国有企业混合所有制改革存在问题与成效

齐静

党的十八大以来，国有企业改革方向不断深化，改革进程不断推进。在此新时代背景下，能够提高国有企业市场化程度、提升企业运行效率、增强国有经济活力和抗风险能力的混合所有制改革成为国有企业创新经济模式、驱动高质量发展的重要途径。混合所有制改革离不开制定完善的企业治理模式。基于此，文章以介绍国有企业混合所有制改革相关政策为背景，将本土国有企业C集团在两项业务领域进行的混合所有制改革为案例，分析该企业在混合所有制改革中取得的成效以及存在的问题。

一、福建省国有企业混合所有制改革政策及水平

1.中央层面政策。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出积极发展混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式，其特点是国有资本、集体资本以及非公有资本等交叉持股、互相融合。国务院于2015年印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，提供了稳妥不冒进、极具针对性和可操作性的分类、分层推进混改意见。为更好地因企施策推进国有企业改革向纵深推进，国资委、财政部、发展改革委于2015年联合颁布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，明确国有企业界定为商业类和公益类。党的十九大、二十大报告都强调了要深化国有企业改革，要发展混合所有制经济，打造于全球范围内颇具竞争力的一流企业。通过党中央和国务院的一系列的顶层设计，我国国企改革已构建出“1+N”政策体系，有力推动各方推进混合所有制改革进程。

2.地方层面政策。2016年，福建省委省政府印发《中共福建省委福建省人民政府关于深化国有企业改革的实施意见》，提出发展混合所有制经济的重点改革任务，鼓励国有资本与非国有资本双向投资，稳妥推行混合所有制企业员工持股。2017年，省国资委、省财政厅、省证监局印发《福建省国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的管理办法》，开展国有企业员工持股试点工作。2020年，国企改革三年行动方案经第十四次中央深改会议审议通过后正式实施。同年12月，福建省出台实施《福建省国企改革三年行动实施方案（2020—2022年）》，在完善中国特色现代企业制度、推进国有经济布局优化和结构调整、积极稳妥推进混合所有制改革等9个方面提出40个具体举措，细化82项重点工作任务。截至2022年12月底，福建省国企改革三年行动任务和量化指标已全面完成。

3.福建省国有企业混合所有制改革水平。2016年至2021年，是福建省国资国企快速发展的五年。截至2021年底，福建省国资系统监管企业资产总额54561亿元，比增14.4%；所有者权益总额16324亿元，比增13.8%。全年实现营业总收入27687亿元，比增42.4%；实现利润总额790亿元，比增49.4%。全省共有10家国企迈入中国500强，5家国企跻身世界500强。五年来，福建省混合所有制改革深度激发国企活力，先后有福建省轻纺、福建电子信息集团等数十家国有企业通过引进战略投资者和试点员工核心团队持股，持续推动混改企业转换经营机制，不断激发企业发展活力。同时，福州市已于2022年底完成市属国资国企改革重组，市国资委出资企业资产总额、营业收入分别增长25%、35%。混合所有制改革已从省属、市属以及区属各级国有企业中全面铺开，生动阐述了我国混合所有制改革顶层设计的现实可及性与实际可操性。

二、福州市C集团混改案例分析

1.C集团概况。C集团成立于2017年，是福州市仓山区国有投资发展集团有限公司全资成立的国有产业集团，是集城市建设、城市服务、资产管理、教育、贸易五大产业板的城市综合一体化服务企业，也是福州市仓山区探索实践混合所有制改革的第一家产业集团。2022年，C集团依照《公司法》，经过前期筹备、投资者筛选、履行“三重一大”决策程序、修订章程、工商变更登记等步骤，在教育和城市服务两个产业板块引入非国有资本，分别成立了两家混合所有制企业，推动产业转型和技术创新。

2.C集团混改过程分析。①教育板块——成立控股混改企业。为激活国企教育板块业务活力，加快提升教育教学质量与运营管理水平，C集团以“办好民众满意教育，辐射带动产业发展”为宗旨，于2022年与本土民营资本福建星博教育投资发展有限公司合资成立福州仓山国资教育投资集团有限公司，C集团控股52％，星博教育公司参股48%。合资公司引入专业的经营团队专门运营仓山区国投教育板块产业，依托国企集团化办学的教育创新力优势，至2022年底已实现运营管理17所仓山区国投公办普惠幼儿园，为仓山区提供优质学前教育学位6480个，并为4所中小学提供师资服务、持续拓展中小学课后服务等多元化服务，全面提升了仓山区教育供给水平。

②城市服务板块混改——成立参股混改企业。为合理利用城市公共空间和边角地闲杂地资源，增强区域车位资源供给，缓解群众停车难问题，C集团于2021年与本土高科技企业新大陆科技集团有限公司合资成立福建幸福满仓数易科技有限公司，新大陆集团控股51%，C集团参股48%。2023年福州市自然资源和规划局印发《关于开展2023年福州市为民办实事新增公共停车位泊位建设工作的通知》，幸福满仓公司经过近两年的磨合摸索，截至2023年第一季度，已实现运营停车场46个，提供公共车位约4360个。同时，幸福满仓公司超前布局仓山区域内新能源汽车服务，打造智慧停车、新能源服务、停后服务等车主生活数字服务的“泊客链”平台，建立了“停车及停后数字生活服务体系”。目前试点的“数E电”义序半田快充站已投入运营，成为C集团城市新基建示范項目。

3.C集团混改成效分析。 ①优势互补，有助激活产业整体潜力。C集团深耕仓山多年，以其国有企业的优势保持着与区政府、区直各部门以及各镇街的良好协作关系，在将国有资本集中于区域重要行业和领域的基础上，主动承担更多的社会责任，与各类公共服务建设行业保持着高度的关联性，且行业地位显著、经济效益可观。但在近年来社会重点关注的教育、智慧停车等领域，C集团缺少专业运营团队、相关技术支持以及成熟的运作模式。而这些恰好是星博教育公司和新大陆集团在激烈的市场竞争中沉淀出的优势。为了尽快打开市场，引入民营资本成为了C集团与民营企业优势互补、产业并联，激活产业潜力的强力引擎。民营资本的引入使得混改企业能够更加灵活地应对市场需求和变化，提高生产效率和质量，推动技术创新和产品升级。同时，民营企业的经营模式和管理经验也促进了国有企业的现代化转型和改革创新。

②分类混改，凸显公益和商业类混改特色。C集团选择教育和城市服务板块进行混合所有制改革试点，是结合了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中商业类、公益类国有企业的界定。公益类国有企业须实现社会公共服务与民生保障的战略高度目标，商业类国有企业充分参与市场化商业竞争以实现其生产经营目标。在以普惠、公益为宗旨的教育板块，C集团经过与民营企业的多轮磋商谈判，确定其于福州仓山国资教育投资集团有限公司股权治理中的控股权，以保障在教育民生产业中国有资本的话语权，有效维护教育产业公益普惠的办学宗旨。在市场化程度较高的城市服务板块，C集团选择为主依托新大陆集团的智慧停车运营团队以及数字化停车设备技术，辅之以与政府沟通的渠道桥梁，以参股福建幸福满仓数易科技有限公司的形式，充分释放混改企业的市场化活力，激发混改企业不断提升效益的能动活性。

③搭接桥梁，促进政府和社会资源互通。在过去，C集团主要依赖政府资源和资金进行发展，缺乏市场竞争力和创新动力。而通过混合所有制改革，引入民营资本和市场机制，C集团得以与社会资源互相接驳，实现共同发展。在融资渠道方面，C集团原来主要依赖政府预算和银行贷款来获得资金支持，融资渠道有限。引入民营资本后，增加了通过发行股票、债券等金融工具来募集资金的融资路径，提升企业的资本实力和运营能力。在企业的管理创新和治理规范方面，民营资本的的参与使混改企业股权多元化，国有资本和民营资本间的交叉持股激励了股东间的相互制约和监督，规范法人治理结构，促进混改企业的决策机制更加科学和民主化，提高了企业的运营效率和透明度。

三、C集团混合所有制改革中存在的问题

1.国有资产管控、“三重一大”等制度亟待完善。在资本融合的过程中，健全的国有资本管控制度是保证国有资产定价合理、交易流程规范、所有权和经营权明晰、管理层决策独立以及国有资产不流失的重要保障。C集团目前尚未针对混合所有制改革中的国有资产设立相应的管控制度，一定程度上降低了混改企业的治理效率。另一方面，上述的两家混改企业皆设立了董事会开展企业治理，主要参与企业经营计划与投资方案等重大战略决策。而对于日常经营中的重要决策、重要人事任免、重要项目安排以及大额资金运作事项，C集团还未建立混改企业“三重一大”制度来明确各决策层级的权限，混改企业决策的科学性和合理性有待进一步提高。

2.国有资本对民营资本存在一定的行政干预。混合所有制改革旨在促进国有企业与民营企业的合作与发展，在实际中，由于国有资本掌握着较大的资源和权利，其对民营资本存在着一定的行政干预。国有资本因代表着政府意志，在政策制定执行、市场准入、土地使用、融资渠道等方面因其特殊的地位会获得相较于民营资本更加便利的渠道。具体表现在国有银行等金融机构可能会更倾向于向国有企业提供贷款和其他金融支持，同时对民营企业采取更为严格的审查标准和高额利率。因此，国有资本为最大程度发挥其资源和权利优势，可能通过行政审批、审计调查、环境监管等行政手段对民营企业进行检查和限制，增加其运营成本和不确定性，形成对民营资本的压力和干预。

3.股东企业之间机制体制存在矛盾和差异。C集团与两家民营企业在薪酬制度、运营模式以及监督机制等企业管理方面存在着较大的差异。在进行混合所有制改革的过程中，股东之前因其不同的企业管理方式与企业文化，在混改企业的管理运营过程中会存在一定的矛盾与摩擦。例如，C集团作为国有企业，首先要有政治站位高的觉悟，主动承担社会责任，同时定期接受上级主管单位的审计、巡察等监督，并须严格遵守中央八项规定等党风党纪要求。而民营企业则对其股东负责，以追求企业盈利为首要目的拓展业务、扩大规模。因此，国有企业与民营企业在进行混合所有制改革的实践时，必须达成一致的战略布局、构建合理的商业模式，才能避免混改企业经营陷入僵局。

四、优化国有企业混合所有制改革的对策

1.完善顶层设计和制度建设。一要发挥党建引领作用，在混改企业的治理结构中确立党组织的法定地位，帮助混改企业“把方向、管大局、保落实”，为防止国有资产流失、优化资源配置、促进企业长远健康发展提供切实保障。二要根据《公司法》完善现代企业管理制度，落实各类股东的权责，构建由党组织、总经理办公会、董事会、股东会等各决策层级对重大决策、重要人事任免、重要项目安排以及大额资金运作进行集体决策的“三重一大”制度，为混改企业贯彻执行党和国家的方针政策、规避经营风险、维护职工利益提供具有可操性的制度通路。三要将党组织建设同“三重一大”决策制度紧密衔接，落实党组织于企业经营管理过程中的决策权，为企业提供更全面、更宏观的发展战略视角。

2.优化混改企业股权结构。为有效避免国有资本对民营资本进行非必要的行政干预，要在做好合作项目可行性研究报告、非国有资本法律尽调的前提下，不断建立健全包含国有资本、民营资本、个人资本以及更多元的非国有社会资本在内的股权结构，充分发挥法人治理效用，利用董事会进行混改企业的科学管理和民主决策。同时，积极探索员工持股制度，激发员工主人翁意识和工作积极性，促进企业提升效益。但要注意的是，国有资本在股权结构中的占比没有设定统一标准，应根据行业特点具体设置，特别是对于非竞争性的公益性行业，国有资本仍需在混改企业中获得控股权，以适度的行政话语权保障行业的公益性运营。而对于自由竞争行业，多元资本之间则可以根据各自优势组建多层次的股权结构实现各自对企业的控制，將更加有利于企业间的资源利用和技术创新。

3.促进国有企业和民营企业文化融合。C集团在教育板块和城市服务板块的两个混合所有制改革实践，证明了国有资本和民营资本可以在短时间内顺利完成资本层面的结合，但股东各方在机制体制、企业管理方式与企业文化方面的磨合则需要更长的时间。国有资本和民营资本的融合程度，于混改企业发展的兴衰有着密不可分的联系。若各方资本安常守故，未汲取对方优势快速地融合双方企业文化，则会让本就处于探索阶段的国企混改之路愈加难行。国有企业和民营企业应当在实现资本融合之后，在互相尊重和保障企业法人治理机制运行正常的前提下，于磨合中逐步创立新的企业文化、建立新的运营管理模式，推动融合着国有资本和民营资本双优势的混改企业走得更远、做得更好。

（作者单位：福州仓山城市建设投资集团有限公司）