我国幼儿园教师队伍现状分析与政策建议

冯晓霞 蔡迎旗

上世纪80年代以来，我国社会经济的改革与发展推动幼儿教育事业迈进一个新的发展阶段。幼儿教育不再是一种可有可无的“奢侈品”，它已经成为一种社会需要。2006年，全国的幼儿园已有13.05万所，在园幼儿（包括学前班）2263.9万人，毛入园率达42.5%（据教育部《2006年教育事业统计快讯》）。

幼儿教育事业的发展离不开它的从业者———教师。幼儿教育与幼儿园教师是相互依存的。伴随着幼儿教育事业的发展，我国幼儿园教师的队伍日益壮大，成为社会生活和教育领域中的一支重要力量。关注幼儿园教师队伍的状况，为其茁壮成长创造必要的条件，是保障幼儿教育事业健康发展的重要前提。

一、我国幼儿园教师队伍的状况。

二十多年来，我国幼儿园教师队伍有诸多积极的变化，主要表现为以下几方面：

1.教师队伍总体呈壮大之势。

随着中国经济的发展和教育体制的改革，幼兒教育的规模总体呈扩大趋势，与此相应，幼儿园教师（包括园长）的数量也翻了一番，由1980年的41万人增加到2005年的近84万人。

2.教师队伍的学历层次整体上移。

自1990年起，我国幼儿园教师的受教育程度和学历水平逐年提高。2000年以来，幼儿教师队伍的学历结构更是发生了巨大的变化，大专及其以上学历者所占的比例迅速提升。从2001年到2005年，这一比例已从30.5%一跃而达到49.2%，其中，本科及研究生学历教师所占总数的百分比增加3倍多；而高中以下学历者的比例则从7.9%降到4.3%。

3.教师队伍的专业化程度逐步提高，保教幼儿的能力明显增强。

随着学历层次的提升和教育改革的推进，广大幼儿园教师的专业水平有了较大的改善：他们了解国家的幼儿教育方针，认真贯彻落实国家有关幼儿园保育教育工作的文件的精神；他们具有较为扎实的幼儿生理学、幼儿心理学、学前教育学等系统的专业理论基础，也具有了解幼儿、与幼儿建立积极互动关系、支持他们的学习和发展的能力。多数教师不断学习的愿望强烈，他们积极接受继续教育，踊跃参加教研活动，不断积累实践经验，主动反思和改进教育教学，提高自己的专业素养；他们的科研意识和能力也明显增强，目前，幼教类刊物中，一线教师发表的文章已占相当比例。

尽管幼儿园教师队伍无论是数量还是质量都有积极的变化，但也潜伏着不容忽视的危机：

———社会地位和待遇普遍偏低，与小学教师的差距有拉大的趋势。

（1）学历。一直以来，幼儿园教师和小学教师学历层次的差别并不十分明显，2003年之前，幼儿园教师中专科以上学历者的比例甚至略高于小学。但在2003年以后开始发生逆转，幼儿园教师中专科以上学历者的比例开始低于小学，并呈逐年拉大趋势。

（2）职称。尽管幼儿园教师与小学教师学历差异不大，但职称差异却极为显著。

2005年，我国幼儿园教师中未评职称者占教师总数的54.4%。需要说明的是，这里的“幼儿园教师”仅指《教育统计年鉴》中被列为“专任教师”的人员。如果将《年鉴》中语焉不详的大批幼儿园“代课教师”一并统计，这个比例还会增加。更让人不安的是，从2001年到2005年，幼儿园教师未评职称的比例还在逐年增长！

（3）编制。在幼儿教育已经成为社会生活的“必需品”、幼教师资队伍不断扩大的同时，不少地方公办幼儿园教师的编制却在逐渐压缩。有的地方在教师定员定编时，将幼儿园教师的编制一举撤下，“快刀斩乱麻”地解决了基础教育阶段教师减编中的难题。与此般强硬的做法不同，更多地方的人事部门取消幼儿园教师编制问题遵循的是“渐变”原则———“只退不进”，随着公办教师的自然减员而将其淘汰出局。

（4）薪酬。我国幼儿园教师的劳动收入在当地基本属中低层。我们曾调查了某市35所示范园和一级园教师的薪酬。这些幼儿园基本属于“公办园”，但其经费已不完全来自国家财政。尽管这些教师的收入已令其他幼儿园的老师羡慕不已，但仍有16.5%的合同制或临时代课教师年总收入在4000元到8000元之间。而该市规定的月最低工资标准是450元，劳动者人均年收入为1.3万元，当时居民人均月消费性支出为605元。

在社会地位与待遇总体偏低的情况下，内部歧视与分配不公的情况普遍存在。公办与非公办幼儿园之间的差距姑且不说，即使同在公办幼儿园中工作，因“身份”不同而造成的“同工不同酬”和专业发展机会不均等的现象也极为严重。据我们调查，公办园中“编外”合同制教师的收入仅仅为“编内”教师（即公办教师）的一半！临时代课教师的待遇就更不用谈。而不少公办园在扩大规模举办“分园”的时候，以相对低廉的价格招收大批“编外教师”。这也许是一种无奈之举，但如何调动这批教师的工作积极性，很值得考虑。

———工作压力偏大，部分教师职业倦怠明显。

工作压力大，工作时间长，任务繁重是幼儿园教师普遍的反映。根据教育部公报数据，我国幼儿园的生师比显然大大高于小学。班额大、生师比高是带给教师巨大压力的重要因素。虽然有关文件对幼儿园的班额、师生比有明确的规定，但这些规定在经济利益面前形同虚设。管理部门在对幼儿园进行分级分类验收和平时的监管中，往往对此问题采取默认或回避的态度。繁重的工作和较低的回报使不少教师的职业幸福感差，职业倦怠明显。

———农村幼儿园教师身份不明，基本权益没有保障。

2005年，我国农村专任幼儿园教师有16.95万人，占当年全国幼儿园专任教师的23.5%。这部分教师是我国教师群体中的边缘人群。他们户口在农村，身份是农民。虽然相当一批人已经具有幼儿园教师资格证，但他们不仅不在国家的教师编制之内，工资极低且没有保障，甚至无法享受国家规定的医疗、养老、工伤等基本的社会保险。在有的地区，农村幼儿园教师的待遇甚至低于当地农民的平均收入。

在1986年以前，农村的幼儿园教师尚可“参照”小学民办教师政策，或许能够享受一些民办教师应有的待遇，他们可称为“民办幼儿园教师”。但随着国家政策的调整和农村中小学民办教师的消亡，我国十几万农村幼儿园教师也失去了“参照”的对象，非“公”又非“民”，身份极为尴尬。

上述问题已经直接影响到幼教师资队伍的稳定性和从业态度。几个月前，一则题为《话说深圳幼儿教育改革》的帖子一经在网上发出，点击量就达两万多，跟帖上千人次。有人写道：“幼教行业从业人员待遇太低，前景渺茫，许多优秀学生争相报考学前教育专业的情形已成过眼云烟。”甚至有人表示，“我真心和想成为一名光荣幼儿教师的师范学生说一句：趁年轻赶紧改行……”这些言辞虽然过激，但在不少地区，幼教师资流失严重，幼儿师范院系生源质量下降却是一个不争的事实！

二、原因分析。

当前，我国幼儿园教师队伍存在的诸多危机固然与其专业化程度、内部管理等因素有关，但更直接的原因是我国幼儿教育体制改革过程缺乏周密的制度设计与安排。

1.“单位”保护丧失而社会保障体系不健全。

自上世纪80年代后期始，我国经济体制改革将企业办幼儿园推向市场。虽然1999年9月通过的《中共中央關于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中对企业办学指出了三条出路：一是逐步移交给地方政府统筹管理，经费采取由企业与政府分摊的办法逐步过渡到由政府完全负担；二是部分学校可以转化为企业化经营；三是独立的工矿区采取学校与主体逐步分离的办法。但事实是，国有企业要减轻自身负担而将幼儿园推向社会，而当地政府由于经费无法落实等原因又无力接收。最终，第一条路几乎不通。同时，由于各地政府不再鼓励企业税前预留教育经费，相反要收取城市建设费和教育费附加，许多地方还不按国家规定，将这两项收费部分返还给配有附属教育机构的企业，这样，谁办园谁吃亏，企业再也没有办学的积极性了。在这种情况下，多数企业园只好或关或转（如改为招待所），少数园开始艰难地走上自主经营之路。伴随着企业园的转制，教师的“单位人”和“干部身份”均同时失落而进入劳动力市场。而我国目前劳动力市场的管理和保障体系尚不健全，幼儿园教师的权益难有保障。在工资待遇下降、安全感丧失的情况下，教师的流失率极高。从2000年至2001年，我国幼儿园教师队伍急剧萎缩，一年之间由原来的94.65万人减至63.01万，减幅达33.4%。而这减少的31.64万人绝大多数是原来企业园中的教师。

我国政府机构和事业单位的改革，其主旋律也都是精简机构，减员增效，分离社会职能。幼儿教育作为“社会职能”的一部分往往也被分离出来，不仅经费上“断奶”，同时也疏于管理。在我国劳动和社会保障体系均不健全的情况下，政府在幼儿教育中角色的悄然退出和直接行政干预的骤然消失，使得幼儿园自主的空间过大，缺乏外在的规制，易出现违章操作、损害教师利益的行为。如有的承包者为追求经济利益，克扣教师的工资和福利待遇，有意不聘那些素质高、工资要求也高的幼儿教师；有的甚至3～5年便更换一批教师，以使所支付的教师工资长期保持在实习或新手教师的水平。

2.幼儿教育缺乏独立经费来源，常常被挤占。

在国家财政中，幼儿教育经费一直没有单独列编。在强调普及义务教育的同时，幼儿教育作为“非义务教育”往往被忽视。由于“普九”是“硬任务”，在国家和地方的教育资源都总体性短缺的情况下，越是强调义务教育，幼儿教育资源的结构性短缺就越严重。

政府投入不足，而幼儿园尚未形成按成本收费的经费管理体制，除个别大城市，全国大部分幼儿园收费偏低，维持生存已难，改善教师待遇更无从谈起。

农村税费改革也使得农村幼儿园教师的工资来源更加紧张。减少乱收费后，农村教育经费的固定来源普遍减少。原先附着在教育费附加中的一点幼教经费，也随着教育费附加的取消而取消了。尽管国家对贫困地区采取国家财政转移支付的方式支持义务教育，但并非一切问题都能迎刃而解，非义务阶段的幼儿教育和教师问题仍无暇顾及。不少地方更是出现以学前班收费来补贴小学的情况。

3.缺乏维护幼儿园教师基本权益的渠道。

在我国各级各类教育机构中，幼儿园最早也最充分地实行了聘任制。但我国教师聘任制度还很不完善，如何保证教师基本权益的法律法规尚未形成，能够帮助教师维护其权益的中介组织尚未出现，加之幼教行业的从业者多为社会中的弱势群体———女性，因此，维权的路途更加艰难。广大幼儿园教师在体验聘任制带来的自由的同时，更多品尝到的是基本权益难以保障的苦果。

如果说我国幼儿教育体制改革过程缺乏周密的制度设计与安排，是当前幼儿园教师生存危机的直接原因的话，那么，国家有关法律法规对幼儿教育的性质定位不明确，则是更为根本的原因。虽然《宪法》和《教育法》都强调了政府对幼儿教育的责任，但迄今为止，尚没有一部法律对此作更为具体的规定，也没有一部法规清晰地界定、规范和约束幼儿教育与其所处的社会环境（包括教育背景）之间的关系，以保证幼儿教育作为国家学制的一部分而受到公正的对待。因此，才会出现下位的、局部的幼儿教育政策与国家大法精神不协调、政策前后不一、解释过于随意的情况。幼儿园教师亦然。尽管《教师法》明确了幼儿园教师的资格与权益，将其与中小学教师一视同仁，但当出现一夜之间公办幼儿园教师身份被取消、被强制转为“企业职工”的时候，教师们却无法用《教师法》来保护自己，维护自己的合法权益！

三、对策与建议。

如前所述，当前幼儿园教师队伍面临的诸多问题牵涉到我国社会背景、教育状况和幼儿教育自身的方方面面，解决这些问题也需要如下五个方面的努力。

1.加大宣传力度，在全社会形成重视幼儿教育、尊重幼儿园教师的氛围。

目前，我国幼儿教育和幼儿园教师面临的许多问题不能完全归结为经济和制度的原因。人们头脑中根深蒂固的旧观念必须首先铲除，否则，无论多么坚实的经济基础和完善的保障制度都难以奏效。现在，许多人（特别是决策者）还没有充分认识到幼儿教育对人的一生的深远影响；没有认识到幼儿教育在整个教育体系中的奠基作用；没有认识到幼儿园教师劳动的伟大和艰辛，不能理解幼儿园教师劳动的复杂性和创造性。因此，面向全社会的宣传极为重要。

2.加强有关幼儿园教师劳动和社会保障的法制建设。

第一，加强学前教育立法，完善幼儿教育的法律体系。幼儿园教师的社会地位和待遇与我国幼儿教育在社会中和在教育系统中的地位息息相关，制定《学前教育法》势在必行。该法要确定幼儿教育在整个社会中的地位，规定政府教育部门、编制部门、人事部门、财政部门、劳动和社会保障部门、妇联儿童部门、文化部门，甚至街道社区、农村的村委会等各方面对幼儿教育应负的责任。另外，对幼儿教育内部的各种关系和活动也要有更细致的规定，如幼儿园教师的聘任制、职称评定、工资與福利、编制与人事关系、幼儿园开办的审批程序与规范、盈利等问题，都需要相关法规的解答。

第二，严格幼儿园教师资格制度。幼儿园教师专业化是提高其社会地位的内在基础。建立相对严格的幼儿园教师资格证制度不仅有利于提高队伍的专业水平，还能使合格的教师摆脱部门所有和幼儿园所有的限制，成为一个有明确身份的自由人而实现自主择业。

第三，建立有利于非公办幼儿园教师流动的劳动人事制度。可试行人事代理制，即由当地的教师人才交流中心管理其人事关系、工资关系、档案、工龄、教龄、职称评定等。

第四，要切实落实社会保障制度。我国已制定一系列的劳动者社会保障法律法规，如《劳动法》、《教师法》、《失业保险条例》、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《女职工劳动保护规定》、《妇女权益保障法》等。这些法律、法规必须贯彻落实才能使幼儿园教师舒心工作，实现专业成长。

3.规范幼儿园教师聘任制，保障教师的基本权益。

第一，制约园长的聘任权。应成立以园长为首的，教职工、幼儿家长和社会其他人士共同参与的幼儿园教师聘任委员会，该委员会要得到上级教育主管部门的认可或符合上级主管部门对人员构成的相关规定。聘任委员会订立本园的聘任方案，报请上级管理部门进行合法和合理等方面的审核，最后再由聘任委员会完成对幼儿园教师的聘任工作。

第二，规范聘任活动。聘任过程要符合《劳动法》和《教师法》的要求，“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”（《教师法》第十七条）。聘任应坚持双向选择、择优录取、合理组合的原则。聘任制不是临时工制。幼儿园教师的聘任要尽可能地保持教师的人心安定和队伍的相对稳定，从提高保教质量出发，从幼儿和教师的成长出发考虑幼儿园教师的聘用问题。要健全幼儿园教师申诉和仲裁制度。

第三，完善教师考评制度。考评制度是教师聘任制必不可少的配套措施。教育主管部门和幼儿园要结合幼儿园教师劳动的特点，制定完善的考评指标体系和具体办法，增强考评的针对性、合理性和可操作性。

4.依法落实非公办幼儿园教师的有关待遇，平等对待非公办幼儿园教师。

目前，非公办幼儿园教师支撑着我国幼儿教育的大半壁江山。保障他们享受应有的福利待遇，让他们体验到自己劳动的价值，感受教师的尊严，是稳定教师队伍、吸引优秀人才加入的基本前提。为此，要采取各种有力措施。例如，在幼儿园申请开办之时，雄厚的经济基础、合理的幼儿教师聘任制度和继续教育制度应列为必备条件，提高幼儿园审批的准入门槛，以防止财力不足的开办者侵犯教师的基本权益，在教师身上“节约成本”。在幼儿园的年度审查和评级中，教师的权益状况应列为审查内容，将教师的生存与发展状况同幼儿园的命运联系起来，以引起幼儿园的举办者和管理者的重视。

5.建立健全幼儿教育监管机构，为教师的专业发展和权益维护提供有力的组织保障。

教师任何权益的实现都要依靠一定的组织来完成，因而，完善幼儿教育的监管机构，发挥中介组织的管理作用迫在眉睫。

（冯晓霞系北京师范大学教育学院教授；蔡迎旗系华中师范大学教育学院副教授）