开发区转型升级面临的挑战、困境及对策建议

陈伟伟

设立开发区，是我国除创办经济特区外对外开放的又一创举。开发区的设立和推广使内陆也享受到了只有沿海才能享受的优惠政策。实践表明，开发区的建设发展，有效发挥了窗口、示范和辐射带动作用。不仅改善了国家经济面貌，提高了综合国力和国际地位，有效改善了人民生活，而且还被视为一种“范式”，被广大发展中国家借鉴。但随着时代背景的发展变化，开发区治理体制的“过渡性”逐渐凸显，尤其随着产业和人口的汇聚，单一经济功能的开发区治理体制已难以适应多元复合的功能需求。

一、时代变迁和内外部环境变化使开发区发展面临诸多挑战

（一）外部：全球经济衰退的冲击与全面深化改革的影响

一是全球经济衰退冲击。在全球经济衰退影响下，以出口导向为主的开发区首当其冲，海外投资下降、进出口贸易受阻使开发区发展陷入困境。二是经济体制改革深化稀释了开发区特惠待遇。开发区治理体制始于开放度低、市场化低的历史起点，通过在计划经济大环境下营造小范围的市场经济环境，并叠加中央财税优惠政策，开发区的政策优势明显，但随着中国加入WTO和国内市场化改革深化，开发区原有的政策优势逐步被稀释。

（二）同业：开发区与母城的关系及开发区之间的竞合

一是开发区与母城之间的关系。开发区早期的选址一般都在郊外，与母城保持“孤岛”状态，但随着开发区和母城面积的扩大，彼此间的空间间隔逐步消失，区与城由过去的“泾渭分明”变为“短兵相接”，当前要如何协调开发区与母城的关系？二是开发区之间的竞合关系。开发区长期存在着数量过多、产业结构同质等问题，导致开发区之间非合作博弈。开发区之间低水平重复的恶性竞争难以凸显开发区“特色”，“院墙经济”“孤岛效应”使开发区之间难以整合发展。

（三）内部：开发区产业转型升级和管理功能拓展需求

一是开发区内的产业关联性不高。为实现产业集聚，开发区建设早期通过各种优惠政策积聚企业，但由于忽视了产业结构之间的关联，开发区内企业间依存度普遍不高。二是开发区自主创新能力亟待提升。长期以来，开发区发展大多偏重企业和投资数量，忽视企业质量和创新能力，园区内很难形成“产学研”一体化的创新合作新机制。三是开发区管理功能需求升级。随着人口大量涌入，开发区已由传统的园区管理逐步过渡到统筹城乡发展、经济建设、社会管理、生态保护等多元功能的城市新区管理。

二、开发区转型升级需要破解不同层次的体制机制困境

作为改革开放的突破口和非均衡发展的战略起点，开发区在管理体制和组织架构设计上呈现出鲜明的“过渡性”特点。但随着时间的推移，当时代背景发生变化时，开发区治理体制的“过渡性”特征就会逐步凸显出来，这集中表现为开发区“过渡性”的治理体制在转型升级背景下难以满足新的治理需求。

（一）宏观：开发区面临法律地位缺失和权限分解的窘境

一是开发区管委会存在法律地位缺失。到目前为止，我国尚未出台一部《开发区法》来明确开发区管理机构的法律地位、权责清单等，导致我国的开发区治理始终缺乏规范性和稳定性。开发区作为特殊“功能区”，不属于我国行政管理中的任何一级，不具备行政区的完整属性，但在现实中开发区管委会却承担着一级政府的职责，其合法性缺乏明确的法律解释。二是开发区管理权限逐步被分解稀释。一方面随着国家对“开发区热”的大力整顿，开发区部分管理审批权限上收，其自主管理权限大幅缩减。另一方面随着国家对工商、税务、海关等部门实行垂直管理，一些赋予开发区管委会的权限被各部门纵向集中分解，开发区的管理权限被不断弱化。

（二）中观：开发区与行政区的对接摩擦及体制回归趋势

一是开发区与行政区之间出现对接摩擦。开发区管委会内部机构精简、运行高效，但当与上级管理部门或行政区对接时，会产生体制摩擦，尤其涉及具体问题时，行政区倾向于开发区有对口部门衔接，以承接相关职能业务。而且随着开发区扩张、人口增长、社会事务增加，开发区不再是一个单纯的经济功能区，但又与行政区重叠、交叉或跨行政边界，不可避免地导致与当地行政区及周边开发区产生摩擦。二是开发区呈现出向“大而全”的体制回归趋势。基于经济特区的成功经验，开发区最初是按照“小政府、大社会”的理念设计的，但随着大量人口和生产要素的涌入，开发区在单纯的经济功能之外，还面临着科教文卫等大量社会性公共服务需求，而且开发区体制与行政区体制实际上是一种行政“双轨制”，既相互平行又存在“体制摩擦”。在多重因素影响下，开发区治理体制呈现出向行政区回归的趋势。

（三）微观：开发区内部治理结构失衡及配套改革不到位

一是开发区内部治理结构失衡。开发区作为改革创新的“试验田”，其高度自主性使其管理机构拥有很强的自由裁量权，但由于开发区内部治理结构失衡，如开发区内部不设立人大和政协等机关，导致部分开发区沦为“发展高地、腐败洼地”。二是开发区管理机构的人事管理仍沿用传统体制。部分开发区管理机构的人事管理改革并没有与市场经济配套，仍旧采取传统的人事管理体制，选人用人缺乏择优竞聘、优胜劣汰的激励约束机制。三是开发区创新机制缺乏有效性。大部分开发区的创新主要依靠区内企业自发投入和“单兵作战”，开发区在发展过程中没有与当地的科研院所形成互动和有机“耦合”，难以形成“产学研”一体化优势。

三、促进开发区转型升级发展的对策建议

（一）明确身份：完善开发区法律体系

一是制定出台《开发区法》。从法律上明确开发区管理体制、管理职能和运行机制，明确开发区管理机构与中央各部委和地方各级政府的关系及具体运作中的协调程序，保障开发区组织管理的有效性、权威性及开发区发展的稳定性和连续性。二是处理好改革“破”与法治“立”的关系。考虑到开发区作为我国公共管理创新的重要载体，是改革“试验田”，在立法中要体现“例外”原则，确保开发区具有“制度实验空间”，破解开发区“惰于创新”“畏于实验”的桎梏。

（二）找准定位：三个转变重新定位开发区

一是转变功能定位。开发区自身产業和要素的集聚与发展，客观上需要具备多种功能配套和支撑，要求开发区要从单一的经济功能区向多功能综合型开发区转变。二是转变发展定位。目前开发区的优惠政策空间已然不大，提高开发区竞争优势要依靠制度建设和机制创新，要求开发区要从政策优惠型向环境优良型转变。三是转变目标定位。当前我们正处于社会主义市场经济制度完善时期，对发展质量提出了更高标准，要求开发区要从数量增长型向质量提高型转变。

（三）良性竞争：科学规划合理布局

开发区之间的竞争有利于促进政府转变职能和制度创新，但过度竞争会导致公共资源浪费和资源配置扭曲。因此，在国家层面，要建立跨部门的统一的协调领导小组，统筹规划各类开发区的空间布局、功能定位、产业协同等，避免不同类别开发区之间的功能定位交叉重叠、同类开发区之间过度竞争和产业同构。在区域层面，要建立跨行政区的联席会议机制，定期沟通协调区域内开发区之间的发展改革问题，提升区域内开发区之间的产业协同互动、减少开发区与行政区的摩擦等。

（四）考核退出：完善开发区考核体制和晋升退出机制

探索建立开发区动态管理机制。一是建立健全分类统一的开发区考核评估指标体系和标准，将规划实施、创新能力、知识产权保护、品牌建设等质量效益指标纳入考核。二是建立开发区退出机制，不搞“终身制”和“身份制”，对考核不达标的开发区要予以警告提示并设置整改提升期限，限期整改提升仍不达标的开发区，要及时“摘帽”出局。三是建立省级开发区晋级机制，开发区考核评估指标体系和标准适用于申请升级的省级开发区。

（作者单位：国家发展改革委体管所）