推进巴彦淖尔市湿地保护高质量发展的思考

靳学东

内蒙古巴彦淖尔市林业和草原局

黄河流经巴彦淖尔市333.5千米，形成了大面积的湿地，全市湖泊湿地达213处，湿地总面积181447公顷，占全市国土面积的2.8%。加强湿地保护管理，建立健康稳定的湿地生态系统，是推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要手段，对于切实推动生态环境持续好转、维护黄河流域生态平衡、促进经济社会可持续发展具有十分重要的意义。

一、湿地保护现状

1.湿地类型自然保护地建设

多年来，为实现湿地的抢救性保护目标，巴彦淖尔市建立自治区级以上湿地类型自然保护地8处，包括4个国家湿地公园，分别为五原县巴美湖湿地公园、磴口县纳林湖湿地公园、临河区黄河湿地公园、磴口县奈伦湖湿地公园；3个自治区级湿地公园，分别为乌拉特中旗牧羊海湿地公园、临河区镜湖湿地公园、杭锦后旗屠申泽湿地公园；乌梁素海湿地水禽自治区级自然保护区1个。目前，乌梁素海已被列入国家重要湿地名录。列入盟市重要湿地名录的湿地有8处，分别为磴口县奈伦湖东湖和金马湖、临河区镜湖、五原县烂韩贵海子、乌拉特后旗查干高勒水库、杭锦后旗头道桥黄河滩涂、乌拉特中旗二郎山水库和德岭山水库。全市还有8公顷以下的小微湿地20处。

各自然保护地均设立了相应的保护管理机构，不断强化保护和建设及科研监测等工作，全市主要湿地资源得到有效保护，湿地生态环境持续好转。同时，不间断开展宣传教育活动，使社区及周边群众逐步认识到湿地保护的重要性。

2.制定湿地保护管理制度

巴彦淖尔市林业和草原局出台了《全面推进湿地保护与修复三年行动实施方案（2019—2021年）》《全面推进湿地保护与恢复行动计划实施方案》。发布巴彦淖尔市总河长令，印发《巴彦淖尔市2020年河长制湖长制工作要点的通知》及《巴彦淖尔市2020年河长制湖长制工作要点中涉林工作任务分解实施方案》。2023年9月27日，内蒙古自治区第十四届人民代表大会常务委员会第六次会议批准《巴彦淖尔市乌梁素海流域生态保护条例》，自2023年11月1日起施行。乌梁素海湿地水禽自治区级自然保护区出台了《巴彦淖尔市乌梁素海湿地水禽自治区级自然保护区条例》，其他各湿地公园相应制定了湿地保护管理制度和办法。

各自然保护地管理机构根据相关法律法规履行工作职责，通过开展巡查巡护、联合执法和河湖长巡护、清理整顿河湖“四乱”问题整治工作，有效加强了湿地保护管理，遏制了湿地违法案件的发生。

二、湿地保护管理中存在的问题

巴彦淖尔市湿地保护管理工作取得了明显成效，但在工作过程中仍存在一些问题，影响了湿地保护管理工作的深入开展。

1.湿地保护管理未形成合力

湿地保护管理涉及多个部门，除林草部门外，还需要自然资源、水利、住房城乡建设、生态环境、农业农村部门依法进行管理。2016年，国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》，明确了相关部门在湿地保护修复工作中的职能职责。2022年，《中华人民共和国湿地保护法》又进一步强调了相关部门职责。但目前内蒙古相关部门还是各管一摊、各负其责，没有形成整体的湿地保护合力。

2.保护管理机构人员不足

旗县（区）湿地保护管理工作大多由资源股负责，随着湿地保护力度的不断加大，湿地保护监管事宜也逐年增多，常常出现人员不足的现象。湿地类型保护地管理机构基层力量薄弱，一个管理单位管理多个保护地。湿地保护修复和野生动植物保护方面专业人才缺乏，科研监测工作常常依靠聘请上级科研院所来完成，难以形成常态化的工作机制，造成近年来相关数据成果不连贯，影响湿地保护管理成效。

3.湿地资源认定工作滞后

一直以来，许多类型的湿地在国土资源地类认定中被判定为未利用地，也就是群众眼中的“四荒”地，在农业开发中造成大批湿地消失。近年来，国家对湿地保护管理工作高度重视，进行抢救性保护，建立各类湿地保护地，开展保护修复工作，成效明显。但保护地范围以外的湿地由于缺少政府认定，难以开展执法工作，其他部门和群众也不认可，围垦现象屡禁不止，大面积的湿地难以得到有效保护。

4.湿地生态补水困难

近年来，巴彦淖尔市在河套灌区实施节水灌溉工程，黄河农业灌溉用水指标逐年减少，农业用水计量逐步精准，灌溉配套设施逐步完善，过去依靠“跑冒滴漏”来维持的湿地，现在失去了主要供水来源。《内蒙古河套灌区2019年夏灌工作实施方案》出台后，水利部门对湖泊湿地（除乌梁素海外）补水按农业用水标准收取费用，而湿地承包经营主体由于经营项目单一，大多入不敷出，无力承担高额水费，造成大部分湿地经营主体放弃补水。由于湿地蒸发量远远大于天然降水量，造成湿地面积萎缩、生态功能明显退化、土地出现沙化，给当地生物多样性造成严重威胁，野生动植物生存空间进一步缩减。此外，周边农牧民趁机围垦的现象与日俱增，湿地保护管理亟待加强。

三、湿地保护管理建议

1.建立湿地分级管理体系

根据生态区位的重要性、生态系统功能的多样性及生物多样性的不同，将全市湿地划分为国家重要湿地（含国际重要湿地）、自治区重要湿地、市级重要湿地和一般湿地。对不同级别的湿地开展湿地管理事权划分改革，按照权、责、利相统一的原则，根据各部门在湿地保护管理工作中承担的责任，保障所需的工作经费，建立稳定的湿地保护管理经费保障机制。同时，加快保护管理体系建设，各级人民政府深入探索，设立湿地管护公益岗位，建立完善县、乡、村三级管护联动机制，创新湿地保护的管理形式。与相关专业院校合作，加大湿地科技人才引进和培养力度，加强湿地基础和应用科学研究，提升湿地科研成果转化能力。

2.实行湿地保护管理目标责任制

对湿地实行面积总量管控，根据全市湿地保护规划内容，确定相应的湿地面积管控目标，并逐级分解落实。合理划定纳入生态保护红线的湿地范围，并及时确定湿地名录，对重要湿地勘界立标，一般湿地立牌公告。按照“先补后占、占补平衡”的原则，办理湿地占用手续，确保湿地面积总量不减少。将湿地保护修复成效纳入地方政府的考评体系，严格进行考核，严明奖惩制度。

3.健全湿地监管机制

加强组织领导，严格湿地保护管理，科学决策，及时解决出现的重大问题；相关部门要认真履职尽责，建立联席会议制度，逐步完善综合协调、按部门具体实施的湿地保护管理体制机制，进一步形成湿地保护合力；依法依规严格监督湿地利用，联合相关部门，全力遏制破坏湿地生态、违法利用湿地的行为。大力开展湿地科普宣教工作，利用广播电视、报纸期刊和互联网等媒介，宣传湿地保护相关政策、湿地修复措施和成效，增强全民湿地保护意识，营造全社会共同保护修复湿地的良好氛围。探索建立湿地保护志愿者制度，调动一切社会力量，激发全民参与湿地保护管理的主动性和创造性。

4.建立退化湿地修复制度

进一步明确湿地修复的责任主体，对未经批准将湿地转为其他用途的行为，按照“谁破坏、谁修复”的原则，责令责任人对违法用地进行恢复和重建。采取多种举措，全力增加湿地面积，认真排查摸底近年来侵占湿地的情况，采取退耕还湿、退养还滩、盐碱化土地复湿等措施，恢复原有湿地。通过争取实施生态保护修复重大工程项目，开展污染清理、土地整治、地形地貌修复、自然湿地岸线维护、河湖水系连通、植被恢复、野生动物栖息地恢复、拆除围网栏、生态移民、湿地有害生物防治等工作，逐步恢复湿地生态功能，增强湿地碳汇能力，维持湿地生态系统健康发展。

5.完善可持续的生态用水机制

统筹协调，全力维持区域、流域内的水资源平衡，科学核定重要江河湖泊的生态流量和水位，建立湿地生态补水机制，明确生态补水技术方案、资金来源及各部门的责任义务，优化水资源配置方式，保障湿地生态用水需求。制定完善重要湖泊入湖河道保护建设规划，实行流域综合治理，加快乌梁素海生态补水通道工程建设，逐步实现黄河流域河湖连通。有效利用黄河凌汛水和开河水，充分考虑湿地生态用水和野生动植物保护需求，建立生态用水长效机制。

乌梁素海鸟类