邓小平关于“权力笼子”的科学阐释和制度构建

董瑛 黄尉

把权力关进制度的笼子里，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力结构，形成不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的治理体系，是推进清廉中国建设、保持党的先进性和纯洁性的重要构件。

邓小平结合中国特色社会主义和党的建设伟大工程的实践，进行过“权力笼子”的规划设计和改革建构，其光辉思想和实践原则，对推进全面从严治党和中国式现代化，打造干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗的“四清”清廉中国具有重要的历史意义。

指出党和国家领导制度存在的“主要的弊端”，规划了“权力笼子”构建的线路图

1980年8月18日，在中共中央政治局扩大会议上，邓小平作了《党和国家领导制度的改革》的经典讲话，第一次从权力结构党和国家领导制度层面总结分析了“文化大革命”发生和党内各种不正之风产生的原因，深刻阐述了以权力结构为关键的党和国家领导制度改革的重要性和紧迫性，鲜明剖析了党和国家领导制度中存在的“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”等“主要的弊端”，振聋发聩地指出“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”，进而指明“改革并完善党和国家领导制度”是政治体制改革的关键任务，“权力过分集中”的“总病根”是权力结构改革的主攻方向，规划设计了以权力结构为关键的“权力笼子”构建的线路图。其一，提出修改宪法建议，将“关于不允许权力过分集中的原则”在宪法上表现出来；其二，设立中央顾问委员会，作为党内权力结构的过渡性机关，发挥他们的指导、监督和顾问作用；其三，进行“必要的分权”，推行党政分开，逐渐厘清党与政府、决策权与执行权的权力边界和法律关系，真正建立从国务院到地方各级政府的强有力的国家行政执行系统；其四，改变党委领导下的负责制，实行委员会领导和监督下的负责制；其五，推广和完善职工代表大会或职工代表会议，保障职代会对本单位的重大问题的讨论决定权以及对本单位不称职的行政领导人员的建议罢免权和选举权两大权利；其六，各级党委真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，重大问题一定要由集体讨论和决定，严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算；其七，勇于改革不合时宜的组织人事制度，大力培养、发现和使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争。

进行党代会常任制的科学设计，以使党代会成为党的“最高决策机关和最高监督机关”

根据中央的安排，邓小平在党的八大所作的《关于修改党章的报告》，对权力结构改革特别是党内决策权的配置改革进行了规划设计：“决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，类似各级人民代表大会那样”；全国、省、县“三级代表大会一律每年开会一次”；“按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责”，“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”。

谋划建构制度的笼子，推进制度监督、制度管权、依法用权

1956年，邓小平在党的八大上提出了制度监督的思想和原则。在十一届三中全会的主题报告中，邓小平提出了制度管权、依法用权、依法执政的原则。1980年8月18日，邓小平在《黨和国家领导制度的改革》的重要讲话中特别强调科学分权、制度管权、制度管事、制度管人的重要性和必要性：党内权力结构存在着“两个过分”和“两个很少”的问题，即“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权”；“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”；集中体现为权力结构的“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。1992年在南方谈话过程中，他对制度管权、制度反腐问题作了新的阐述。他强调“在整个改革开放过程中都要反对腐败”，治理以权谋私，建设廉洁政治，“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”坚持用制度管权管事管人，坚持依法执政、依法反腐。

提出编织民主的笼子，扩大党和国家的民主生活

邓小平意识到，防治公权蜕变腐败，建设廉洁政治，既要制度管权、依法用权，还要民主治权，编织民主的笼子。因而，他特别强调：“党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活”，意图从三个方面来构建民主的笼子。一是“扩大党和国家的民主生活”。“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”二是建立“开展批评和争论的讲坛”。“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。现在党内外小道消息很多，真真假假，这是对长期缺乏政治民主的一种惩罚。”三是“唱对台戏比单干好”。1957年邓小平在《共产党员要接受监督》中强调，为了避免执政的中国共产党“犯大错误”，要坚持依靠群众，发动群众，让群众起来管理国家，监督政府和干部，鼓励人民群众和民主党派与党“要唱对台戏，唱对台戏比单干好”。

主张打造监督的笼子，加强权力运行制约监督

“党要受监督，党员要受监督”，形成严密科学、制约有效的监督笼子，是邓小平的又一个重要思想和原则。党的十一届三中全会以后，邓小平强调恢复、加强和完善监督的笼子，着力构建一套自上而下与自下而上相结合、党内与党外相结合、专门监督与群众监督相结合的监督体系。在党的八大上，邓小平指出：“必须加强党和国家的监察工作，及时发现和纠正各种官僚主义现象，对于违法乱纪和其他严重地损害群众利益的分子，及时地给以应得的处分。”在党的十一届三中全会上，他强调：“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中，他特别指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”，从制度上保证专门监督机关的独立性、权威性，加强对权力运行的有效监督和制约，保障权力健康运行、有效行使、服务人民。

着力解决特权现象，防止人民公仆变成人民主人

邓小平指出：“有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而是把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信。”为此，他提出从四个方面“克服特权现象”：一是要解决思想问题，“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。”二是要解决制度执行力问题。他强调：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。”三是要解决群众监督问题。他指出：“凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”四是要解决干部“物质利益”问题。邓小平以伟大马克思主义者的实事求是态度，既强调共产党人的“无私奉献”和“牺牲精神”，又强调保障各级干部必要的“政治、生活待遇”。他指出：“革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。”

强调各级领导干部在制度执行上要起“模范作用”

邓小平常常告诫各级领导干部特别是高级干部要克服特权思想，强化“制度就是法规、制度面前人人平等”的意识，维护制度的权威，发挥制度的最大效能。1978年6月2日，在全军政治工作会议上，他郑重强调：“这里要特别说一下，高级干部能不能以身作则，影响是很大的。现在不正之风很突出，要先从领导干部纠正起。”1979年11月2日，他在中央党政军机关副部长以上干部会议上严肃指出：“为了整顿党风，搞好民风，先要从我们高级干部整起。”（作者：董瑛，中共浙江省委党校权力监督研究中心主任、研究员；黄尉，中共浙江省委党校政治学研究生）