吉林省基础测绘“十四五”规划编制的研究

徐凯,薛晓轩,李守英

(1.吉林省基础测绘院,吉林 四平136001;2.中国石油集团东方地球物理勘探有限责任公司 大庆物探二公司,吉林 松原 138000)

0 前言

基础测绘是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统,通过基础航空摄影获取基础地理信息的遥感资料,测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品,建立、更新基础地理信息系统[1]。基础测绘是为经济建设、国防建设和社会发展提供地理信息的基础性、公益性事业,是经济社会可持续发展的重要支撑。其所提供的地理信息是国家重要的基础性、战略性信息资源,也是政府综合调控、决策管理、规划建设、应急保障所必需的基础信息资源。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年,对基础测绘院而言,是面对新形势、针对新需求、适应新环境、应用新技术实现创新发展、转型发展的关键时期[2]。做好基础测绘“十四五”规划编制工作,对加快基础测绘有序发展,为服务吉林省生态文明建设、经济高质量发展、自然资源精细化管理提供基础保障有着重要意义。

本研究重点介绍吉林省基础测绘“十四五”规划编制的研究方法、编制框架和内容等,以供从事同类研究者参考。

1 研究方法

本研究主要采取调研法、资料搜集分析法、征求意见与专家评审法等。

1.1 调研法

为了使吉林省基础测绘规划既对标其他省份,又符合本省实际需求,编制组进行了省级发展情况、省内各地级市、省自然资源厅各部门及省政府其他厅局的需求调研。

省级发展情况主要调研基础测绘发展较好的浙江省、山东省、广东省以及邻近的辽宁省和黑龙江省,学习它们的发展经验,找出吉林省基础测绘发展存在的差距,为规划提供发展方向的借鉴。针对省内各地级市的需求调研了吉林市、四平市、延吉市等9大地级市,主要调研了其基础测绘现状、“十四五”基础测绘需求及拟定的重点任务和重点工程、基础测绘服务自然资源管理工作现状及未来打算、“十四五”基础测绘规划开展情况及遇到的问题等,这些调研成果,将有针对性地辅助重点任务和重点工程的编制,对地方基础测绘事业发展起到支持作用。对省自然资源厅各部门及省政府其他厅、局主要调研了自然资源调查相关处室、水利及交通等厅局,重点了解其对基础测绘的需求,以便基础测绘更好地服务于政府职能部门。

1.2 资料搜集分析法

主要搜集吉林省基础测绘“十三五”规划及其执行情况的报告,国家关于基础测绘规划编制的相关文件,吉林省省政府关于“十四五”规划文件和关于规划编制的研究论文等资料。通过资料分析和调研成果,分析“十四五”基础测绘发展方向、确定发展目标、指明重要任务、设置重点工程,通过重点工程的实施,来满足经济建设、国防建设和社会发展对基础测绘的需求,为吉林省基础测绘“十四五”规划编制提供政策、方向、内容及方法等方面的依据。

1.3 征求意见与专家评审法

编制组在吉林省基础测绘“十四五”规划初稿完成并通过内部反复讨论修改后,形成《吉林省基础测绘“十四五”规划》征求意见稿,下发至相关单位征求意见,然后根据各方反馈的意见修改后,形成《吉林省基础测绘“十四五”规划》专家审议稿,聘请专家评审并根据评审意见修改形成《吉林省基础测绘“十四五”规划》送审稿,上报省自然资源厅国土测绘处。征求意见和专家评审过程中,对于有关单位和专家提出的建议,好的直接采纳,不便采纳的也向建议者给予反馈说明。

2 规划框架及内容研究

吉林省基础测绘“十四五”规划文本的主框架结构见表1,总体分为“发展形势、发展基础、发展思路、主要任务、保障措施”5大章,后述为每章研究确立的主要内容。

表1 吉林省基础测绘“十四五”规划主体内容框架

2.1 发展形势

本章主要从政策形势、体制环境和需求形势3个方面进行了研究。通过研读国家和吉林省相关文献,在政策形势方面,提炼出了吉林省基础测绘“十四五”规划应服务于国家“三个五战略”实施 、“三大板块”建设、 “一主、六双”布局、 “一带一路”倡议和吉林省的“美丽吉林”建设与乡村振兴战略;在体制环境方面,总结出了吉林省基础测绘“十四五”规划应服从“两支撑、一提升”(即“支撑经济社会发展、支撑自然资源管理‘两统一’职责的履行,不断提升测绘地理信息管理和保障能力”)的要求;在需求形势方面,总结出了吉林省基础测绘“十四五”规划应符合现代基础测绘所具有的“全空间化、精细化、差异化和智能化”特点。

2.2 发展基础

本章主要针对“十三五”期间吉林基础测绘的发展现状和主要问题两方面进行了研究,以便摸清家底,为新的规划提供数据支持,避免重复规划和内容遗漏。

发展现状部分主要从现代基准建设、基础地理信息资源建设、地理国情监测体系建立、测绘地理信息公共服务能力、技术创新和标准化建设能力、测绘地理信息管理工作等方面进行归纳总结,总结了吉林省基础测绘为经济建设、国防建设和社会发展提供地理信息服务的能力,取得的成就,为社会提供的社会效益和经济效益等。基于发展现状的总结,从基础测绘管理、产品形式、服务能力、服务对象和成果开发利用等方面找出了一系列亟待在“十四五”期间解决的问题。

2.3 发展思路

本章主要从指导思想、基本原则、发展目标3个方面进行了研究。

在指导思想方面,确立了以党的十九大精神及习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,服务新时代东北全面振兴、“三个五”战略实施、中东西“三大板块”建设推进,“一主、六双”产业空间布局,落实《“十四五”全国基础测绘规划》《吉林省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等,不断提升测绘地理信息管理和保障能力,构建现代化的测绘基准体系、动态更新的地理信息资源体系、高质量和高效率的基础测绘公共服务体系等。

在基本原则方面,确立了5大原则。

原则1:需求牵引,创新驱动。以我省经济社会发展和自然资源管理重要需求为导向,坚持创新驱动,实施科技兴测、人才强测,全力推进新型基础测绘体系建设。

原则2:夯实基础,保障安全。加强地理信息资源和基础设施建设,提升基础地理信息获取、处理、传输和综合应用能力。健全地理信息安全保障机制,科学界定和准确把握政府管理与市场配置之间的界限,既充分释放市场活力,又坚决守住国家安全底线。

原则3:转型升级,促进融合。加快基础测绘队伍的转型升级和能力提升,以测绘技术革新和测绘产品模式创新提升基础测绘对国土空间规划、用途管制、确权登记、调查监测等业务的刚性约束和服务保障,推进自然资源“一张图”建设。

原则4:开放共享,主动服务。推动与省内各部门间的协作发展,提升成果共享水平。主动服务经济社会发展大局,完善公共服务体系,提升地理信息服务政务与社会公众的效率和质量。

原则5:统筹规划,强化监管。加大省、市、县各级基础测绘资源、技术、标准建设等方面的统筹力度。进一步完善政策法规体系,提升依法履职能力,加快管理体制机制建设,明确各级测绘地理信息行政主管部门的职责权限。

在发展目标方面,确立了到“十四五”末期,完成的5大目标。

目标1:新型基础测绘建设取得阶段性成果。建立起基于地理实体的数据成果采集、处理、分析能力和成果管理模式,形成基于地理实体要素的数据生产和遥感数据智能分析等作业场景下的数据分析和加工能力。完成基础地理信息数据库转型,探索新型基础测绘试点建设,形成“物理上分布、逻辑上集中、一站式服务”的省市县多级一体的“地理实体时空数据库”,实现“一库多能,按需组装”的个性定制化服务。

目标2:现代测绘基准体系进一步完善。建立起高精度、自主化、与国家保持一致的测绘基准和测绘系统。完成吉林省 C 级 GNSS 控制网、高程控制网(三等水准网)复测和吉林省似大地水准面精化。完成 JLCORS 系统升级改造、框架网解算与运行维护工作,使其具备接收北斗信号与提供高精度位置服务的能力,进一步完善基准站监管制度。

目标3:基础地理信息资源进一步丰富。构建起覆盖全省、精度高、内容全、现势性好的地理信息数据资源体系。持续开展1∶1万基础地理信息资源建设,实现全省两轮全要素更新,获取全省亚米级卫星遥感影像及边境地区卫星遥感影像立体像对。开展重点水域的水下地形测绘,填补省内水下地形测绘产品空白。协调推进市县开展1∶500～1∶2 000高精度基础地理信息资源建设,实现上下联动、资源共建。

目标4:基础测绘与自然资源其他领域业务高度融合。深度融合建设“天地图•吉林”和国土空间基础信息平台,建成基础测绘云计算中心和国土空间基础平台,支撑 “部-省-市-县”四级纵向贯通的自然资源“一张网”“一张图”“一平台”的信息化基础支撑体系及网络安全体系建设,实现自然资源管理与服务的精准化、高效化和智能化。实现面向政府决策、社会公众、应急保障和自然资源管理等的服务能力全面提升。

目标5:适应新的基础测绘管理机制要求的基础测绘分级管理改革完成。不断加强各级基础测绘队伍建设,形成省市县统筹协调、分工明确、衔接有序、协同联动、功能互补的基础测绘体制机制和政策制度体系。建立起省市县三级纵向和相关业务单位之间横向的数据共享与更新机制。涉密测绘成果监管机制进一步完善。继续强化基础测绘成果质量监督检查,提升成果质量。

2.4 主要任务

本章是研究的重点,在政策形势、发展基础、发展思路研究基础上,研究确立了7项主要任务(表1),每项任务下又规划了若干项具体工程(总计23项),并规划了每项工程的具体内容和完成时间等。7项主要任务所包含的具体工程见表2。

表2 吉林省基础测绘“十四五”规划工程项目

在规划的23项具体工程中,有5项(标有*的项目)为根据新形势增设的项目,其余18项为旧项目升级改造、日常运维等。

2.5 保障措施

为了保证吉林省基础测绘“十四五”规划得到落实,本章主要研究确立了从组织、资金、装备、人才、法规制度到宣传6方面的保障措施,每项保障措施均给出了具体方案,并落实到了具体责任部门。

2.5.1 组织保障

根据基础测绘及自然资源调查监测等重大任务实施需要,对基础测绘队伍进行业务体系重构和组织体系再造,推进队伍的整体转型,形成保障自然资源事业发展的7大支撑力量,分别是统一定位支撑、调查监测数据获取运维支撑、空天地一体化遥感数据获取运维支撑、规划数据获取运维支撑、基础设施建设和运维支撑、大数据中心建设运维支撑、质检体系建设运维支撑。

省自然资源厅负责省级基础测绘任务和项目的组织实施,市县自然资源主管部门负责本级基础测绘任务和项目的组织实施,依托有效的技术管理保障体系,加强生产过程控制,健全质量管理与质量控制机构,建立有效的测绘地理信息生产指挥和质量管控体系,省级部门要加强对市县基础测绘工作的指导。各级财政、发展改革、科技等部门从自身责任出发,为基础测绘规划实施在计划管理、项目立项、经费保障和科技创新等方面提供支持,确保各级基础测绘规划顺利实施。

2.5.2 人才保障

深入落实省人社厅和省自然资源厅的人才、人事等各项政策,建立健全人才激励机制,形成强大的人才凝聚力和保障能力。围绕新型基础测绘等人才需求,加强高层次高素质的管理型人才、技术型人才、技能型人才、跨领域复合型人才的引进和培养,尤其是领军人才的接续发展;完善与新型基础测绘发展相适应的人才培养、引进、使用和交流机制;采取校企联合的方式,与省内外科研机构、高校联合开展人才培养,形成有利于我省基础测绘事业发展的人才培养模式。

2.5.3 装备保障

根据重点项目对装备的需求,提升各生产单位的装备水平,购置规划实施所需的水下测量、信号接收、集群处理等相关软硬件装备,建立覆盖全省的基础测绘装备保障体系,为基础测绘重要任务和重大项目顺利实施提供必要支撑。

2.5.4 法规与制度保障

依据《中华人民共和国测绘法》《基础测绘条例》《吉林省测绘地理信息条例》,印发《“十四五”时期加强基础测绘工作的意见》。按照中央关于加强规划管理的要求,做好规划实施过程中的监测和评估工作,开展规划实施年度评估、中期评估和总结评估。加强基础测绘规划评估的标准化、规范化及相关法规制度建设,提升规划监测评估水平。

以省级基础测绘规划为依据、重点任务为框架强化对省级基础测绘的监督和落实;以市县基础测绘“十四五”规划为依据,强化对市县基础测绘的监督和指导,确保各级规划建设目标、任务和重点项目的全面完成。推进市县级财政资金支持的项目成果与省级成果融合,完善各级成果融合、汇交、共享、联动机制。市县应参照省级基础测绘管理制度制订适合本地区发展和管理的制度体系。

2.5.5 经费保障

根据基础测绘事权,遵循事权与支出责任相适应的原则,强化各级基础测绘资金分级保障,逐步建立与经济发展水平相适应的基础测绘经费投入机制,推动项目建设。完善经费管理制度,健全经费使用、监管和绩效考核机制,切实提高资金使用效益,为我省的社会治理能力现代化做好信息资源保障。

2.5.6 宣传保障

加大对基础测绘的宣传力度,通过广播电视、报纸、省自然资源厅公众号、网站、微信等各种媒体广泛宣传具备基础性、公益性、权威性、统一性、保密性等特点的基础测绘工作,充分彰显其保障作用及价值。加快推动将基础测绘宣传工作纳入省市县自然资源管理部门的年度宣传计划。

3 结语

结合《吉林省基础测绘“十四五”规划》编制工作,本研究介绍了规划编制中的研究方法、规划框架及内容等。通过研究,确立了规划采用“发展形势、发展基础、发展思路、主要任务、保障措施”5章21节的编写框架,并研究确立了每一章节的具体内容,其中研究确立了“新型基础测绘体系构建、现代测绘基准体系维护、基础地理信息资源建设、基础测绘生产装备建设、地信公共服务能力建设、创新与标准化能力建设、基础测绘管理能力提升”共7项重点任务和23项具体工程。本研究的最终成果《吉林省基础测绘“十四五”规划》作为吉林省“十四五”规划的专项规划已向社会发布。

本研究是作者在专业规划编制工作的基础上形成的总结性成果,有利于指导测绘与地理信息行业从业人员正确理解吉林省基础测绘“十四五”规划编制的过程与内容,对于从事类似的规划文本编写工作的业务人员也具有参考价值。