教育改革的制度伦理:教育公平与政府责任

刘复兴

无论从世界范围还是当代中国来看，教育改革都是我们这个时代的重要特征。纷繁复杂的教育改革背后，本质上是教育制度的变迁。教育制度变迁的路向则取决于改革是否选择了合理的制度伦理。在当代中国，教育公平与政府责任是最重要的教育制度伦理。通过制定民主的、科学的教育政策，全面落实政府的教育责任是实现教育公平的最基本制度保障。

教育改革的核心是教育制度的变迁

一、如何理解制度和教育制度？

一般意义上说，制度（Institutions）就是指人类相互交往的一系列规则，它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为①。实际上，人们既可以从狭义上来理解制度，这就是外在制度，指由政策共同体的政治权力机构自上而下地设计出来，强加于社会并付诸实施的规则（更多的是由正式颁布实施的政策与法律所安排的制度）；也可以从宽泛意义上来理解制度，这就是指群体内部随经验而演化出来的、被横向地运用于平等的主体之间的规则（这些规则往往是非正式的）。在宽泛的意义上理解制度，既包括传统意义上由国家政府所提供的正式的制度安排，也包括国家和政府的政治力量所不能或难以触及的社会领域内部人们之间相互交往的规则。

教育制度是社会制度的一部分，它同样是指教育活动中约束人们（政府、市场主体、学校、家长、个人等）之间相互交往的一系列规则，其要素一般包括：1.人（主要是管理者与决策者的能力、态度、价值观等）；2.机构（教育厅、教育局、中小学校、教师培训机构、扶贫办、妇联、团委等）；3.各级各类机构之间横向與纵向的关系；4.各级各类机构和人们必须或应该遵循的行为规则等。教育制度既包括外在制度又包括内在制度。不过，当我们在教育改革的大背景下考虑制度问题时，所讨论的制度主要是指由国家和政府所提供的正式制度安排。

二、我们为什么需要“好”的教育制度？

教育政策活动是国家和政府举办、管理教育的主要手段。任何教育政策活动都是教育领域中的公共选择，其核心内容就是分配公共教育资源。公共选择就是通过集体行动（collectiveaction）来决定资源在公共物品间的分配；是指人们通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人的私人选择转化为集体选择的一种过程与机制，是对资源配置的非市场决策②。

分配教育资源的公共选择活动具有复杂性，如决策活动有较多的参与者，达成决策比较困难，决策成本往往大于双边的私人选择。教育政策活动的本质之一就是要在不同的利益团体之间达成妥协，由于要达成一致，集体决策无法像私人选择那样充分地满足个人愿望的多样性，导致“公地灾难”与利益冲突（“公地灾难”的含义是，资源如果缺乏排他性的产权安排，就会导致对这种资源的过度使用，最后破坏公共资源。编者注）；集体选择牵涉多边的付出与收益，利益的获得常常是间接的和非相互性的，容易出现“搭便车”白白收益现象；集体选择一般要靠代表来进行，而代表往往是“理性的经济人”，容易把个人偏好掺入集体决策，出现败德行为，等等。所以，在分配公共教育资源的过程中，公共选择有可能导致决策成本过高、“公地灾难”、利益冲突和败德行为。

为了降低决策成本，避免“公地灾难”、利益冲突，监督败德行为，公共政策活动必须建立起适当的规则，对公共选择活动进行监督和强制执行。教育政策是公共政策的一部分，是教育领域的公共选择，必须建立相应的规则，对教育活动中的公共选择活动进行监督和强制执行。从这个意义上说，教育政策就是教育制度输出的活动。政府通过赋予教育政策活动合法性、普遍性和强制性做出关于教育的一系列制度安排③。

三、在教育改革活动中，最核心、最本质的活动就是制度的变革与创新，而制度设计的特征会对教育改革产生决定性影响。

20世纪以来，世界范围内教育改革的本质都是教育制度的变迁。例如，20世纪美国的三次重大教育改革（包括二三十年代以杜威教育思想为指导的教育改革，五六十年代布鲁纳的课程与教学改革，八十年代以后以追求“教育优异”为特征的教育改革），其最本质的东西就是制度的变迁。尤其是20世纪八十年代以来英、美等国的市场导向的教育改革，如1988年英国《教育改革法》、1992年英国《高等教育改革法》、2002年美国的《不让一个孩子掉队》等教育改革法案，提出了建立“完全面向市场的教育体制”（afullymarket—orientedsystem），实施了教育私营化改革和家长自由择校制度。

当代我国的教育改革，也是以制度变革为核心内容的。如以权力转移为特征的基础教育管理体制改革，以参与、创新、建构、选择为特征的新课程改革，终身教育体系与学习型社会的建设等。而且，制度设计的特征已经对教育改革产生了决定性影响。

例如，在基础教育管理体制改革方面，最典型的特征就是教育权力的转移。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》实现了中央与地方、政府与学校之间有限的权力转移。1993年的《中国教育改革和发展纲要》，开始全面打破国家与中央政府对于公共教育权力的垄断，但权力的转移仍然局限于中央与地方、政府与学校的范围。1999年的《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，在教育管理体制改革中第一次肯定了非政府组织和中介机构的作用，开始触及政府与具有自治性质的公民社会的关系。其中，在举办和管理基础教育的责任方面，权力转移的基本方向是由中央下放给地方，甚至一度下放给乡一级政府；当“以乡为主”的教育资源投入分配体制难以解决基础教育的资源短缺和资源配置严重不均衡的问题时，就开始实施“以县为主”的体制；2006年颁布实施的新《义务教育法》，则进一步提高了义务教育资源投入分配体制的重心，提出实施在中央政府领导下、省级政府统筹规划实施、以县为主管理的新的义务教育管理体制。这个改革进程的核心线索就是举办和管理基础教育的权力、责任在中央政府、地方政府之间的下放与上收。

教育制度变迁依赖合理的制度伦理

一、当代我国教育改革面临着许多伦理困境。

什么样的制度才是好的制度？这就涉及到了制度伦理问题。简单地说，制度伦理就是关于“制度的道德”，好的制度就是“有道德的制度”。具体来说，制度伦理就是指制度的合法性，是对制度是否具有合理性、正当性的认识与判断。它既包括制度本身蕴含的实质性价值追求，也包括人们对制度的合理性、正当性所进行的道德的、价值的评价。

改革开放30年来，我国的经济、社会和教育事业发展取得了巨大成就。但人们在享受教育高速发展带来的好处的同时，也对教育发出了越来越多的抱怨。这种矛盾现象的存在反映了教育改革面临的诸多伦理困境，如教育改革应该是生产者导向还是消费者导向？教育改革发展的基本目标应该是公平、效率还是自由与选择？我国教育改革应该追求大众的教育还是精英的教育？在政府机制作为举办教育主导力量的同时是否应扶持非政府机制的参与？教育改革是更多关注强势人群、强势地区的需要还是应充分照顾弱势人群和弱势地区的需要？中央政府和地方各级政府应该承担怎样的教育责任？等等。对这样一些问题的回答不同，教育政策④就会设计不同的制度，教育改革就会走向不同的方向。

二、教育公平与政府责任是最重要的制度伦理。

在上述的一些伦理困境中，追求教育公平和实现政府的教育责任是当前最重要的制度伦理。

一方面，当前教育不公平现象比较突出，甚至可能危害到和谐社会的建设。改革开放以来，随着经济社会的飞速发展，社会与教育公平的整体水平有了进一步提高，中国人民享受着前所未有的富裕生活、民主生活和教育生活。与此同时，在社会转型的过程中，相当一部分社会成员在经济收入和接受教育等方面也出现了比较严重的两极分化现象，若干社会群体为社会与教育改革付出了较大的成本和代价。就教育的发展来看，教育的发展在区域之间（东部与西部、城市与农村）、教育领域之间（公办教育与民办教育、基础教育与高等教育）、学校之间（公办学校与民办学校、重点校与非重点校）、人（群）之间（优势群体与处境不利群体）都存在着明显的差距。无论是从宏观层面还是微观层面来看，教育改革与发展中都存在比较严重的不公平与非均衡现象。例如义务教育入学机会、就学条件、教育质量差异巨大，相当一部分适龄儿童难以享有平等的教育机会；高等教育入学制度和入学机会存在不公平；民办教育与公办教育之间难以享有公平竞争的制度环境；优质教育资源在区域之间、学段之间、人群之间的配置严重不均衡；尤其是处境不利人群接受教育时难以受到公平的对待、弱势补偿和优先扶持。

在现代社会中，教育具有社会分配与社会分层的功能。接受教育成为人们获得教育利益和政治、经济、文化与社会利益的手段，成为社会流动、社会分工和社会分层的手段。现实教育的不公平必然导致社会成员之间教育利益分配的不公平，使一部分社会成员尤其是处境不利的社会成员享有教育利益时受到不公正的对待。教育的不公平可能导致社会成员在参与政治、经济、文化与其他社会利益的分配时受到不公平对待，对处境不利社会成员的社会流动、社会分工、社会分层产生实质性的不利影响。教育可以强化、复制现有的教育与社会不公平，甚至会导致现有教育差距与社会差距的进一步扩大。所以，教育不公平和非均衡发展的问题不解决，建设社会主义和谐社会的进程就会受到严重阻碍。

另一方面，建国以来，我国的教育政策总体上表现出明显的城市偏向、高等教育偏向、公办教育偏向以及精英教育与效率优先的特征。其中，若干重要的教育制度安排不利于教育公平甚至成为导致教育不公的根源。

一是教育政策的城市偏向。建国以来，在城乡二元结构与特定的户籍政策影响下，我国的教育政策表现出明显的城市偏向，教育资源配置严重向城市地区倾斜。城市偏向的教育政策导致：教育资源配置有利于城市，不利于农村；有利于发达地区，不利于落后地区；有利于强势人群，不利于弱势人群；有利于重点学校，不利于非重点学校。

二是教育政策的高等教育偏向。相比于基础教育，各级政府尤其是中央政府、省级政府和一些地市级政府更为重视高等教育的发展。教育经费的大部分被投入到高等教育中，高等教育发展成为政府投入优先予以保障的对象。

三是教育政策的公办教育偏向。建国后的相当长时期内，民办教育在我国教育政策中并不具备合法地位。改革开放以来，民办教育尤其是民办高等教育有了长足的发展。但是，迄今为止，民办教育还没有获得与公办教育同等的法律地位与“国民待遇”；民办学校举办者的财产所有权还没有得到法律与政策的全面保障；民办教育和公办教育共同竞争与发展的公平的政策与法律环境尚未真正建立起来。

四是精英教育与效率优先。以“选拔”为基本特征的“应试教育”，实际上是一种以少数精英学生发展为目标的精英教育。尤其是改革开放以来，在“效率优先，兼顾公平”的宏观政策背景下，这种精英教育意味着在公平、效率、自由、选择等教育政策基本的价值目标中，追求效率与绩效成为教育政策的首要价值取向，严重阻碍着教育公平的实现。当教育政策做出的制度安排难以有效解决教育不公平问题甚至成为导致教育不公的根源时，说明政府并没有完全尽到其教育的责任。

全面落实教育的政府责任是实现教育公平的基本保障

一、政府机制是教育公平的基本保障。

现代政府的基本教育职能就是保障教育的公益性和教育公平。推进教育公平是政府的基本责任。政府机制是促进教育公平的主要力量和主导力量。

政府机制是指有目的地通过制度安排形成的政府内部主体之间、政府与外部主体之间相互联系和相互作用的模式，是对政府内部主体之间、政府与外部主体之间所做的一种制度性安排。在人類社会的各种活动机制中，市场机制是一种能够保障自由选择和私人利益的制度安排，市场的竞争和选择天然地不利于处境不利的人群；政府机制则是一种利用强制性来追求公益的机制。政府能通过强制性的教育制度的有效安排来实现教育的公益性和教育公平，即通过教育政策与立法活动，制定教育领域具有强制性的规则，以达到重新分配教育利益并影响其他方面（诸如政治、经济、文化与社会）利益公平分配的效果。政府有责任也有能力（包括人力、物力、财力）对社会弱势群体实施有效的补偿，维护教育公平，缓解社会矛盾，促进社会的和谐发展。

二、政府如何才能履行其教育公平的责任。

1.真正把推进教育公平作为政府的一项基本职能。

应彻底改变政府的经费保障职能不到位的现象，改变中小学集资办校、收费办学的状况，使政府能成为教育经费尤其是义务教育经费的首要责任者和最终保障者。改变政府规制市场的职能缺位现象，使政府成为市场失灵的规制者，保障市场机制在实现私人利益最大化的同时，实现教育的公平，或者防止市场因素损害教育公平。改变政府推进教育公平的职能错位的现象，把教育公平作为最基本的政策伦理；改变各级政府教育职能没有很好定位的现状，明确、具体地划分各级政府的相关责任。使政府真正成为公共教育经费的最终保障者、市场行为的规制者、推进公平的首要责任人，把能否促进教育公平和教育均衡发展作为评价各级政府工作的一项基本指标。

2.推进教育决策的科学化与民主化。

科学的、民主的教育政策就是公平的教育政策。提高教育政策决策的科学化与民主化是教育改革发展和提高教育领域执政能力的必然要求，也是促进教育公平的基本要求。

重大教育政策决策的科学化与民主化是关乎提高党和政府在教育领域的执政能力和保障我国教育事业健康发展的一个重大问题。当前，为了全面贯彻科学发展观和建设社会主义和谐社会，切实保障和促进我国教育的持续、健康发展，必须进一步加强我国重大教育政策决策的科学化和民主化。努力改变教育政策的城市偏向、高等教育偏向、公办教育偏向以及精英教育与效率优先的特征，努力提高教育决策的民主参与程度。其中，各级政府应该对过去若干重要政策与制度安排，例如重点班校政策（重点中学政策、举办重点班的政策）等做出根本性的调整。

3.建立教育的公共治理模式。

为了推进教育公平，应充分发挥政府的主导作用，合理处理政府机制、市场机制与社会机制的关系。建立以政府主导、市场介入、社会参与为主要特征的教育公共治理模式。

政府应发挥主导作用，要对教育实施宏观调控，为全体公民提供基本的教育，营造公平竞争的教育制度环境，促进受教育机会的公平分配，保障教育的公共性。实现政府角色的多样化。政府既可以作为教育服务的生产者、提供者，也可以作为教育服务的购买者、管理者与监督者。政府有责任加强对市场提供公共教育产品的行为的激励和监管，以保障实现教育的公益性。

充分利用市场机制促进教育公平。鼓励市场领域的营利性组织参与提供原来由政府负责的非义务教育产品，可以允许有条件的营利性组织参与义务教育产品的提供。形成政府与市场共同提供非义务教育产品的格局。在教育领域引入市场机制，允许非义务教育阶段学校利用市场机制配置教育资源，形成由政府机制与市场机制共同配置教育资源的格局。在各级各类学校和其他教育机构之间引入竞争机制，在提供义务教育产品的学校和其他机构之间也引入竞争机制，并且政府应保障学校之间平等竞争的制度环境。政府应为教育领域尤其是营利性民办学校的市场化经营行为提供合法性保障，从政策和法律上认可教育领域存在营利性行为的合法性。

注释：

①〔德〕柯武刚、史曼飞著：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2000年，第35页。

②方福前：《公共選择理论》。

③UnderstandingpublicPolicy（10E），ThomasR.Dye（US），中国人民大学出版社，2004年，第12～13页。

④需要说明的是，这里的“教育政策”既包括非法律化的教育政策，又包括关于教育的法律在内。