预算管理一体化视域下加强科研事业单位预算管理的策略

唐同欣 中国地质科学院水文地质环境地质研究所

引言

2020 年，财政部印发《预算管理一体化规范（试行）》提出要推进预算管理一体化建设。预算管理一体化是预算管理与大数据技术的产物，是财务管理工作高质量发展的重要保障。预算管理一体化将预算管理内嵌于业务全过程，实现对预算管理全流程的动态管理。预算管理一体化建设对科研事业单位预算管理工作提出更高要求，迫切要求科研事业单位围绕预算管理一体化建设来积极调整预算管理策略，以此规范预算资金使用程序，规避财政风险、提升财政资金使用效率[1]。

一、预算管理一体化的概述

预算管理一体化是深化预算管理制度改革、构建现代财税体制的必然要求。根据财政部统计，截至2023 年2 月，地方3700多个财政部门、60 余万个预算单位已经应用了财政预算管理一体化系统，预算管理一体化系统基本覆盖县级及以上行政预算单位，初步实现了预算管理各环节的衔接贯通[2]。2022 年初，预算管理一体化系统已在河北省省直部门全面应用。

结合多年工作经验，预算管理一体化系统的应用具有重要的作用：一是整合国库集中支付方式。传统的国库支付方式包括财政部门直接拨付和经财政部门授权拨付，此种模式程序烦琐。预算管理一体化对财政资金支付均进行系统校验，所有的资金拨付款项目均由单位通过预算管理一体化系统提出申请后，由系统根据制定的效验规范对预算指标进行效验完成拨付，尤其是预算管理一体化系统增加了国债管理、国际金融组织等方面的内容，细化了地方政府债务管理的流程，提升政府债务资金使用方向的透明化管理；二是实现资产全生命周期管理，将分散的预算编制、执行、核算等业务流程整合在一起，实现“人、机、物”的统一管理，打破“信息孤岛”、统一数据口径，覆盖从预算编制到执行再到核算的闭环管理模式，达到对财政资产配置、使用、处置全生命周期实物量与价值量的动态管理[3]；三是强化预算约束，将绩效管理嵌入预算管理主体流程。通过技术手段加强对预算管理主要环节链条的控制，在基础信息管理环节加强绩效指标库管理，在预算执行环节开展绩效运行监控、在决算环节开展绩效评价，构建事前、事中以及事后相结合的内控体系。同时，最大程度上解放了财务人员往返于不同系统和重复填写数据的弊端，确保数据的唯一性和统一性，解决账表不一致的问题，防范财政资金风险；四是加强政府采购管理，提升预算资金信息透明度。政府采购是财政资金使用的主要方向之一，预算管理一体化系统将政府采购管理政策功能和管理要求嵌入预算管理流程，政府采购预算编制需要填写相对应的品目、金额以及政府采购支持节能环保、促进小企业发展等采购需求信息，将采购计划、采购合同以及验收等纳入到预算管理一体化系统中，利用预算管理一体化系统披露政府采购的相关信息，便于财政部门、审计部门准确掌握整体情况，统筹安排预算，更好落实“过紧日子”的要求[4]。

二、预算管理一体化视域下科研事业单位预算管理存在的问题

预算管理一体化系统为构建规范透明、约束有力的预算制度提供了保障，形成了层次清晰、运转顺畅的预算管理框架，但是预算管理一体化的建设对科研事业单位预算管理工作提出更高要求，科研事业单位在预算管理上暴露出不少问题：

（一）预算支出项目库建设亟须完善，缺乏动态管理

预算支出项目库建设至关重要，虽然科研事业单位近些年非常重视预算支出项目库建设工作，但是受限于各种因素制约，其在项目库建设管理方面还存在以下问题：一是预算支出项目库储备不足，数据不全。原则上部门项目库的储备需要由部门和单位发起，经过评审论证后报财政部门。但是部分科研事业单位在项目库建设上并未经过部门或内部论证审批，而是单位主管领导根据上级专项资金的安排构建项目库，致使项目库不符合专项资金的拨付要求；二是预算支持项目库建设流程不规范，缺乏动态管理。“资金跟着项目走”是预算编制的基本原则，项目库是预算支持的主要途径。然而部分科研事业单位在预算支出项目库储备建设过程中缺乏动态管理，未能及时根据预算资金安排、国家宏观政策等调整和清理项目库，不能及时准确反映预算资金的使用信息，存在“年终突击花钱”的现象[5]。

（二）预算绩效管理不到位，绩效评价流于形式

预算管理一体化系统将绩效目标嵌入预算管理各主要环节，以期提升财政资金使用效率。预算管理一体化系统突出预算绩效管理，虽然近年来我国一直致力于预算绩效管理工作，并取得较大成效，但是对照预算管理一体化建设要求，科研事业单位仍存在预算管理不到位问题：一是预算绩效管理目标不明确，过度关注短期效益。预算绩效目标是财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果。受传统观念影响，科研事业单位预算绩效考核目标仍然聚焦于对财政资金使用方向、使用规模的考核，其并未突出高质量发展目标，致使预算绩效考核仍以资金管理为主，而忽视非财务方面的成效。例如科研事业单位在科研项目预算绩效评价时，其更多是把科研项目的最终成果作为项目资金绩效考核的唯一目标，而忽视了项目科研过程中的非显性的成效，结果导致相关人员过度重视预算资金使用结果，而忽视了预算资金使用过程的监管，影响预算资金的整体效益；二是预算绩效评价流于形式。一般公共预算、国有资本经营预算等全部纳入绩效管理，预算绩效不仅要注重支出绩效评价，而且还要注重收入、政策等方面的绩效考核[6]。虽然预算管理一体化系统明确了预算绩效评价规范，但是部分科研事业单位在预算绩效评价时存在走形式的现象，无论是评价目标还是评价过程缺乏科学性，未发挥预算绩效评价的效应。

（三）预算编制方法滞后，忽视业务部门参与

编制预算是预算管理的基础，是确保预算资金科学合理安排的关键。预算管理一体化要求实现预算编制的全覆盖，然而部分科研事业单位在编制预算时忽视业务部门的参与，缺乏对相关数据的统计，致使预算方案与项目不符：一是基础数据不准确，没有及时了解相关财税数据。预算管理一体化为数据共享提供了有力的平台支撑，然而科研事业单位在编制预算方案时仍然是以传统的人工统计数据为准，未能有效利用预算管理一体化系统，导致所搜集的相关信息存在失真现象，影响预算方案的精准性。例如科研事业单位在编写预算方案时，其所依赖的数据更多来源于财务报表数据，没有及时将最新的项目数据或者业务信息融入到预算编制体系中，导致基础信息失真；二是预算编制方法滞后，忽视基层人员的参与。预算管理一体化要求构建全员参与的预算编制体系，但是部分科研事业单位在编制预算时采取“自上而下”的方式，其工作主要由财务部门完成，预算编制更多采取传统的模式完成，没有充分利用业财融合系统，致使编制的预算缺乏“合理性”。例如科研单位在编制预算时业务部门认为预算属于财务工作范畴，业务部门工作人员参与预算编制的积极性不高，各项目收支预算仍然参照上年预算口径[7]。

三、预算管理一体化视域下加强科研事业单位预算管理的具体策略

基于科研事业单位预算管理存在的问题，科研事业单位需要做好以下工作：

（一）建立完整规范的项目库，发挥项目库效用

项目库管理是预算管理的基础，科研事业单位的预算支出需要以项目形式纳入预算项目库，因此对于科研事业单位而言需要建立规范的项目储备库：一是严格按照相关规定对预算项目进行管理，确保相关数据全面准确。例如科研事业单位项目支出涉及新增资产的则要及时填报新增资产相关信息。对于已经完成的项目则要及时将其剔除项目库，以此确保预算资金支出的合理性与合规性；二是规范项目库建设流程，本着精细化管理的要求，对项目储备库的各个项目预算进行编号，对于项目达到一定资金支出规模的则要严格执行绩效考核评估，对于评估不合格的项目则不能进入项目储备库，只有评估合格的项目才能纳入到项目储备库，准确反映预算资金使用信息，避免“突击花钱”的现象[8]。

（二）合理编制预算，实现预算全覆盖

编制预算是预算管理的重点内容，科研事业单位要基于预算管理一体化系统的要求做好预算编制工作，实现预算编制全覆盖、全流程。首先，科研事业单位要结合变动因素，关注基础信息的真实性。预算基础信息是编制高质量预算的基础，是做好人员经费、公用经费分配的重要依据。科研事业单位要及时了解本单位各项业务的变动情况，及时将变动信息反馈给财务部门，便于财务部门在编制预算报表时能够及时考虑其影响。对于科研单位而言，人员变动、科研项目进度等信息无疑是影响预算资金的重要因素，为此科研单位要利用预算管理一体化系统，及时将各项变动因素反馈给相关部门，确保基础信息的真实性；其次，创新预算编制方法，提升预算信息的透明度。传统的预算编制仍以过去数据为主，未能体现科研事业单位实际情况。基于预算管理一体化系统的应用，科研事业单位要发挥其优势特点，关注新增资产或业务及时调整预算方案，确保预算与实际业务相符。同时在编制预算时要发挥非财务人员的作用，采取“自上而下”与“自下而上”相结合的原则，鼓励非财务人员、业务部门工作人员参与到预算编制体系中，提升预算编制信息的透明度。

（三）丰富预算绩效评价指标，完善预算绩效管理体系

预算绩效管理是建立现代财税体系的重要内容。预算管理一体化系统的应用要求科研事业单位要做好预算绩效管理工作：一是明确预算绩效考核目标，优化预算考核评价指标。预算绩效考核模式是引领预算管理工作的重要依据，科研事业单位要结合当前财税政策制定完善的预算绩效考核目标，设定人员类、运转类以及特定目标类的绩效考核目标。为了建立完善的预算绩效目标，科研事业单位要完善预算绩效指标体系，形成产出指标、效益指标、满意指标。产出指标包括数量、质量、时效以及成本，效益指标包括经济效益、社会效益、生态效益以及高质量发展影响，满意度指标包括服务对象的满意度；二是跟踪管理，构建多层次预算绩效评价体系。为克服科研事业单位内部评价的单一性和局限性，建立健全预算编制、执行、监督和评价各环节有效监督体系，科研事业单位在充分发挥自我评价的基础上可以聘请第三方机构对本单位年初预算确定的重点项目和部门整体支出进行预算绩效跟踪管理，事前，加强绩效评估，将绩效评估结果作为申报预算的必备条件。事中，做实绩效监控，将绩效监控的侧重点按季度进行细化，监控结果用于当年预算调整，并与下一年预算安排挂钩，增强预算执行有效性。事后，绩效评价提质扩围，实现部门预算项目支出、部门整体支出和转移支付绩效自评全覆盖，加强绩效评价质量管控，增强评价工作质效[9]。

（四）做好决算审核工作，提升财务人员专业技能

决算审核是预算管理的重要环节，是对预算执行情况的系统检查评估。预算一体化显著提升了科研事业单位预算管理水平，实现了全过程审计监督。科研事业单位要做好决算审核工作，对预算方案、预算资金支付规模等进行审核，确保预算资金使用效率最大化。为了做好预算管理工作，提升决算审核工作质量，科研事业单位要加强财税队伍建设，通过专项技能培训、专题宣传、实地考察等方式不断提升财税人员的专业技能。例如基于预算一体化系统的上线运行，要求财税人员不仅要掌握专业的财税专业知识，而且还要懂得大数据操作技能。为此，科研事业单位要定期组织财税人员学习预算一体化系统的操作技能，以此适应预算管理工作的要求。

结语

总之，预算管理一体化建设对科研事业单位预算管理工作产生巨大影响，科研事业单位要围绕预算一体化建设要求，积极调整预算管理策略，以此提升预算管理水平，实现财政资金效益最大化。