组织催化合作：业主自治的实现路径

摘要：伴随着住房制度改革，业主自治给城市社区治理带来了重大挑战，其效果直接关系居民生活质量和社会秩序稳定。业主自治本质上是业主通过合作实现小区公共事务治理的过程，其实践却陷入多重困境之中。业主构成的陌生人社会，无法内生出有效的选择性激励，反而易出现社会激励的严重不对称，这是业主自发合作难以达成的内在根由。破解业主自治困境，最现实的路径是发挥社区基层组织的催化作用。通过组织催化合作，可望实现基层组织对业主自治事务的有限介入和有效支持，最终激活业主的主体性，促成业主自治的有效实现。

关键词：业主自治；基层组织；不对称激励；催化作用

基金项目：国家社会科学基金项目“县域城市社区治理现代化研究”（20BSH153）

中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2024）02-0136-09

一、问题的提出

改革开放40多年来，“居住的革命”无疑是中国城市居民生活方式最深刻的变革之一。一方面，巨量的存量公房经过产权改革实现了私有化；另一方面，随着商品住房的崛起，“买房”成为中国人最重要的生活目标之一，中国也成为全世界住房自有率最高的国家之一。住房制度改革催生了商品房小区特别是封闭式小区的普遍化，随之而来的问题是，这个新型社会空间的生活秩序如何达成？

新型社会空间的意涵要从居住的革命来理解。首先，居民拥有了住房产权，住房也几乎成为普通城市家庭最重要的财产，住房的经济权益及居住权益、生活权益必然激发出维护权利的行动，维权已成为当下城市最活跃的社会现象之一。其次，房地产开发模式和小区规划设计模式催生了独特的居住模式，形成了高密度集合式居住汇聚而成的小型陌生人社會。这同大多数发达国家低密度独立式居住构成的社会空间有巨大差异，最典型的是高密度居住产生的高度复杂化的相邻关系，以及高密度陌生人聚集带来的合作难题。最后，这个新型社会空间也成为新型治理空间，市场化物业管理和业主自治制度塑造的治理空间同既有的以居民自治制度为核心的城市基层治理体系如何衔接，成为我国城市社区治理面临的重要挑战。

居住革命在发生之初就得到了学界的敏锐关注。一些研究基于公民社会的理论关怀，认为商品房小区催生了“新公共空间”，是“市民社会的雏形”、“公民社会的先声”，蕴含着民主政治的潜能，可以作为民主政治的启蒙学堂。近年来，学界的研究旨趣更多转向业主维权运动，在社会运动理论的影响下，业主维权运动得到了全方位的解析，其影响因素、群体分化、行动策略、博弈逻辑等在不同的研究中分别被揭示出来。

但是，维权运动显然并非这个新型社会空间产生的治理现象的全部。笔者这些年的田野调查发现，业主维权行动大多集中在商品房小区的特定阶段。在通过维权行动厘清业主、开发商、物业公司的利益边界后，小区就将进入常规化的业主自治阶段。有研究同样发现，维权阶段和自治阶段的小区，其社会冲突存在根本性差异，随着阶段的转换，小区治理的主要矛盾也发生了转移。在业主自治阶段，自治的效果将直接决定小区生活秩序的好坏，也直接关涉居民在小区中的居住质量和生活品质，甚至会影响住房的经济价值。

业主自治研究普遍发现其存在各种问题，比如业委会成立和运行困难、业委会成员争权夺利、业主不当行为难以得到有效制约等等。对业主自治困境的成因，一些研究主要将其归结为现行法律制度的缺陷，比如业委会法律地位不明、业主部分自治权受限等；有一些研究从多元主体关系出发，指出业主自治组织化困境的根源在于无法有效解决内部业主间的利益矛盾；还有研究认为业主自治处于“不完全契约形态”的社区治理结构中，业主自治的实现有赖于各方利益均衡。在多元主体并存的现实基础上，业主自治良性运行必须实现“层级治理、市场治理和自组织治理三者之间的紧密结合”，最终达致合作治理。

笔者认为，业主自治的本质是业主通过合作实现对小区公共事务的治理，业主自治实现与否取决于业主合作的集体行动能否达成。考察业主自治或者业主合作，必须注意两个基本现实条件的约束：一是业主合作发生在一个高密度集合式居住形成的陌生人社会中，数量众多、分化明显而又处于原子状态的个体如何能够达成合作？这是我们必须回答的问题，目前这方面的研究还比较薄弱。二是业主自治发生在一个给定的城市社区治理体系中，这是一个多元治理主体并存的治理空间，业主自治不可能脱离社区治理体系独立运转，那么业主自治如何与社区治理体系（特别是社区居民自治）衔接？或者说社区治理体系在业主自治中发挥什么作用，其作用机制又是什么？这些问题同样需要回答，既有研究大多停留在泛泛讨论合作治理，或者居委会与业委会交叉任职等技术问题的层面。对于上述问题，笔者试图从机制层面给出一个解释，并在此基础上提出以“组织催化合作”为核心的业主自治实现路径。

二、业主自治的实践困境

按照《民法典》的规定，业主自治是业主所享有的建筑物区分所有权的实现形式，业主通过自愿合作，组成自治组织——业主大会负责整个住宅小区的管理、使用、维护和经营事务。出于管理上的需要，业主大会通常设立常设执行机构，即业主委员会，并选举合意的代理人——业委会委员执行业主大会决议，负责常规事务处理。业主委员会的组建、换届、罢免以及选聘物业企业、动用住宅公共维修资金等重大事务必须经由业主大会决议，常规事务则一般由业委会直接决策和实施，只是按规定必须向全体业主公示。依据法律规定，政府部门和基层群众自治组织并不介入业主自治日常运行，只在业委会组建、换届等重大事务中负有指导、筹备等职责，以及在业主自治失序或者出现重大突发事件时进行应急处置，确保居民正常生活秩序和社会稳定。也就是说，业主自治的实现，大致来说主要取决于三大类事务能否得到有效处理：一是重大事务，二是常规事务，三是应急事务。从目前的实践情况来看，上述三大类事务中的业主自治状况都存在一些问题。

（一）重大事务合作困境

重大事务的特点是数量不多，但牵涉面广，往往是涉及全体业主利益的事项，有的还是决定业主自治能否实现的事项。重大事务又可大致分为两类，一是组织问题，二是决策问题。

组织问题主要是业委会的成立、换届、罢免等问题。组织问题事关业主自治组织的命运，是业主自治能否实现的基础。组织问题主要表现为首次业主大会召开难、业委会成立难、业委会换届选举成本高和业委会罢免难。召开首次业主大会和成立业委会，是实现业主自治的第一步。只有完成这一步，才能正式结束前期物业，小区事务管理权才能真正转移到全体业主手中，业主自治才能正式开始。现行法律对该事项有具体规定，首次业主大会召开必须满足若干条件。各地物业管理条例的具体规定存在差异，但不外乎小区交付时间和入住率两条。相关信息掌握在开发商和前期物业公司手中，法律规定其有义务向街道办事处（或乡镇人民政府）和主管部门报备，由后者负责筹备，当然业主也有权向政府部门提出书面申请。这就使得业委会成立受限于四重因素：是否满足法律要件；掌握信息的开发商或物业公司是否主动报备；政府部门是否主动筹备；业主是否有主观意愿。这些先决条件，使得业主自治启动的不确定性非常之高。罢免是另一个非常重要的组织问题。在某种意义上，罢免是业主行使监督权的最后手段，在常规监督无效的情况下，非经重组无法使业主自治重回正轨。但是，按照现行法律，重组的组织成本也很高，一般都要经过20%的业主同意，联名向政府部门申请。这往往意味着要实现数百户业主的合作，再加上需要提供房产证明、身份证明等各种证明材料，时间和物质成本使得罢免很难实现。当然，这个门槛也有其合理性，可以一定程度上遏制少数业主出于私利而扰乱业主自治秩序的行为。

决策问题是业主自治中又一非常棘手的问题。《民法典》修改了原《物权法》对业主共同决定事项的要求，旨在降低决策门槛。《民法典》将业主共同决定事项增加为9项，同时增设业主会议法定最低人数限制，要求所有事项均应当由专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与表决。降低门槛表现为将表决规则中的全体“业主”更改为“参与表决人员”，绝对多数由原“双2/3”降为“双1/2”（即参与表决的2/3业主中的3/4以上同意），简单多数由原“双过半”降为“双1/3”（即参与表决的2/3业主中的1/2以上同意）。应该说，降低业主决策成本无疑契合了业主自治的实践需要。当然，具体效果如何还有待实践进一步检验。随着小区建成时间的推移，设施设备老化问题日益严重，维修甚至换新事务会增加，需要绝对多数决的决策事项也会增加。从实践来看，有两个问题严重制约着决策达成：一是责任划分。比如，住宅共用部位、共用设施设备的维修是应该动用业主的维修资金还是由物业公司从物业收费中列支，对该问题的意见分歧往往成为物业纠纷爆发的重要导火索，业主自然普遍倾向于少用甚至不用维修资金。二是多数决的操作难题。业主数量众多，同一事项中也会存在利益分化，在此基础上达成多数合意的成本之高可想而知。

重大事务合作的困境会带来两个直接后果：一是组织问题严重影响业主维权和自治效果，业委会组建不成，则业主维权缺乏组织，集体行动能力必然很弱，合法权益难以得到有效维护；业委会重组不成，业主丧失对业委会的最后监督权，代理人失控风险会直接损害业主合法权益。二是决策问题造成小区重大问题无法得到及时有效的解决，不仅直接影响全体居民的居住品质和生活秩序，而且很容易激化物业矛盾，导致纠纷刚性化，业主自治陷入失序状态。

（二）常规事务合作困境

常规事务合作是业主自治中占比最重的内容。常规事务是居民在小区居住和生活中发生的最频繁的事务，是业主、业委会、物业公司之间围绕物业服务和管理互动最多的领域。如果常规事务能够得到及时有效的处理，就能够保证居民的居住品质和生活秩序，也能够在一定程度上延续小区的使用寿命，甚至提升住房的经濟价值，而不会导致矛盾的积累和扩大化。但是，从实践来看，常规阶段的业主自治却暴露出多重困境。

其一，监督不足和代理人失控风险。常规阶段，在不涉及重大事务决策的情况下，小区日常事务基本由业主大会的执行机构——业委会决策和实施，这就存在一个明显的不对称结构：少数行动能力强的业委会委员同数量众多但行动能力弱的业主。由于精力投放有限和信息不对称，业主很难全面掌握常规事务决策和实施的全部情况，业主的原子化和分散性进一步放大了这种状况，这就使得业主难以对业委会的日常工作进行主动且有效的监督。在这种情况下，具有代理人属性的业委会就有足够的可能性来寻租，而物业公司也很容易通过利益输送同业委会结盟。严重者，业委会甚至可以在动用维修资金等重大事务决策中通过各种手段达到谋利目的，以至过度透支维修资金，造成难以挽回的损失。业主监督不足造成的代理人失控，会极大地削弱和瓦解业主的效能感，甚至导致业主自治组织的解体。

其二，激励不足和逆向淘汰风险。监督不足是指业主难以制约“作恶”的业委会，激励不足则是指业主同样难以给予“为善”的业委会以正向激励，却可能给那些谋取私利或者扰乱秩序的人以可乘之机，造成消极分子替代积极分子、“劣币驱逐良币”的后果。在实践中，业主往往分化为三类群体，即积极分子、消极分子和沉默分子。积极分子就是有公心、有热情又有能力的人，消极分子也有热情和一定的能力，却缺乏公心，私心较重。这两个群体都是少数，大多数业主都是对小区公共事务漠不关心也不轻易发声的沉默分子。良性的业主自治显然是积极分子主导的，代理人失控则是消极分子主导的结果。实践中常见的情况是，少数积极分子行动起来，组织和代表业主进行维权和日常管理，但总会有一些消极分子对业委会的工作能力、决策的正当性甚至业委会委员的人品进行无原则的攻击。积极分子的澄清和反击往往非常无力，大多数业主或者选择继续沉默，或者附和和追随消极分子，很少出现对积极分子的公开支持。这种情况几乎在所有小区都会发生，其结果就是积极分子的积极性很快消退，最终选择退出。从某种意义上说，积极分子无法获得有力的社会激励，是制约业主自治发展的最大困境。

其三，約束不足和问题扩大化风险。业主自治的常规事务中，有一类是由业主不当行为引发的问题。业主不当行为主要发生于相邻关系领域或共有产权空间。相邻关系中的不当行为，是业主对建筑物专有部分行使专有权影响到相邻业主的正当权益，比如房屋装修改变承重结构、住改商后侵扰他人生活、噪音扰民等。共有产权空间的不当行为，包括侵占公共空间的违章搭建、家养动物的环境污染和惊扰他人、户外活动（如广场舞）扰民等，此外还有高空抛物、乱扔垃圾、破坏公共设施设备等。业主不当行为会加速公共设施设备的损坏和老化，增加维护成本，还会破坏小区的生活秩序。物业公司没有执法权，缺乏管理手段，而且也不想得罪业主影响物业费收缴。根据业主自治公约，业主不当行为除应由物业公司劝止外，主要还是依靠业主自治。问题是，业主委员会同样缺乏约束能力，只能采取劝阻措施，若劝阻无效则没有其他办法。实践中业委会的无为很容易被误解为“帮物业公司说话”“拿了物业公司好处”，业委会也难以洗脱嫌疑。缺乏及时有效的约束和制止手段，不当行为造成的小问题、小矛盾便很容易累积，甚而产生负面示范效应，最终扩大化到不可挽回。

其四，知识、能力不足和业委会被“劫持”风险。业主自治在实践中需要处理的事务涉及大量专业知识和专业能力，如果业主无法找到具备相应知识和能力的代理人，就可能发生物业公司利用其专业优势劫持业委会的问题。业主自治需要的专业知识和专业能力主要表现在三个方面：一是相关政策与法律知识。如《民法典》《物业管理条例》《合同法》《民事诉讼法》等法律，建筑规划、市政管理、工商管理等方面的地方和部门法规。二是相关专业知识。工程招投标、设施设备构造使用原理和市场价格、财务管理与审计等等专业性很强的知识，若不能有所了解，物业公司就可能会利用其专业优势谋利，导致业主正常利益受损。三是谈判协作能力。业主自治需要业委会同物业公司、社区基层组织、政府部门、金融机构等打交道，这就特别考验其谈判协作能力。总之，如果缺乏上述知识和能力，即使业主选出了有热情、有公心的积极分子，业委会在处理具体事务时仍然可能捉襟见肘、应对失措，物业公司可能会架空业委会，而业委会则缺乏甄别判断能力，蜕化为“橡皮图章”，被物业公司牵着鼻子走。

（三）应急事务处置困境

应急事务特指业主自治失序时产生的紧急事件，这类事件的发生是常规事务合作失效的结果，其典型表现是业主自治组织重组和物业公司更替。无论在哪种情况下，都会出现小区管理的真空期。在此期间，小区公共事务无人管理，居民正常生活秩序受到程度不同的影响，严重者甚至会引发群体性事件，影响社会稳定。从实践来看，业委会重组和物业公司更替往往相伴而生。问题的复杂性在于，重组和更替并不一定是全体业主的共同意见，而可能是少数消极分子为了谋取私利，通过推动业委会重组达到引入利益相关的物业公司的目的。问题的严重性在于，一方面，这是矛盾日积月累而集中爆发的结果，矛盾久拖不决则意味着诱发因素错综复杂，矛盾化解的难度较大；另一方面，这时往往会出现业主群体的撕裂甚至严重的派系斗争，相关各方陷入利益无法调和的严重对立境地，进一步增加了应急处置的难度。

应急处置的主要力量是政府，仅靠业主、物业公司等利益直接相关方来解决问题难度极高，利益无涉又有维稳责任的政府自然成为兜底方。受业主自治和物业管理的法律限制，政府能够采取的应急处置措施其实并不多。一是通过行政权力，强制现物业公司维持基本服务，直到业主重新选聘的物业公司入驻，使该时期居民的基本生活秩序得到保障。二是调处矛盾，尽快完成业委会重组。只有重建了业主自治组织，恢复了业主自治秩序，政府才能退出。问题在于，除了前文所述的矛盾本身的复杂性使得应急处置难度很高外，居民对业主自治的信心能否重建，能否选出众望所归而又有能力的积极分子重组业委会，都不是容易的事情。由于政府在常规自治阶段基本不介入，而更多充当“救火队员”角色，这就很容易给政府造成一种“错觉”：业主自治缺乏积极意义，只会给政府出难题、甩包袱，成为“麻烦制造者”。

三、不对称激励：阻碍自发合作的内生因素

业主自治的实践困境，可以从自治单元的特点和制度环境得到部分解释。业主自治发生在一个高密度集合式居住形成的社会空间中，这个社会空间作为自治单元，存在规模过大和复杂性过高两个先天的不利因素。现在的商品房小区，入住规模一般都是几百上千户，人口过万的巨型小区也并不鲜见。规模过大，必然稀释社会的利益相关度。一般来说，利益相关度越高，人们达成合作的意愿也越强；利益相关度不高，则合作动力不足。人数过多，个体更不容易与公共利益建立直接关联，小区管理的正负效果对个体的直接影响很弱，以至于问题不积累到一定程度，便难以激发居民关切。同时，高密度集合居住大大增加了不正当行为发生的概率，而公共空间中的不当行为又很容易因为小区规模过大而被隐匿，客观上造成问题频发却又难以追责的困境。实践表明，规模较小的小区，业主自治更容易实现。另外，业主自治受到现行法律制度的约束，前文所述的组织和决策问题确与法律制度的实现成本过高有关。不过，如果将实践困境仅仅归因于上述因素，则可能会误导我们对业主自治的认识，形成误判：要么对普遍存在的大中型商品房小区的业主自治过于悲观，要么以为通过修法即可挣脱枷锁，促成业主自治的顺利实现。业主自治本质上是在一个陌生人社会中实现有效合作，我们必须理清阻碍陌生人社会自发合作达成的内在机制，在此基础上寻找可能的破解之道。

（一）选择性激励

合作达成的前提是有足够多的业主认识到他们拥有共同利益，而合作有助于共同利益的实现。按照前文所述的业主群体划分和其对合作事务的参与性质和程度来看，积极分子是深度参与且发挥建设作用的力量，消极分子是深度参与但发挥破坏性作用的力量，沉默分子则是有限参与且比较保守的力量。辨识出合作事务达成的关键力量后，问题就可以转化为奥尔森所说的“选择性激励机制”在业主自治中是否有效。

所謂“选择性激励”，按照奥尔森的解释，包括社会制裁和社会奖励，“它们属于可以用来动员一个潜在集团的激励。社会激励的本质就是它们能够对个人加以区别对待：不服从的个人受到排斥，合作的个人被邀请参加特权小集团。”选择性激励可以使激励与个人为实现共同利益所作的贡献相匹配。正向激励即社会奖励，是褒奖那些为实现共同利益作出贡献的人，这其实也是一种诱导性的动员机制。反向激励即社会制裁，是惩罚那些没有承担成本或破坏合作的人。选择性激励理论给我们的启示是，在讨论集体行动或者合作何以可能这个问题时，不应预设一个“广泛参与”或“全民参与”的理想图景。更具现实性的可能是，通过社会提供的选择性激励机制，诱导和激发出少数积极分子的参与热情，使其以个体形式承担部分合作成本，从而带动大多数的沉默分子在最低限度上参与合作，同时能够约束甚至制裁包括搭便车者和破坏者在内的消极分子，促成合作达成。

（二）内生激励不足

那么，具体到业主自治中，社会内生的选择性激励包括什么内容，效果如何呢？对于积极分子来说，目前其实主要依靠的是自我激励，社会激励是非常弱的。所谓自我激励，就是积极分子之所以积极的内在禀赋。这个群体大多性格外向，有热心和公益心，通过参与公共事务能够获得较好的情感体验和价值体验，正如很多人说的“打发时间”“可以锻炼身体”“跟人打交道可以开阔心胸”等等。自我激励可以成为自我实现的需要，当然也不排除一些人是出于自身利益考量。由于业委会委员基本上都是无偿劳动，其物质激励几乎可以忽略不计，所以自我激励对于积极分子就显得尤其重要。但是，自我激励的不确定性是比较高的，是很容易转移的。积极分子们既可以在参与小区公共事务中实现自我，也可以通过其他方式实现自我。如果小区能够提供稳定且充分的社会激励，对积极分子是有吸引力的。问题是，这是一个陌生人社会，人际互动本就非常稀薄，由互动而产生舆论评价很难，而且大多数人在事不关己时并不会主动关心公共事务，以至于并不一定知道积极分子们是谁、作了什么贡献，这就导致社会难以内生出对积极分子足够有力的正向评价。这是陌生人社会同村落熟人社会的根本性差异。在熟人社会中，热心助人和主持公道的人不但会得到村庄内生舆论的正向评价，还能在自己举办红白喜事时收到来自村民的直接反馈，其表现就是送礼和捧场的人多。这些在陌生人社会都难以实现。同样的道理，对于消极分子来说，其不合作行为的社会代价是非常小的。一方面，由于前文所说的行为本身的匿名性和沉默分子的不关心，很多人对消极分子的不合作行为并不知情。另一方面，即使不合作行为被曝光，社会也很难内生出有力的舆论约束和制裁方法。若是在村落熟人社会，对于这样的人，社会舆论可以给予负面评价，也可以通过切断社会支持来实施制裁，甚至令其“社会性死亡”。可见，依靠陌生人社会本身内生出选择性激励难度很高。

（三）选择性打击与激励不对称

对合作更为致命的是，陌生人社会内生出选择性激励的可能性很小，但内生出选择性打击却容易得多。选择性打击不同于选择性激励内含的社会制裁，它是指被人为操控的定向的社会性攻击。在业主自治实践中，主要表现为消极分子对积极分子的社会性攻击。消极分子很容易通过制造、引导、煽动舆论，消蚀甚至瓦解积极分子的积极性。陌生人社会中何以更容易被消极分子“带节奏”呢？根源仍在于陌生人社会的内在特性。首先，小区这个社会空间是后天建构形成的，居民之间缺乏村落熟人社会那种长期历史实践积累的信任。其次，个体理性决定了人们会选择性地筛选和解读信息，且更容易从对个体有利的角度进行筛选和解读。第三，人们对小区公共事务关心有限，这就产生了客观上的信息不对称，大多数人只知道极其有限的信息，现实中不知道业委会组成人员、不知道业委会做了什么事情的大有人在。在此基础上，一旦有人以维护业主权益的名义出头制造和带动舆论，传播业委会侵犯业主权益谋取私利的信息，就会契合普通人基于个体理性作出的选择性信息筛选和解读。也就是说，人们更愿意基于个体理性相信有关他人的负面信息而非正面信息。在缺乏有效舆论制衡的情况下，消极分子的选择性打击便更容易达到目的。

这就是陌生人社会内生的选择性激励和选择性打击的不对称性。在调研中，笔者听到更多的是“正能量打不过负能量”“小区没有正气”等等说法。这是陌生人社会的内生结构性困境。奥尔森认为，“社会压力和社会激励只有在较小的集团中才起作用。这些集团很小，成员间有着面对面的接触”。也就是说，只有在规模较小的熟人社会中，才能内生出有效的选择性激励机制，在规模较大的社会，除非其是“较小集团的联邦”，否则选择性激励很难发挥作用。正是在这个意义上，下沉自治单元、减小自治规模确实不失为一种选择。在实践中，楼栋等更小空间内的自发合作也确实效果更好一些。问题是，规模较大的居住小区是客观存在的，规模较大的合作也是必需的，我们必须探寻在规模较大的社会单元实现自治的可能路径。

四、基层组织与业主自治的融合：催化合作

（一）外部力量介入业主自治的形式

在社会内生合作能力孱弱、业主自治仅靠自身力量难以有效实现的情况下，引入外部力量的支持就不失为一种现实的选择。从实践来看，外部力量介入促发业主自治大致有三种形式，各有其优缺点。一种形式是民间力量介入。主要是一些具有专业知识甚至专职从事业主维权和业主自治事务的民间组织和个人，其中有些是专门从事相关法律诉讼的职业律师，有些是具有业委会或物业管理工作经历的民间人士，一些小区特别是资源相对丰富的小区会通过购买服务的方式聘请其做顾问。民间力量的作用是指导业主大会成立、业委会选举、业主维权和业委会日常工作，凭借其法律知识和从业经验，帮助业主实现维权利益最大化，帮助业委会规避工作中的违法风险等。民间力量介入的优点非常明显，确实能够给予业主特别是业委会以直接帮助，但其存在的问题和风险也很明显。笔者在北京调研时发现，一些民间力量的不当介入在某种程度上干扰了业主自治的正常发展。最突出的几个问题是，夸大业主同开发商和物业公司的对立，以“维权”消解“自治”；谋利化趋势严重，将业主自治复杂化；将业主自治绝对化，制造业主与政府的对立，引发社会不稳定。在某种意义上说，民间力量的介入缺乏有效监督，存在失控风险。“失控”并不是从政府管理的角度来说的，而是指在信息严重不对称的情况下，民间力量鱼龙混杂，一些组织或个人很可能利用其信息优势，将业主自治复杂化，反而不利于业主自治健康发展。第二种形式是政府购买专业社会组织的服务，指导业主自治。专业社会组织一般是社工机构，具有专业知识优势，可以协助召开业主大会、开展业委会换届等。但其劣势更加明显：其一，服务周期有限，难以扎根社区，难以真正熟悉相关情况；其二，购买服务的周期性同业主自治的长期性存在根本矛盾，社工机构不可能长期参与到业主自治的常规事务中，所以效果非常有限。

相比之下，社区基层组织优势更加突出，这就是外部力量介入的第三种形式。基层组织包括基层党组织和居民委员会，是国家治理体系在社区的延伸。基层组织除了显而易见的政治权威性等优势外，笔者这里想特别强调以下三点：首先，它比任何外部社会力量都具有更强的社区嵌入性。基层组织具有以国家政权为保障的组织稳定性，所有新建小区在交付后，要么被纳入既有基层组织管辖范围，要么新建基层组织，此后小区与基层组织便形成了稳定的关系。稳定性使基层组织能够更加充分地掌握社区情况，了解居民的构成和诉求。通过履行各种法定职能，特别是代表国家供给公共服务和落实社会管理职责，基层组织深度嵌入和主导社区治理实践，包括业主自治实践。这种深度嵌入，为基层组织有效支持业主自治奠定了基础。其次，基层组织具有其他社会力量所不具备的资源配置能力，特别是调动治理资源的能力。基层组织虽然本身治理资源有限，但作为国家治理体系的组成部分，其与基层政府和职能部门打交道的能力是其他社会力量所不具备的，这使其能够更有效地在业主自治组织和国家治理体系之间发挥信息传递和资源配置的作用，弥补业主自治自身能力不足的缺陷。最后，基层组织能够更好地发挥纠纷仲裁和协作枢纽作用。目前，基层组织正式工作人员完全实现了职业化，基本上都非社区居民，这使其在小区中没有具体利益牵绊，且不需要像其他社会力量那样追求自身利益，基层组织工作人员参与业主自治无需格外的物质激励和社会激励。这使基层组织在业主、业委会、物业公司、开发商之间处于相对超脱的地位，能够在处理各方关系时更好地发挥作用，特别是进行纠纷仲裁和合作协调。

（二）基层组织“催化合作”的内涵

越来越多的研究者认识到，包括基层组织在内的政治组织应该在业主自治中发挥积极作用。“没有传统的政治组织介入，商业小区的业主基本上就是一盘散沙”，仅有的治理资源是一些有维权意识和热心维权的业主，而由其构成的治理结构“带有很强的斗争色彩”。那么，社区基层组织究竟应该怎样支持业主自治呢？目前大致有三种主要观点和做法：一是应急介入。这是实践中比较普遍的情况，即政府和基层组织只在社区面临重大事务特别是重大应急事务时才来救急。一些学者也认为政府的作用就是治理冲突，且应该仅限于此，要防止公权力侵权。二是合作治理。其主要实现形式是由基层组织牵头业委会、物业公司等各方主体建立协商制度，一些城市的“三驾马车（居委会、业委会、物业公司）”联席会议制度就是具体的实践样本。三是组织融合。近来一些城市尝试居委会和业委会的交叉任职和组织融合。组织融合在实践中会面临很多法律限制，可操作性有限。笔者认为，无论是理论研究还是具体实践，都未能针对业主自治的实践困境建立社区基层组织支持业主自治的合理机制。

有鉴于此，笔者认为一种可能的实现路径就是“组织催化合作”：既不是仅限于应急，也不必刻意追求组织融合，而是将社区基层组织的作用定位为催化合作，也就是使基层组织成为业主自治的“催化剂”。作为催化剂，基层组织促成业主间的“化学反应”，实现有效合作，但基层组织并不因此损害作为业主“化学反应”产物的业主自治组织的独立性。催化合作，首先强调基层组织对业主自治事务的有限介入。业主自治终究要靠业主合作实现自我管理，基层组织的介入必须是自我克制的，不能以支持业主自治为名，滥用公权力干涉业主自治的正常运行。基层组织的介入也只能是有限的，业主自治事务高度复杂、高度敏感且高度专业化，基层组织工作人员有限、专业知识有限，只能在有利于发挥其组织优势的方面予以支持，而不可能包办代替。催化合作，还强调基层组织介入的有效性。实践中，许多地方的政府和社区居委会工作人员都对业主自治存在认识偏差，将其视为“麻烦制造者”，倾向于进行风险规避。主要原因就是没有找到有效的介入方式，只是被动地应急与“救火”。有效介入，就是要改变这种状况，通过合适的方式，充分发挥社区基层组织的组织优势，以弥补业主自治的内生结构缺陷，变被动应急为主动支持，变“救火”为“防火”。社区基层组织和业主自治组织充分发挥各自的组织优势，才能真正实现小区善治和社区善治。

具体的，社区基层组织的催化作用可以从如下四个方面来理解：首先是培育关键群体。关键群体是集体行动的启动者、示范者，是全体业主利益的代表者和日常事务的承担者。客观上，绝大多数业主对自治事务的参与程度是有限的，需要由积极的关键群体代表他们行使自治权利。再完善的制度最终都要依靠具体的人来执行，因此，关键群体在很大程度上决定了业主自治的成败。任由业主自发形成关键群体的话，很容易出现公心不足、能力欠缺甚至别有用心的投机分子把持业委会的局面。基层组织的作用是，发现和培育业主群体中真正有公心、有能力的人，将他们动员起来，通过合法程序组成业委会，从而促成良性的业主自治。基层组织并无直接利益关联，其培育关键群体具有天然优势。这是催化和促成业主自治的第一步，也是关键一步。其次是提供组织保障。在业主自治中，业主难以监督业委会和业委会难以约束业主，以及不对称激励问题，本质上是自治组织同数量众多但分散的群体间的结构失衡。利益中性的基层组织的介入有助于改变这一困局，促成结构均衡，且由于基层组织的稳定性，这种结构均衡也就有了组织保障。组织保障主要体现为：为关键群体提供组织化激励，弥补陌生人社会内生激励不足的缺陷；协助业主對业委会进行组织化监督，解决分散的业主监督能力弱的问题；为业主自治中的相关主体搭建协作平台，促成主体间的制度化协商合作。再次是参与规则生产。规则是自治的保障，规则如何生产和再生产至为重要。规则包括法律规章等正式规则或硬规则，也包括社会规范等非正式规则或软规则。陌生人社会常见的“负能量压倒正能量”，就是典型的内生社会规范失效的表现。基层组织主动参与规则生产，一方面是通过有效方式促成正式规则的普及，另一方面则是促成良性规范的内生，提供组织化激励和组织化监督本身就是促成良性规范生产的重要方式。最后是协助问题化解。业主自治的能力不足，决定了仅靠业主群体无法解决小区内的全部问题，而业委会不能及时解决问题，势必削弱其权威性，也会引发小区矛盾的激化。这就需要引入外部力量，尤其是公权力机关进入小区执法，以提高问题化解效率。作为纯民间的自治组织，业委会直接向政府部门求援的能力在客观上是非常有限的。基层组织的作用就在于，积极协助上报问题和促成公权力机关的介入，尽量将问题化早化小，最大可能地防止问题的积累和激化。

总之，基层组织的催化作用，并不是对业主自治具体运行过程的全方位干预，而是在若干重要环节和问题上合理发挥其组织优势，促成业主合作的有效实现。这比“应急介入”更积极，比“组织融合”更全面，也比泛泛地讲“合作治理”更有操作性。

五、组织催化合作的实现机制

笔者以为，基层组织催化作用的实现，可以从以下四个方面进行探索，这几个方面也是对“催化作用”内涵的操作化。

一是构建积极分子识别和保护机制。将真正的积极分子识别出来，是促成合作的基础工作。识别业主中的积极分子，应该成为社区基层组织的重点工作。基层组织要充分利用其组织嵌入性优势，主动建设积极分子“资源库”。潜在的积极分子，包括刚刚退休的低龄老人、比较活跃且具有建设性的社区精英，以及基层党组织可以直接掌握的党员群体。识别也包括动员，将真正的积极分子动员起来，通过合法选举组成业主自治组织。识别和动员要求基层组织改变只是在业委会成立和换届中比较消极的资格审查角色，发挥更积极的建构性作用。此外，要建立对积极分子的保护和激励机制。除了配置治理资源响应和支持积极分子的工作外，在其遭受不合理爭议和选择性攻击时，要及时通过召开居民代表会议等方式澄清事实，主持公道，维护积极分子的权威。要开展有助于激励业主合作的各种社区内部评比活动，通过荣誉激励等方式，持续为业主自治注入动力，以组织化激励弥补陌生人社会内生激励不足的缺陷。

二是构建消极分子监督和制约机制。要建立对业委会和业委会成员的日常监督和离任审计等制度。可尝试设立有居委会成员参加的组织灵活性更高的监委会，强化对业委会的监督。业委会受委托代表业主管理和使用大量资产资源，涉及成千上万居民的切身利益，具有极强的公共性，不应继续游离于监察审计体系之外，监督将有助于从根源上减少消极分子的投机和寻租空间。除了在业委会换届选举中把好资格审查关，最大限度降低消极分子进入业委会外，还要在小区日常管理过程中注意发现和识别消极分子。在遇到争议和纠纷时，要对消极分子散布的不利于业主合作和积极分子的言论及时予以澄清和回击，同时保护积极分子和制约消极分子。必要时，可引入执法力量对相关行为人进行制裁，弥补陌生人社会内生制裁不足的缺陷。此外，要尽快建立居民信用管理制度，并纳入征信体系，依法向社会提供查询服务。

三是构建公共规则生产机制。基层组织应该更加积极和创造性地开展《民法典》、《物业管理条例》、业主自治公约等公共规则的宣传普及工作，要将其确立为社区的常态化工作，提高居民对公共规则的认知程度。这方面的工作，在当下的社区治理中尚比较欠缺。要理直气壮地利用业主微信群、小区公共场所等网络和现实空间，把每一次小区重大争议和纠纷事件转化为规则宣示机会，参与和引导积极健康的社区公共舆论的生产，真正形成社区正气和正能量。基层组织本身无利益牵绊，在引导舆论生产和公共规则宣示上，比业委会、物业公司等其他力量更加超脱，因此更具公信力。

四是构建协作化的问题化解机制。业主自治的关键是有效化解问题，基层组织要充分发挥其协调治理力量、配置治理资源的优势，及时响应业主自治组织的求援，参与到那些仅靠业主合作无法解决的社区问题的处理工作中。基层组织还要利用其相对超脱的组织优势，在业主、业委会、物业公司等多元主体间发挥常态化的纠纷仲裁和协作枢纽作用，最大限度地避免矛盾的累积和扩大化，最大限度地促成多元主体的共赢。

催化合作就是将基层组织的作用限定于激活社会内在力量，并通过合理配置资源推动合作的可持续运行。催化合作不是替代合作，不是基层组织取代业主自治组织实施小区治理，不需要基层组织直接介入业主自治的具体运行中。催化合作也不是简单的领导合作，只要能够将真正的积极分子识别出来、动员起来，业主自治的自主运行就不需要基层组织的具体领导。催化合作更不是补充合作，不是让基层组织只发挥消极的补充作用，在“社会失灵”、业主自治失败或发生紧急事件时去“救火”、去兜底。催化合作的理想状态，是基层组织所代表的公权力对业主自治相对积极却又自我克制的有限介入和有效支持。住宅小区生活秩序的建立，小区公共事务的有效治理，终究要靠业主的有效合作来实现。

注释：

（1） 王德福：《治城：中国城市及社区治理探微》，广西师范大学出版社2021年版，第3—14页。

（2） 张磊、刘丽敏：《物业运作：从国家中分离出来的新公共空间——国家权力过度化与社会权利不足之间的张力》，《社会》2005年第1期。

（3） 费梅苹：《业主委员会与中国的市民社会》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2001年第2期。

（4） 夏建中：《中国公民社会的先声——以业主委员会为例》，《文史哲》2003年第3期。

（5） 吴晓林：《房权政治：中国城市社区的业主维权》，中央编译出版社2016年版，第14—25页。

（6） 陈鹏：《国家-市场-社会三维视野下的业委会研究——以B市商品房社区为例》，《公共管理学报》2013年第3期。

（7） 刘安：《业委会发展的困境及其突破》，《城市问题》2012年第3期。

（8） 王宗正：《论业主组织的法律地位》，《中州学刊》2009年第2期。

（9） 沈毅：《社区建设的组织化困境》，《城市问题》2009年第11期。

（10） 汤艳文：《不完全契约形态：转型社会的社区治理结构——以上海康健地区业主委员会的发展为例》，《上海行政学院学报》2004年第2期。

（11） 黄晓星、蔡禾：《治理单元调整与社区治理体系重塑——兼论中国城市社区建设的方向和重点》，《广东社会科学》2018年第5期。

（12） 徐宏宇：《城市社区合作治理的现实困境》，《城市问题》2017年第6期。

（13） 当然，法律也规定，业主数量较少的，可自行决定不成立业委会，直接由全体业主行使业主大会和业委会职责。一些地方还规定，业主数量较多时，可以成立业主代表大会。

（14） 比如，《湖北省物业服务和管理条例》的规定是满足下列条件之一：（一）交付的房屋专有部分面積达到建筑物总面积百分之五十的；（二）交付的房屋套数达到总套数百分之五十的；（三）自首位业主入住之日起满两年且已入住户数比例达到百分之二十的。而《武汉市物业管理条例》的规定则是满足下列条件之一：（一）专有部分交付使用的建筑面积达到建筑物总面积百分之五十以上；（二）首次交付使用专有部分之日起满两年且交付使用的专有部分建筑面积达到建筑物总面积百分之二十以上。

（15） 王德福：《物业纠纷刚性化及其化解机制》，《北京工业大学学报》（社会科学版）2019年第6期。

（16） 仇叶：《住宅小区物业管理纠纷的根源——基于合同治理结构变形与约束软化视角的解读》，《城市问题》2016年第1期。

（17） 王德福：《业主自治中的消极分子及其约束机制》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2019年第3期。

（18） 王德福：《业主自治中积极分子的激励困境及其超越》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2021年第7期。

（19） 肖江平：《物业服务市场的自然垄断及其规制思路》，《法商研究》2006年第2期。

（20） 吴苏、刘能：《业主与物业公司之间控制权的分配逻辑》，《社会发展研究》2021年第3期。

（21） 比如北京设置了“应急物业”制度，在紧急事件发生，新旧物业交接的物业管理空白期，由政府指定的物业公司提供应急服务，待业主选聘的新物业公司入驻后再撤出。但从实践情况来看，应急物业公司在应急服务期间的合法权益能否得到保障是个大问题。一些业主会以应急物业非自愿选择为由，拒缴物业费。

（22） 熊丙万：《私法的基础：从个人主义走向合作主义》，《中国法学》2014年第3期。

（23）（24） ［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，格致出版社1995年版，第71、71—72页。

（25） 谋利方式有很多，最常见的是指导某小区成立业委会或鼓动业委会重组，并声称新业委会要更换物业公司。这至少可以带来如下谋利机会：一是想进入业委会的人的私人利益输送；二是现物业公司输送利益，以使物业公司更换或业委会组建（或重组）有利于己；三是新物业公司输送利益，即维权人士介绍新物业公司取代现物业公司。业委会成立（重组）和物业公司更换， 意味着利益格局重构，具有谋利追求的维权人士介入后，大大增加了其复杂程度，也必然会增加业主自治被特殊利益绑架的风险。笔者在北京调研时，某小区业委会主任说，他们聘请的顾问（某知名维权人士）明确许诺，只要业委会听他的，就可以实现利益最大化。某区物业科负责人说，维权人士介入和物业公司更换具有高度相关性和规律性，即特定维权人士介入的小区引入的往往是同一家物业公司。

（26） 一些人夸大“风能进、雨能进，皇帝不能进”的绝对私权理念，在业委会重组、物业公司更换等重大紧急情况发生时，敌视、否定政府采取的应急措施，甚至故意制造对立，鼓动业主发起向政府施压的群体行动以达到小区利益最大化。笔者在北京调研时了解到，这类事件近年来屡有发生。一位业委会委员说，他们小区在顾问指导下，为实现业委会重组，召集数十位业主几次到街道办事处静坐、拉横幅，向政府施加压力，还抗议政府阻碍他们的换届。经过数月的混乱后，新一届业委会成立，他们才了解到其实不存在政府阻碍换届的问题，当时的过激行为实际上是被人误导了。

（27） 毛寿龙：《人类秩序、小区治理与公共参与的纯理论》，《江苏行政学院学报》2016年第4期。

（28） 黄蕾、李映辉、李海波：《社区物业管理中利益冲突的演变与启示》，《城市问题》2015年第10期。

（29） 翟桂萍：《社区共治：合作主义视野下的社区治理——以上海浦东新区潍坊社区为例》，《上海行政学院学报》2008年第2期。

（30） 盛智明：《从小区到社区：城市业主行动及其结果》，上海人民出版社2019年版，第109—145页。

作者简介：王德福，武汉大学社会学院副教授，湖北武汉，430072。

（责任编辑 刘龙伏）