中出现偏差。同时，部分制度发布较早，比如《企业国有资产评估管理暂行办法》（国资委令第12号）自2005年发布至今，已暂行近20年，《企业国有资产评估项目备案工作指引》也已发布满10年，其中个别情况已有所变化，或已出现新情况、新问题。

鉴于中央企业资产评估管理的合规性要求较强，中央企业及评估机构需严格按照相关法律法规和制度规章执行。国资监管机构应当结合新情况、新问题，全面梳理、整合、完善现有资产评估管理相关制度，为中央企业资产评估管理提供及时、权威的制度依据，督促、引导和推动中央企业依法合规开展资产评估管理。

（二）强化机构管理，抓好源头管控

评估机构及评估人员是评估报告的责任主体，只有高水平的评估机构和高素质的评估人员才能出具高质量的评估报告。因此，评估机构及评估人员管理，是资产评估管理的重点。中央企业资产评估管理兼具中央企业管理和资产评估管理双重要求，需要国资监管机构、财政部、中央企业及行业协会多方协力、齐抓共管。在行业管理方面，财政部作为资产评估行业主管部门，负责全国资产评估行业的监督管理，制定有关监督管理办法和资产评估基本准则；中国资产评估协会负责全国资产评估行业的自律管理，协助财政部审批和监督管理全国资产评估机构，二者从制度约束、资格准入等方面对评估机构及评估人员进行源头管理，优化评估行业生态。在企业管理方面，国资监管机构对中央企业选聘、使用评估机构进行指导，中央企业结合自身实际，建立评估机构备选库，规范选聘评估机构，选取资质齐、信誉好、能力强的评估机构承接评估业务，为规范开展资产评估提供源头保障。

（三）加强过程管控，规范评估程序

资产评估项目启动后，需经过现场勘察、资料收集、评定估算、编制报告、内部审核等一系列流程，方可向委托人提交评估报告。这些中间流程及形成的底稿，并未體现在最终报出的评估报告中，仅靠报告审核难以核查其规范性。从中国证监会通报的案例来看，部分项目存在现场调查不到位，对合同、订单等重要资料收集不充分，核查验证不谨慎等问题，对评估结论造成影响。因此，评估机构及评估人员应当严格按照准则要求，加强“全流程”管控，规范开展核查核对，客观公正进行资产评估，为最大限度地保证评估结果的真实、合理和完整性奠定基础。

（四）严格项目审核，保障评估质量

评估质量管控首要在评估机构。评估机构应该建立健全质量控制体系，对评估项目底稿、资料及报告进行严格审核，对评定估算过程进行全面复核，对容易出现问题的参数选取、调整修正等环节进行重点核查，为委托人提供高质量的评估报告。在此基础上，中央企业应当严格按照国务院国资委发布的《中央企业资产评估项目核准工作指引》（国资发产权〔2010〕71号）、《企业国有资产评估项目备案工作指引》（国资发产权〔2013〕64号），对评估报告进行实质性审核，并充分发挥评估专家作用，对评估报告进行专业审核，不断提高评估报告质量。

（五）完善监督体系，提高监督能力

2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，对资产评估监督在内的财会监督工作提出要求。按此要求，各监管机构及中央企业应进一步完善资产评估监管体系、理顺监管流程、提高监督能力。一方面，国务院国资委、财政部、证监会等监管机构应加大检查处罚力度，充分发挥检查的引导、警示作用。另一方面，中央企业应严格履行评估机构执业质量评价，并结合评价结果对评估机构进行动态调整，及时淘汰不合格机构。

（六）加强人员培养，提升专业水平

承接中央企业资产评估业务的评估机构，应当加强对评估人员的筛选和培养，加强专业培训和国有资产管理要求的宣贯，着力提高评估人员的职业素质和执业能力，强化防范国有资产流失的政治意识。中央企业应当配备合格的资产管理人员，通过专业培训和经验累积，确保相关人员能够熟练掌握国有资产评估管理的相关制度规定，不断提高资产评估项目审核判断能力，要有所为、有所不为，切实提升中央企业资产评估管理水平。

六、结语

资产评估是中央企业管理的一项重要内容，在中央企业改革发展中发挥了重要作用。随着中央企业改革不断向纵深推进，资产评估将进一步发挥价值尺度功能，助力中央企业高质量发展。国资监管机构与中央企业应当共同努力，聚焦问题、完善体系、强化监管，进一步规范中央企业资产评估管理，为中央企业做强、做优、做大保驾护航。

主要参考文献：

[1]国务院国有资产监督管理委员会产权管理局编写.企业国有资产评估管理操作指南[M].经济科学出版社.

[2]陈燕强.盘活存量资产中会计、税务与评估政策研究[J].国际商务财会，2023（12）：13-17.

责编：梦超